管理层收购(MBO)与政府规制研究，本文主要内容关键词为：管理层论文,规制论文,政府论文,MBO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、各种文献对政府规制的不同表述
“规制”是西方发达国家自20世纪30年代以来不断出现在政府法令和学术著作中的词语。“规制”中文也译成“管制”，狭义是指“政府对经济行为的管理或制约”①。广义是指包含一切公权组织对私权个人或小团体的激励和约束，有政治上的规制、法律上的规制、道德上的规制等形式。米尼克(Mitnick，1980)指出：“规制是针对私人行为的公共行政政策，它是从公共利益出发而制定的规则”②。吉尔洪和皮尔斯(Gellhorn & Pierce，1982)认为：“政府的产业规制仅仅是对众多私人经济力量的法律控制形式中的一种”③。
日本学者植草益《微观经济规制法》一书传入我国后，被学者们广泛使用。“规制”包含“规整”、“制约”和“使有条理”的含义，它不同于管理、调控和调整。换句话说，规制是表明外部力量对某一事物企图达到一定状态的矫正。因此，规制行为发生必然以规制对象的偏颇为前提。也就是说，只有对已发生偏离轨道的某种状态施加一定外力，才能使其得到矫正和恢复状态。
学术界对“规制”一词至今还没有一个公认的定义，主要取决于研究者的研究目的和研究背景。西方学者一般认为，规制是指规制者实施的规范与制约，由国家立法、行政、司法机构依据政府公共政策目标，对微观经济主体进行的一系列规范与制约活动，或对企业市场活动的介入。国内学术界通常的看法是，规制指政府或一些具有类似权威的组织对某一行业的干预，往往利用法律的手段，涉及到命令和控制过程。对规制理论的研究始终吸引着许多经济学家、政治学家、社会学家和法学家，经济学界研究的相对较多，在经济学文献中大致有三种重要的规制理论，即公共利益理论、捕获理论和经济规制理论。
通常认为，规制是指政府依据一定的规则对特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为④。规制又分为直接规制和间接规制，它是政府干预市场的手段之一⑤。规制还可以分为经济规制和社会规制这样两种类型。其中，经济规制又包括两个分支：一是以反垄断法为基础的、服务于一般经济政策目标的规制，这类经济规制不是针对特定产业，而是作为原则对所有产业都具有“普适性”；二是对个别具体产业适用的规制，如对某些产业政府直接介入的规定，比如对自然垄断产业的进入限制以及对既存自然垄断产业供给产品或服务的价格、质量等义务的规定，大中小企业发展政策，等等。社会规制是与国民健康，生命及社会、经济、文化、环境协调发展密切相关的各种规范与制约，如防止环境污染政策、产品安全标准、职业许可制度，等等。经济规制与社会规制相互渗透，相互影响，共生共融。
西方学术界首先提出规制理论的是斯蒂格勒，他于1971年发表了《经济规制论》一文，第一次尝试用微观经济学的基本范畴和方法来分析规制的产生，从而开创了经济学的又一个分支学科——规制经济学，因此获得了1982年诺贝尔经济学奖。斯蒂格勒用传统的微观经济学基本理论重新考察了规制的产生与过程，供给与需求分析是他的主要推理工具，结果得到清晰完善的规制理论，他的理论被称为经济规制论。斯蒂格勒认为，规制理论的中心问题是要解释谁从规制中获利或受损，规制会采取什么形式，以及规制对资源配置的影响。在他看来，规制是国家强制权力的应用，他列举了四项为产业所需而由国家提供的规制手段：直接的货币补贴、对新进入的控制、对产业辅助品生产的鼓励及替代品生产的压抑、价格的控制。
西方规制理论核心是，在市场失灵时政府如何有效地干预经济，它属于产业组织经济学的一部分，其研究成果在西方规制实践中得到了广泛的应用。规制是现代市场经济条件下政府行为的一种重要方式，随着我国社会主义市场经济的进一步发展和完善，政府规制也将会发挥着越来越重要的作用。
二、政府规制的经济学依据
以亚当·斯密为代表并由几代经济学家不断地补充和完善的纯市场经济学说，崇尚市场机制对经济的调节和推动作用，他们认为，仅靠市场机制就可实现资源的优化配置。“政府的惟一合理基础，统治权利和相应的服从义务的惟一基础是与人方便——社会的一般利益。政府的义务就是竭尽所能增进被统治者的福利。对此义务的惟一限制是他的权力。”⑥纯粹的市场经济学说在理论上是十分完整的，其结论也是很完美的，但其前提条件却是非常严格的，集中表现在福利经济学基本定理之中。这些严格的前提假设包括：完全竞争性假设、规模报酬不变假设、无外部经济效应假设、信息完整性假设，交易成本最低假设、完全理性假设，等等。当上述这些条件满足时，仅靠价格调节，自由市场的供给与需求就可达到“瓦尔拉斯均衡”，并且这种均衡处于一种社会性无改善余地的“帕累托最优”状态。
市场是配置资源的有效方式，但它必须满足确定的条件。一个重要的条件是，所有的物品和服务在消费上都是排他的，可分的和竞争性的私人物品。如果具有非排他性、不可分性或非竞争性的公共物品，消费者为该物品付款的愿望和生产者提供它的激励都会弱化，市场因“效率”原因而失灵。
对于不具排他性和竞争性的公共产品，由于私人购买了也不能独享其效用，难以排除不花钱购买的人享受该产品，造成人们倾向于对公共产品免费享受的“搭便车”效应，导致公共产品的“需求不足”。
令完全信奉市场经济的追随者“始料未及”的另一个市场失灵是市场经济从“人人平等的公平起点”出发，但由于每个人的自然禀赋、竞争能力和机遇的差异，导致部分人竞争失败、企业倒闭、个人失业甚至贫困等“不平等”的结果，为了维护市场存续和社会的稳定，政府不仅需要提供公共产品，而且必须为贫困人口等弱势群体提供必要的“私人产品”。“为了使国家意志得到表达和执行，必须建立、维持，并发展一个非常复杂的政府组织”⑦。
在当代西方经济学界，作为“新古典综合经济学”中心人物的萨谬尔森认为：“市场可以是我们驾驭下的一匹好马。但是马无论怎么好，其能量总有个极限，如果超越这个极限，市场机制的作用必然会蹒跚不前。”⑧连最崇尚市场的著名自由主义经济学家弗里德曼也承认：“某些东西市场无能为力，所以需要避开市场。”⑨这就为政府实施各种经济规制奠定了理论基础。
西方主流经济学家认为，因为存在着完全竞争的某种偏离，如存在垄断或信息不对称，因而需要通过政府规制来矫正经济的无效率，这也正是在传统的主流反垄断分析中所谓“结构—行为—绩效”范式(SCP范式)背后所隐含的基本逻辑。关于政府规制的理论依据的传统经济学观点是规范性的，认为政府规制是对市场失灵的最直接的反应。
政府实施各种经济规制的理论依据之一是信息不对称。信息经济学认为，信息不对称是指市场活动的参与者对市场特定交易信息的拥有是不相等的，一些参与者比另一些参与者拥有更多的信息，而且双方都知道这种信息分布状态。由于信息不对称，在市场交易发生的前后分别可能引发“逆向选择”和“道德风险”，从而导致市场机制运行的结果缺乏效率，甚至有可能造成市场完全失灵，而政府规制可以在这些方面对此进行有益的补充。
政府实施各种经济规制的理论依据之二是公共利益理论。即经济规制是政府对公共需要的制度反映，因而符合公共利益需求。由于市场是自我运行的，如果放任自流会趋向不公正和低效益，而政府规制是对社会公正和效率需求所做出的无代价的、有效和仁慈的反应。在维护国有企业资产保值增值的角度来看，政府主导管理层收购的主体性行为，主要表现在以下几个方面：(1)对象的选择；(2)价格的选择；(3)收购目的的选择；(4)人力资源的选择⑩。
政府实施各种经济规制的理论依据之三是资源配置效率理论。市场机制虽然可以实现有效率配置资源的目标，但是，供求的“瓦尔拉斯一般均衡”与资源配置的“帕累托最优”实际上只是一种理想状态而已。以市场竞争而言，完全靠“看不见的手”去调节，其有效性就存在着问题。放任的竞争或者会在日趋分化的竞争中导致生产过度集中，并形成垄断，或者会使得某个时点上竞争过度，生产过于分散。西方国家经济规制被视为国家干预政策的重要组成部分，是矫正市场失灵的制度设计。
三、政府规制的博弈与演进
博弈论在20世纪80年代中期的广泛应用，加速了经济学的变革速度，特别是在微观经济学几乎所有领域都把博弈论的分析方法引进来。在市场中，人们之间的行为是直接影响的，一个人在做出决策时必须要考虑他人的反应，考察人们行为的相互影响正是博弈论所研究的问题。
由“看不见的手”形成的市场效率机制作用于社会经济过程产生的非效率后果，迫使人们做出新的选择。从理论上来分析，市场经济需要政府，就在于市场经济正常秩序的形成和维护是离不开政府的，无论是财产权的保护还是市场交易规则的形成与维护，都需要政府以法律法规的形式来加以规范，并通过司法和行政体系监督法律在社会上有效实施。然而，现实社会中，由于政府规制与被规制者之间存在信息的不对称，规制者对企业生产成本、服务质量、技术水平不具备完全信息，因此，在根据“委托—代理”理论进行激励设计和激励规制的具体实施中，就会出现逆向选择、道德风险等问题。
经济分析法学认为，资源是有限的，但对它的利用方式则是无限的，因此，资源的掌握者总是力图寻找一种能实现行为价值最大化(即耗费资源最少，从中收益最多)的方式去分配和利用有限的资源，并将该方式以规范的形式(在现代社会中它主要表现为法的形式)固定下来，使之常态化(11)。政府规制行为一般通过立法和公共政策来实施，类似于迫使受规制者牺牲自己的个人利益在社会福利最大化点上从事经济活动，最终达到社会资源的优化配置。然而，作为理性经济人并不会被动地接受政府的规制，这与理性经济人个人福利最大化目标相悖，理性经济人总会采取种种办法来逃避政府规制，维护自己利益。这也就导致了政府的规制政策在执行过程中变幻多端，致使政府目标难以奏效。
当利益一致时，理性经济人也会主动影响政府规制政策的制定，促使有关政策法规倾向于保护自己的利益。他们一般采取帮助官员竞选连任，来换取他们对自己的支持，使得政府在立法和制定有关规制政策时能够维护自己的既得利益，继续获取超额利润。而官员们作为理性经济人，也以追求自己的效用最大化为最终目的。竞选连任和官阶晋升是从政官员的普遍心态，利益集团投其所好，使得两者利益达成一致，于是规制政策的制定很容易偏离社会福利最大化的目标。
但是，公正是政府的基本价值追求。政府组织具有的公共性、普遍性、强制性、非赢利性决定了它在社会经济活动中比其他组织具有三大优势：保持社会秩序稳定、解决社会公共问题以及协调社会利益矛盾。政府规制政策目的就是要创造公正的竞争环境来增进全社会的福利，当规制政策效果被受规制经济人的非合作行为抵消，初始目的不能达到时，政府不会放任不管，一般通过增加规制条款，堵塞政策漏洞。于是，政府规制政策更加完善了。在这个博弈过程中，理性经济人会继续影响政策制定的行动，也会继续寻找可以利用的政策真空。这种持续博弈的结果是，政策越来越复杂，执行政策的机构越来越庞大。在均衡点上，政策效果可能是正值，也可能被完全抵消，还可能是负值，主要取决于政策制定的初始属性及演变的复杂程度。
在市场竞争中，企业控制权必然要从行政官员手里转到有市场眼光的企业家手里。企业家做了判断以后，就要执行其意图。市场竞争客观上也要求企业“控制权”或者说是“决定权”要发生转移，转到有能力的企业家那里(12)。管理层收购是对国有企业改革思路的战略性调整，它与我国国有企业改革的现状是相适应的。但在改革中也出现了一些与我国基本国情不相适应的做法，尤其是与我国企业基本情况不相适应的情形，影响了企业改革的进程，甚至给社会稳定带来新的不利因素。因此，有必要通过法律法规途径对管理层收购行为进行规制。
四、发达国家对管理层收购规制的法律基础
文献资料研究表明，发达国家对管理层收购进行规制，审批制度很严。以美国为例，美国承认管理者有进行经济活动的自由权，但对管理者购买现行公司的全部或部分股份，其管理规定仍很严格。美国法律规定，投资者有接受美国政府有关机构调查并向之申报的义务，若不执行或故意隐瞒，分别予以民事或刑事处分，并同时发出禁止命令。美国《投资调查法》规定，管理层收购企业，必须于45日内向美国商务部提交报告；《反托拉斯法令》规定，凡发生业务合作的股票或资产的收购，必须向联邦贸易委员会以及美国司法部事先通报；《国内外资披露法》规定，凡拥有美国公司5％有表决权有价证券的外国管理人需要进一步披露，并有义务向证券交易所证明国籍。
20世纪80年代末以来，美国对企业并购的立法趋向严格，如爱克逊——佛罗里欧修正案，就授权总统，当总统认为这项收购有可能会威胁美国的安全时，有权中止或禁止这项公司收购在美国境内进行交易，毋须经过法院审判。
英国对管理层收购的限制主要是，如果英国公司的控制权从英国居民手中转出，要得到财政部的批准。如果非英国居民的管理层收购了一个英国公司10％以上的股权，通常应取得英格兰银行的特别批准。1973年制定的《公平交易法》规定，如果出现应予调查之企业收购情形，应把问题提交给垄断委员会，由垄断委员会专门调查企业收购事件。1957年《工业法》对管理层收购提供了严格的条件。总体看来，英国虽然对管理层收购实行一般投资审查制，但是根据一些法律，政府又有权审查甚至阻止管理者对某些重要企业的接管。
加拿大于1974年制定通过了《投资审查法》，设立了“投资审查局”，对管理者是外资的收购行为进行审批。加拿大在该时间实行强制性审批制度，外资管理层收购某个加拿大公司以前，必须向外国投资审查局申请，违背向外资审查局作通知的法律义务，将受到一万美元以下的罚金或判处六个月以下监禁的惩罚。1985年重新制定实施《加拿大外国投资法》，放宽了审批制度，缩小了审批范围，但仍然实行申报与审查两种制度。该法规定，非加拿大管理者直接收买加拿大企业，其总资产超过500万加元，或间接收买加拿大企业，其总资产超过5000万加元，且外国人的控制权超过总资产的50％以上，就要进行审查。此外，凡与加拿大文化传统或民族特点有关的一切管理层收购行为，仍需进行审查。1975年澳大利亚通过了《外国接管法》，取代了1972年的外资法律，设立了外国投资审查委员会，建立了正式的审批制度，财政部长在外资审查委员会的协助下执行外资政策，凡属外资政策范围内需要审查的投资建议要取得必须的许可后才能获得批准。
西方发达国家一般对具有战略意义的领域，关系到国家经济命脉的部门以及需要重点保护和扶持的部门，禁止或严格限制管理层收购。美国《联邦通讯法》规定，禁止外国管理者所有或控制的公司取得经营通讯事业的一切设备的特许权；《矿业土地租赁法》规定，严禁外国矿业、矿石业、煤矿、石油业管理者租用美国土地；有关电力方面的法律规定，任何外国管理者不得控制、经营美国水力发电设备；《原子能法》规定，任何外国管理者不能在美国制造及经营核电站；《国防工业安全计划》也对国防工业的外国管理层收购作了禁止或限制规定。美国还对有些行业实行股权限制，如沿海或内河航运业，国内广播和国内空运业、电报行业等。此外，美国的《对敌通商法》还对特定的管理层收购作了限制规定。在电气和天然气领域，无论是联邦还是各州均采取法律措施，禁止或限制外国管理层收购。
加拿大和其他发达国家一样，对核能领域限制极严。在交通领域，根据1987年《国家交通法》，如果没有经过外国投资局批准，外国管理者不准取得任何交通事业的股权，文化和通讯领域也是加拿大限制很严格的部门。此外，航空、能源、银行、保险、渔业等方面也都有一定程度的限制；澳大利亚对银行、广播电视、不动产等领域进行严格限制或禁止。对石油、天然气、农业、林业、渔业、铀矿及其他矿物的开发都设立股权限制；日本在自由化产业实行自动许可制，非自由化产业包括农林、水产业、矿产业、石油业、皮革业四类，实行审查制。
五、发达国家对管理层收购的规制手段
发达国家对管理层收购的规制手段，主要是通过一系列经济法律法规来加以制约，比如美国的《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》，日本的《关于禁止私人垄断及确保公正交易的法律》，德国的《反对限制竞争法》等，通过详尽的法律条款，防止破坏管理层收购的公平竞争的机会主义行为，最终促进规范的管理层收购行为和良好的企业绩效。规制方式主要有准入规制和价格规制两种。准入规制的形式主要有国家垄断、许可、申报、审批、营业执照、标准设立；价格规制主要针对自然垄断领域，方式主要有法定价格、地方政府定价、行业指导、核准等。
西方一些发达国家对管理层收购实行事先登记或申报制，其目的使政府及时了解目标企业的生产经营情况，从而对那些可能产生或加强企业支配地位的管理层收购行为进行禁止或干预。同时也可以使公众、收购企业的管理者及时获得市场信息，以适应新的竞争环境。以美国为例，美国《威廉姆斯法》第13d要求持有某一上市公司5％以上股权的管理者，或采取联合行动购买某一上市公司5％以上股权的管理者，只要通过书面或口头的协议，或通过其他默契而“一致行动”，就产生信息披露义务。具体的信息披露义务是，在10日内填写13d规定的表格，其内容包括股票名称、种类、发行人名称、地址；股东身份、职业、过去五年刑事记录及违反证券法规记录；购买或欲购买股票的资金来源、贷款方名单；购股目的、经营计划、重组计划；该股东持有该股票总额，过去50天买卖该种股票订立的协议或达成的默契关系等，并向证券交易委员会、证券交易所和目标公司备案。之后，每买入或卖出1％以上该种股票，或购买意图发生变化时，应在一天内向上述机构补充备案。
《威廉姆斯法》对于披露时间的规定比较宽松，要求管理者在10日内填写13d表格，在此期间不需要停止买卖该股票。交易所可以随时要求管理者披露收购意图，但不要求其在整个交易日停顿。为使其他投资者更容易及时掌握股票动态并了解有关意图，法律提供给有收购意图和无收购意图人两种表格：详细的13d表格和简单的13d表格，以便其他投资者做出判断。
我国目前处于转轨时期，研究我国转轨时期政府对企业行为的规制，不能完全借鉴西方国家关于政府规制的原理与方法。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和发展，我们可以有选择地借鉴西方国家政府规制的原理与方法，对我国企业行为的政府规制问题进行研究。“公司是一种规定人们之间关系的法律制度”(13)，MBO最大风险是内部人交易问题，解决该问题首先要规范信息披露问题。所谓内部人交易，就是管理层为了获得最大利益而利用自己知道的信息，凭借企业控制权，利用自己选择中介机构的方便，利用自己在董事会上的话语权，做出对自己有利的企业定价。然后将企业在缺乏社会监督、缺乏竞争机制的情况下，不适当地把公司资产转移给自己。我国《证券法》、《上市公司收购管理办法》和《上市公司股东持股变动信息披露管理办法》、交易所的《股票上市规则》等法律法规都对有关上市公司收购信息披露问题作出了相当严格的规定。但上市公司MBO的信息披露不仅应该适用我国证券法律的一般性信息披露要求，而且还应当进行特别规制(14)。经济法规制管理层收购市场的目的就在于建立和维护“公正自由的竞争秩序”，要达到这一目的，必须使我国的管理层收购市场具有公正性、自由性、竞争性、统一性条件和特征，而这些条件和特征只有通过经济法的规制才能得到实现(15)。公司是一种企业组织形式，公司化企业就是采取公司形式来筹集资金、组织生产的企业。政府与企业是交互作用的，规制是政企关系的组成部分，是政府部门依法对企业的有关活动施加影响的行为。在我国的MBO实践中，与管理层收购有关的企业外部环境主要是市场经济体制是否完善、社会文化环境如何以及当地政府或者主管单位对管理层收购是否成功等也有一定的制约作用(16)。
注释：
①Kahn.A.E.，1980，The Economics of Reguiation：Principies and Institutions，Cambridge，Mass：MIT Press.
②Mitnick.B.M.，1980，The Pilitical Economy of Regulation，New York：Columbia University Press.
③Gellhem.E.and R.J.Pierce，Jr，1982，Regulated industries，Sr.Paul：West Publishing Co．
④植草益：《微观规制经济学》，中国发展出版社，1992年版。
⑤规制分直接规制和间接规制，间接规制指反垄断政策，由司法部门实施。直接规制指由行政部门直接实施的干预，它又可分为经济规制和社会规制两种。经济规制是对特定行业的管制，社会规制是不分行业的管制。
⑥埃德蒙·惠特克：《经济思想流派》，上海人民出版社，1974年版。
⑦古德诺著，王元译：《政治与行政》，华夏出版社，1987年版。
⑧费尔德斯坦：《转变中的美国经济(下)》，商务印书馆，1990年版。
⑨弗里德曼：《论通货膨胀》，中国社会科学出版社，1982年版。
⑩高伟凯、毕淑青：“管理层收购制度风险与完善分析”，《当代经济科学》，2006年第4期。
(11)高伟凯：“中国行政强制执行体制的模式选择与构建”，《南京大学学报》，2002年第1期。
(12)高伟凯、王荣：“企业家能力与企业绩效”，《现代经济探讨》，2005年第10期。
(13)Robert W.Hamilton，Corporations(2nd ed，West Publishing Co.1986)．
(14)高伟凯、王荣：“简析我国证券法对管理层收购规制”，《管理世界》，2005年第10期。
(15)高伟凯：“管理层收购的经济法绳索”，《法人》，2005年第12期。
(16)高伟凯、毕淑青：“管理层收购的制度风险与完善分析”，《经济学家》，2006年第2期。