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2002年7月9日非洲联盟(非盟)正式运作，是非洲一件具有历史意义的大事。非盟取代 了非统组织(非统)，继承其优良传统，又有很大的创新。非盟承先启后，继往开来，迎 接21世纪的挑战。
非统的历史功绩
非统诞生于20世纪60年代非洲民族独立运动高潮期间，其思想基础是泛非主义。泛非 主义是一种倡导非洲人民团结起来，联合自强，共谋解放，实现大陆统一的民族主义思 潮。它的兴起，对非洲民族解放运动产生了重要的启蒙和推动作用。许多运动先驱者如 恩克鲁玛、肯雅塔、凯塔、尼雷尔、杜尔等都是泛非主义的信奉者和鼓吹者。非洲国家 独立后，泛非主义继续发挥重要作用。正是在泛非主义指引下，非洲31个独立国家领导 人于1963年5月聚会埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴，并于5月25日签署《非统宪章》，宣 告非统成立。在以后几十年间，非统遵循其宪章的宗旨和原则，经历艰难曲折，为非洲 的团结统一、国家独立、和平稳定以至经济发展进行了不懈努力，取得了卓越成绩。
首先，维护非洲的团结统一。非统是在克服非洲国家之间布拉柴维尔集团(后来是蒙罗 维亚集团)和卡萨布兰卡集团对立的基础上建立起来的。从此，非洲人民有了自己的全 洲性组织，非洲一体化迈出了重要一步。非统本身就是非洲团结统一的象征和产物。《 非统宪章》把“促进非洲国家的统一和团结”、“协调并加强它们为实现非洲人民美好 生活所进行的合作和努力”列为该组织宗旨的重要内容，并规定为实现其宗旨，各成员 国应为在政治、外交、经济、文教卫生、科技和国防等诸方面的合作而协调其总的政策 。这些规定体现出非洲国家团结统一与合作的精神。面对非洲错综复杂的矛盾，非统始 终高举团结统一的大旗，反对分裂和对抗，将非洲人民凝聚在一起。非统的建立还使得 非洲对外有了自己的统一声音。非统在联合国等许多国际组织中成为协调非洲国家立场 、团结非洲国家的纽带，使非洲国家形成一支不容忽视的力量。非统对维护非洲团结统 一发挥了无可替代的作用。
其次，支援非洲的民族解放运动，实现非洲大陆的全部独立和解放。非洲的全部独立 和解放是非洲人民的共同事业和历史使命，也是非统最主要的任务之一。非统建立时， 非洲还有近一半国家和地区处于殖民主义、种族主义的统治之下，《非统宪章》明确规 定：“从非洲根除一切形式的殖民主义”是非统的宗旨。非统成立了解放委员会，具体 负责支援非洲民族解放运动事宜。支援非洲未独立地区获得解放，成为当时非统历届首 脑会议的主要议题，解放运动组织的代表也列席会议。非统领导非洲人民展开反对殖民 主义、种族主义的不屈不挠的斗争。随着1990年纳米比亚宣告独立和1994年新南非的诞 生，殖民主义、种族主义在非洲的统治终于结束。南非总统姆贝基在非统最后一届首脑 会议上指出：“非洲重新回到了非洲人民手中”，非统为此做出了不可磨灭的“巨大贡 献”。(注：《人民日报》，2002年7月12日。)
再次，捍卫非洲国家主权和领土完整，努力保持非洲的和平稳定。《非统宪章》把“ 捍卫非洲国家的主权、领土完整和独立”列为非统的宗旨，确立不干涉别国内政、和平 解决国家间争端诸项原则，并明文规定成立调停、和解与仲裁委员会。非统为此做出巨 大努力，取得丰硕成果。其中有两点应特别提出。1.维持非洲国家现有边界不变。早在 1964年非统首届首脑会议就对此作出明确决议。这是因为，非洲国家现有边界虽是在殖 民时期人为划定，但已明确形成。随意改变，不但涉及国家的主权和领土完整，必然会 引发冲突，危及和平。事实证明，这一决定始终得到绝大多数非洲国家遵守，许多边界 争端得以和平解决。2.靠集体力量解决非洲内部冲突。这是冷战结束后非洲国家的创举 。非统总结了这方面的经验，于1993年建立预防、处理和解决非洲内部冲突的机制。该 机制在诞生后日臻健全和有效运转，参与了在莫桑比克、安哥拉、利比里亚、塞拉利昂 等国平息内战的活动。
最后，促进非洲经济发展。限于历史条件，非统到20世纪80年代才开始更多地关注非 洲经济问题。1980年4月，非统特别首脑会议通过为期20年的《拉各斯行动计划》，决 定逐步建立非洲共同市场和非洲经济共同体。1985年7月，非统第21届首脑会议通过《 1 986～1990年非洲经济复苏优先方案》，以求摆脱非洲经济困境。1991年6月，非统第2 7 届首脑会议签署《关于建立非洲经济共同体条约》，规定该共同体将在条约生效之日 起 34年中分6个阶段逐步建立。此外，20世纪80年代中期以后，非统首脑会议或特别首 脑 会议还多次讨论非洲经济问题，并且作出决议。所有这些行动，对于缓解非洲经济困 难 ，推动非洲经济发展和经济一体化都起到了积极作用。
尽管非统还有不足之处，人们不无微词，但上述成就是不争的事实，非统完成了自己 的使命。
非盟应运而生
(一)非盟产生的历史条件
世纪之交，经济全球化趋势进一步发展，非洲被“边缘化”的危险更加突出，非洲在 政治、经济和社会等领域都面临巨大挑战，战乱、冲突、贫困、疾病、难民、环境污染 等问题继续阻碍非洲的发展。如何团结一致应对全球化和新世纪的挑战，怎样加紧联合 自强推进一体化以实现非洲的复兴，已成为摆在非洲国家和人民面前的共同任务。对此 ，“非洲必须作出抉择”(注：非统组织第37届首脑会议主席、赞比亚总统奇卢巴语， 载《人民日报》，2001年7月10日。)。而作为单一政治组织的非统已不适应新时期的要 求，非洲需要一个新的享有更高权威、更强职能和更广泛基础的全洲性组织。正是在这 样的历史条件下，非盟应运而生。非洲许多领导人指出，非盟的建立符合非洲人民的愿 望，顺应了非洲发展的潮流，将成为21世纪非洲振兴的新起点。2002年7月9日，出席非 统第38届首脑会议暨首届非盟首脑会议的中国政府特使、外交部副部长杨文昌也说：“ 非盟的成立是广大非洲国家携手应对全球化和新世纪挑战、通过联合自强推进一体化进 程和实现非洲复兴的重大举措。”(注：《人民日报》，2002年7月10日。)
1999年9月非统在利比亚苏尔特举行特别首脑会议，通过《苏尔特宣言》，决定于2001 年建立非盟；2000年7月在多哥洛美举行第36届首脑会议，通过《非洲联盟章程草案》 ；2001年3月在利比亚苏尔特举行特别首脑会议，宣布成立非盟；同年7月在赞比亚卢萨 卡举行第37届首脑会议，决定从非统到非盟的一年过渡期；2002年7月在南非德班举行 第38届也是最后一届首脑会议。紧接着，举行非盟国家元首和政府首脑大会成立暨首届 会议，非盟正式成立和开始运作。以上将近3年的历程表明，非盟经过充分的准备和过 渡，其产生的时机是成熟的。
(二)非盟是非统的继承、发展和创新
非盟是在非统的基础上建立起来的。非盟首任主席、南非总统姆贝基指出，《非盟宪 章》的制定是“总结我们过去经验的结果”，非统为非盟的建立铺平了道路，“如果没 有非统组织所做出的贡献，非洲联盟的组建将无从谈起”。(注：《人民日报》，2002 年7月9日。)联合国秘书长安南和非统最后一任主席、赞比亚总统姆瓦纳瓦萨等也都强 调：“正是非统组织为非盟的成立奠定了坚实基础。”(注：《人民日报》，2002年7月 12日。)因此，非盟继承了非统许多优良传统和经验。非盟在泛非主义思想上同非统一 脉相承。只是，创建非盟的新一代领导人同老一代领导人相比，有人认为，他们少了些 理想主义，多了些现实主义。非盟继续坚持和奉行非统所实践的团结统一、不干涉别国 内政、和平协商及依靠集体力量解决非洲内部冲突等宗旨与政策原则。实现非洲国家和 非洲人民之间的团结、稳定与通力合作，依然是非盟的首要任务。
但是，非盟较非统有很大不同。非洲领导人突出强调，非盟是有很多发展和创新的崭 新组织。
非盟是一个统管政治、经济、军事、文化、社会等方面的全洲性的政治实体。这表明 ，非盟比非统在性质上有了很大变化。非盟作为总揽全局的政治实体，具有更广大的涵 盖面，更大的权力，实行更高程度的非洲一体化。
任务的变化。前已指出，非统和非盟的共同任务是：实现非洲的团结、统一、合作、 和平与稳定，谋求非洲的繁荣富强。但由于历史条件不同，非统不能不将主要力量用于 支持非洲的民族解放和国家独立斗争，铲除殖民主义和种族主义统治。在非盟时期，这 个历史任务已经完成，面对的是全球化挑战，非盟必须着眼于非洲的全面发展，特别是 振兴经济，消灭贫困。为此，又需要加紧推动一体化，并督促非洲国家实行良政，发扬 民主，保障人权。在非盟成立的庆典上，姆贝基把非盟的任务概括为：首要任务是实现 非洲国家和非洲人民之间的团结、稳定与通力合作，必须建立有效机制，加快非洲的政 治、经济和社会一体化进程，加速非洲文化的集体行动，以及非洲与世界其他地区的联 系；其次是发展非洲国家之间各个层次的新型伙伴关系，动员各国社会各界的力量，共 同实现非洲的繁荣富强。
在组织机构上，非盟比非统也有很大发展。据悉，非盟要建立18个不同职能的组织。 首先建立的是：作为决策机构的由成员国首脑组成的联盟大会，每年至少举行一次，作 为执行机构的由成员国外长组成的执行理事会，每年至少举行两次；为执行理事会进行 准备工作，并在其指示下活动的由成员国驻非盟大使或代表组成的常设代表委员会；起 秘书处作用处理日常事务的非盟委员会。它们基本上参照了非统模式。但是，非盟还建 立了许多新组织。其中包括：反映非洲人民意愿、有成员国议员代表按地区组成的立法 机构泛非议会；保卫人权的司法机构非洲法院；维护和平、解决非洲内部冲突的和平与 安全理事会；起咨询作用、由职业团体和民间社团代表组成的经济、社会和文化理事会 ；还有非洲中央银行、非洲货币基金组织、非洲投资银行等一系列财政机构和其他专门 组织。显然，非盟比非统大大扩充了权力、职能和活动范围，非洲一体化进入了更高、 更广和更深的层次。
从非统到非盟，标志着非洲经历和完成了争取民族解放和国家独立的斗争，迈入了联 合迎接新世纪挑战，共图非洲复兴的新时代。这就是非盟诞生的划时代意义。
(三)非盟的特点
1.非盟是在总结非洲经验的基础上，由非洲人自己创建的。非盟是继欧盟之后世界上 第2个重要的国家间联盟，但是非盟临时秘书长埃西强调：非盟当然不是欧盟，尽管我 们借鉴了它的经验(注：参见《人民日报》，2002年7月12日。)。南非电视台在报道非 盟成立庆典时也指出：“非洲人民开始用自己的腿站立起来，开始用自己谱写的乐曲跳 舞。”(注：参见《人民日报》，2002年7月12日。)非盟是非洲的产物。
2.在维和与解决非洲内部冲突问题上突破非统的框框。非统的实践证明，不干涉内政 原则使非统的维和与解决冲突行动受到诸多掣肘。非统没有过问1994年的卢旺达种族大 屠杀更招致广泛批评。非盟汲取这一教训，在其宪章中虽然保留了不干涉内政原则，但 同时又规定了“非漠视原则”，即根据非盟大会决定，非盟有权“干预战争罪行、种族 灭绝罪行和反人类罪行”(注：联合国：《非洲复苏》，2002年9月，第25页。)。此外 ，不按宪法程序攫取政权，以及因国家内部不稳定导致难民外流、叛乱分子侵扰和其他 殃及邻国的后果，非盟为了地区安全，也可以进行干预。专司这项职责的就是非盟的和 平与安全理事会。它继承和扩大了非统的预防、处理和解决冲突机制的职能，由15国组 成，非洲5大地区各有3国，采取轮换制。它还将拥有一支来自非洲国家军队的常设维和 部队和专用经费。一般认为，它的地位和作用类似联合国安全理事会。和平与安全理事 会的建成，将会大大增强非盟的维和与解决冲突的功能。
非盟积极推行的“非洲监督机制”是一个具有非洲特色的创造，已被纳入《非洲发展 新伙伴计划》，以促进计划目标的实现。这是一种“自我监督机制”体系，在非洲国家 自愿参加的基础上，实行参加国彼此督察其施政表现，包括政治和经济管理、法治、持 续增长和地区一体化等方面，交流意见和经验，以推动良政的实施。一个由知名人士组 成的小组来具体指导工作的进行。2003年5月，《非洲发展新伙伴计划》的15国首脑实 施委员会已任命首批6名小组成员。自愿参加该机制的非洲国家已达15国。
非盟在实行性别平等和尊重妇女权益方面也有独特的表现。它规定，非盟委员会的成 员中必须有一半是妇女；泛非议会中的妇女比例远远超过许多非洲国家议会中的妇女比 例。“津巴布韦妇女资源中心与网络”指出：非洲是“在全大陆组织中对性别的主要问 题做出如此承诺的惟一大陆”。(注：联合国：《非洲复苏》，2002年9月，第25页。)
非盟的特点不仅进一步体现了发展和创新，而且反映出对独立自主、和平与民主的企 求。
非盟与非洲复兴
“非洲复兴”是姆贝基于1997年提出的口号，也是非洲国家和人民所接受和追求的崇 高目标。姆贝基对“非洲复兴”作过通俗的解释：“当我们谈到非洲复兴，我们谈的是 结束我们大陆的贫困和不发达，从而，为非洲的老百姓特别是穷人建立美好的生活。” (注：2001年8月16日姆贝基在非洲中央银行行长协会第25届会议上的讲话。)可见，非 洲复兴的基本内涵是实现非洲的繁荣富强，使非洲人民过上丰衣足食的美好生活。非盟 的成立将对实现非洲复兴发挥重要作用。这是非盟的深远意义所在。
非洲复兴是非盟的根本目标。在2002年7月非盟国家元首和政府首脑大会成立暨首届会 议闭幕词中，姆贝基强调：“我们要努力实干，将美好蓝图付诸实施，把全体非洲人民 的厚望变为现实，实现非洲大陆的复兴，迎接非洲世纪的到来。”(注：《人民日报》 ，2002年7月1日。)2003年7月，非盟第2届首脑会议再次呼吁非洲人民携起手来，在联 合自强的道路上阔步前进，共创大陆繁荣，实现非洲复兴。非盟为非洲复兴做出贡献的 主要途径就是全力推动《非洲发展新伙伴计划》的实施。该计划是非洲国家根据全球化 形势的发展，贯彻联合自强精神，共同提出的21世纪非洲经济发展战略的总体蓝图和行 动纲领。该计划直接同非洲复兴的目标相联系。自姆贝基提出“非洲复兴”的口号后， 在它的号召下，姆贝基、尼日利亚总统奥巴桑乔和阿尔及利亚总统布特弗利卡共同提出 了《非洲复兴千年伙伴计划》；塞内加尔总统瓦德提出了《欧米茄计划》。《非洲发展 新伙伴计划》是这两个计划合并而成。非盟成立时，发表了关于贯彻执行《非洲发展新 伙伴计划》的宣言，将该计划纳入其框架之内，成为一项基本任务。
《非洲发展新伙伴计划》突出了《以我为主》的指导思想，在其序言中强调：非洲长 期发展目标的达成系于非洲人民“使他们自己和非洲大陆摆脱不发达的灾难和被全球化 世界排除在外”的决心，“我们将决定自己的命运”。(注：联合国：《非洲复苏》，2 001年10月，第24页。)计划完全由非洲人一手制定，并主要靠自己的力量去完成，外部 力量的参与必须从属于计划的规定。计划要求建立“非洲和国际社会特别是高度工业化 国家之间的新型伙伴关系，以克服经历几世纪不平等关系而大大加深的发展差距”(注 ：联合国：《非洲复苏》，2001年10月，第21页。)。这种“新型伙伴关系”就“新” 在西方国家和非洲国家处于真正平等的地位，尊重非洲人的意愿和选择。计划需要国际 社会和西方国家在资金、技术等方面的援助，但不论援助来自何处，“非洲认识到它必 须支配自己的发展”(注：联合国：《非洲复苏》，2002年9月，第28页。)。在经济全 球化大潮的冲击下，确立这一指导思想是完全必要和正确的。
《非洲发展新伙伴计划》的长远战略目标是促进非洲经济可持续发展，消除非洲贫困 和制止非洲被“边缘化”。具体目标主要是：在今后15年内实现非洲国家的国内生产总 值年均增长率保持在7%；到2015年，将非洲贫穷人口减少一半。为此，计划列举的优先 发展领域是：基础设施建设；信息和通讯技术；人力资源开发；农业；生产和出口多样 化；生态环境保护。这些优先发展领域无不属于紧密结合非洲实际的经济和社会发展的 基础性工程。从打好基础做起，逐步实现上述目标，必然会大大改变非洲的经济面貌和 非洲人民贫穷落后的现状，使非洲经济走上健康发展的道路，从而为加速实现非洲复兴 提供必要的条件。
《非洲发展新伙伴计划》还列举了非洲经济可持续发展的3个前提条件：和平、安定、 民主和良政；经济和企业管理的改进；地区合作和一体化。这是总结经验教训得出的宝 贵结论。非洲领导人充分认识到，经济和政治不可分割。经济发展必须由和平、安定和 民主的环境加以保障与促进，良好的政治和经济管理不可或缺，一体化则是增强经济整 体实力和应对全球化的有效途径。可以认为，这些条件也是非洲复兴所必需。
非盟成立以后，对贯彻执行《非洲发展新伙伴计划》不遗余力。2003年6月和7月相继 举行的非洲经济首脑会议和非盟第2届首脑会议都把落实《非洲发展新伙伴计划》作为 主要议题。姆贝基强调，非盟已制定指导准则，成立了相应机构，以保证《非洲发展新 伙伴计划》的实施。在非盟的带动下，许多非洲国家也按照该计划的总体要求，制定自 己的新的经济发展规则。
非盟任重道远
非盟成立以来，非洲的形势总体上在好转。经济上，非洲的经济增长率2002年为3.4% ，2003年也比较乐观；自20世纪90年代中期以后，已连续多年保持在3%以上，超过了人 口增长率，呈现出良好势头。政治上，许多热点地区在降温。安哥拉、刚果(金)、科特 迪瓦、利比里亚、布隆迪等国的内部冲突有的达成和平协议，有的渐趋平息；圣多美和 普林西比政变经过谈判和平解决，卢旺达顺利举行大选。非盟对形势的改善作出一定努 力，《非洲发展新伙伴计划》也取得一些进展。但是必须看到，非洲政治局势中某些固 有的不稳定因素，如部族矛盾、政治腐败、党派争斗、宗教差异、领土纠纷、难民众多 等，随时都可引发新的冲突；经济增长带有恢复性质，结构性问题并未解决。非洲形势 今后如何发展，尚待观察，对非盟构成的挑战，仍然巨大。
非盟有一个统一思想认识的问题。不可否认，非盟作为全洲性政治实体，在其建立过 程中对这一性质是有争议的。原非统助理秘书长德吉尼特指出，有些非洲国家主张维持 非统现状，另一些则要求建立“非洲合众国”。1999年的建立非盟的《苏尔特宣言》是 妥协的产物。它在一定程度上既反映了关于建立某种“超国家实体”的愿望，也反映了 维护国家主权基本特征的要求。(注：联合国：《非洲复苏》，2002年4月，第20页。) 非洲人民对非盟和《非洲发展新伙伴计划》的诞生总的来说感到欢欣鼓舞，但也有人心 存疑虑，甚至持批评态度。他们担心非盟领导人是否能坚持严谨求实的作风，而不致步 过去某些非统领导人说得多做得少、致使不少事情落空的后尘。一些激进的工会组织和 民间团体认为，非盟和《非洲发展新伙伴计划》是由少数领导人和高层人士炮制出来的 ，缺少群众基础，不具备人民性；《非洲发展新伙伴计划》倡导市场经济和私有化，其 核心是在奉行一种“新自由(neo-liberla)”经济政策框架，实际上是重蹈20世纪80年 代西方强加给非洲国家的“经济结构调整方案”的覆辙。因此，如何解决好这些思想认 识上的分歧，带领非洲国家和人民齐心协力、步调一致地前进，是非盟的一大任务。
非盟的组织机构建设工作非常繁重，不仅涉及完成法律程序，而且需要大量经费。例 如，非盟多次呼吁尽快成立和平与安全理事会，以启动非洲集体安全机制，但截至2003 年7月，签署成立和平与安全理事会协议的39个非洲国家中，只有14个国家完成了批准 手续，而按规定至少要有27个国家批准方能生效。另据悉，非盟为建设其组织机构，每 年所需经费超过4亿美元。可见，非盟10几个组织的建设并非轻而易举，其完善和有效 运转，更需要时间。
维护非洲的和平、稳定与民主是非盟的基本功能，但在实际操作中，将有可能遇到“ 维和行动”与“不干涉内政”原则的矛盾。这一矛盾在非统时期已经存在。如前所述， 非盟汲取教训，从规章制度上进行弥补，即明文规定，一方面承认不干涉内政原则，一 方面又列举可以进行干预的若干例外，企图既尊重非洲国家主权，又能依靠非洲集体力 量解决非洲内部冲突。但是文字上的规定不等于实际问题的解决。事实上，非洲的冲突 不少本来属于非洲国家内部事务，当各方的利益交错存在，为了一己利益，就可能以主 权和内政为由进行抗争，从而给维和行动带来阻力。这在非洲不乏实例。所以有些西方 评论家把这个问题看成是非盟的“最有争议、或许也是最关键的一点”(注：[美]《基 督教科学箴言报》，2002年7月9日。)。
实施《非洲发展新伙伴计划》的困难也很多。该计划得到国际社会和西方国家的赞赏 与支持，非洲经济形势好转，这些都是有利条件。但是，计划的现实处境，毕竟是多数 非洲国家以薄弱的经济基础、单一的初级产品、匮乏的资金和奇缺的人才，以及低等技 术去参加全球化中国际市场日益激烈的竞争，从而不能不面对巨大的挑战和风险。《非 洲发展新伙伴计划》提出非洲经济年均增长率7%的具体目标，这在非洲国家独立以来总 体上从未有过，近些年非洲经济好转的最高年增长率不过4%左右，实现该目标谈何容易 ?而达不到这一水平，将非洲贫穷人口减少一半的具体目标也将落空。该计划需要的在 很大程度上靠非洲外部解决的每年640亿美元巨额资金，能否如愿实在难说。因为要求 西方大量增加官方援助和私人直接投资在短期内并不现实；西方对非洲高达3500亿美元 的外债减免也进展缓慢。总之，实施《非洲发展新伙伴计划》需要付出艰巨努力。
当前的非盟是机遇和挑战并存。联合国秘书长安南说得好：非盟的诞生是“一个充满 希望的时刻”，但是，“我们要小心，不要将希望误当做成就”。展望未来，非盟任重 道远。