城市边缘社区福利：困境与出路——基于济南市的实证研究，本文主要内容关键词为：济南市论文,城市边缘论文,出路论文,困境论文,福利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，中国城市化进程加速，城市边缘不断向外推移，大量的农村区域被纳入城市区划。在城市周边地区城市化过程中，社区管理体制正经历着解构与重构，社区福利的具体运作也处于“八仙过海，各显神通”的态势，由此引发了很多新情况、新问题。本文以济南市为个案，试图研究城市边缘社区失地农民社会福利制度的基本现状和发展走向。
一、城市边缘社区类型及其福利现状
根据社区的形成机制、治理结构、自治组织(村委会、居委会)的法律属性、集体资产处置方式等因素，济南市边缘社区可分为五种类型：翻牌“村改居”社区、实行股份制改造的“村改居”社区、“城中村”社区、外来企业兼并型社区、新建社区。“村改居”是指村委会成建制转为居委会。济南市的“村改居”社区有翻牌“村改居”和实行股份制改造的“村改居”两种类型。翻牌“村改居”社区是指法律意义上“村改居”后延承了原村委会管理体制的社区，甚至有一些社区“村改居”后，还一直挂着村委会的牌子。实行股份制改造的“村改居”社区是指对原村土地在内的集体资产进行股份量化，将股份配置到人，按现代企业制度组建股份制公司的“村改居”社区。两种类型的“村改居”社区的治理主体主要有社区党组织、居委会、社区企业(大多数翻牌“村改居”社区没有社区企业)、原居民(公司股民)。“城中村”是指在地域上已经纳入城市区划，居民户籍为市民，但在土地权属、行政管理体制等方面仍然保留农村体制(村委会)的行政村。“城中村”社区的治理主体主要有村党组织、村委会、社区企业、原居民。外来企业兼并型社区是指企业依法将城市边缘地带的一个或数个村庄成建制地兼并，然后集中连片开发而建成的社区。按居民的构成，外来企业开发的社区内分为新居民(来此购买商品房的居民)区和原居民区，本文的外来企业兼并型社区专指原居民的聚居区。社区的治理主体主要有外来企业、管理委员会、居民管理委员会、物业公司等。管理委员会直接隶属于外来企业。新建社区由于没有原村民，故不纳入本文的研究范围。
如何及时回应社区问题，有效满足社区需要，这是社区福利体系运作的基本原理与机制。①根据人本主义心理学家马斯洛的需要层次理论，本文将城市边缘社区福利分为生存福利、安全福利和发展福利三个层次，以及与之对应的若干项目和福利资源进行考察。根据这一分析框架，将济南市不同类型边缘社区的社区福利基本现状归纳如下表：
二、城市边缘社区福利的“内卷化”特征及其困境
1.“内卷化”及其必然性
城市边缘社区福利的具体运作过程中具有明显的“内卷化”特征，即在受到社会化社会福利制度环境严格限定和路径依赖效应的条件下，城市边缘社区在土地保障的基础上衍生出不同的社区福利形式，并不断精细化和复杂化，具体表现在三个方面：一是社区福利资源的供给主体与社区治理主体密切相关，包括社区居委会、村委会、社区企业、外来企业、家庭等，呈多样化和复杂化态势，但政府和其他社会组织明显缺位。二是社区福利的供给体系远远突破了社会保障体系中社区福利的边界，涵盖了社区失地农民的基本生活保障、养老保障、医疗保障、就业安置、社区公共设施和福利服务等方方面面(有关养老、医疗、就业的政策制度、资金的筹措与管理以及公共设施的建设本应由政府和社会负主要责任的)。三是各社区都要求必须是符合条件的有“村籍”的居民才能享受相应的社区福利，因此，每个社区都有一套与城市户籍并存的“村籍”制度，②对本社区福利对象的资格条件规定得异常繁缛和复杂。
城市边缘社区福利的“内卷化”是有其必然性的。一方面，社区福利的“内卷化”是社区内在的根深蒂固的集体意识导致的路径依赖效应。城市边缘社区所承袭的集体意识隐含与沉淀的谋求社区内部资源分享与整合发展的精神，③以及社区自发保障的意识，引发了路径依赖效应，加之失地农民强大的保障需求，成为社区福利具体运作“内卷化”的强大内动力。另一方面，城市边缘社区福利的“内卷化”是社会化社会福利制度环境严格限定条件下“不得已”的选择。长期以来我国没有对失地农民的社会保障和就业服务作出切实可行的制度性安排，其他社会力量对城市边缘社区福利的发展也无能为力或无所作为，政府失灵和社会失灵的外部环境使城市边缘社区不得不通过自组织的方式将养老保障、医疗保障、就业服务以及社区公共设施建设等纳入社区福利范围通盘考虑。
2.“内卷化”的局限性和风险性
不可否认，在国家社会保障制度存在缺陷的情况下，“内卷化”的城市边缘社区福利具有很强的社会保障替代功能。但是，“内卷化”也隐含着局限性和风险性。
从历史逻辑分析，封闭的、包罗万象的社区福利是农村——城市边缘社区福利发展过程中的退化和复旧现象。新中国成立以来，我国农村社会福利(社会保障)制度经历了以集体经济为基础的社区福利体制、农村基层社区社会保障(社会福利)制度的探索、社会化的社会福利体制这样一个历程。1978年以前，是以社队集体经济为基础的、以社会救济和农村“五保户”供养为主要内容的社区福利制度；20世纪80至90年代，民政部门牵头在全国部分地区开展了在村或乡范围内筹集、管理和使用养老、救灾救济基金的农村社区型社会保障的探索，终因基金管理风险大和难以可持续发展等因素而不得不另辟蹊径。1990年代以来，国家在农村开展了以社会养老保险、新型合作医疗保险及最低生活保障为主的农村社会保障制度建设，其新意在于顺应经济社会的发展，强调法制化、社会化及政府的组织管理和财政投入。从此，农村“社区化”的社会福利开始向“社会化”的社会福利过渡。然而，几乎与此同时，城市边缘社区却退回到“社区化”的社会福利，这不能不说是退化和复旧。
城市边缘社区福利缺乏强制性和规范性，其安全层面的福利体系和发展层面的福利体系严重残缺，难以满足社区需求。与中心城区相比，尽管从整体上讲城市边缘社区的福利体系已经突破了社区福利本身的边界，但是并不意味着每个社区的福利体系都很完整，恰恰相反，依托于社区自治性组织的社区福利是在几乎没有政府等其他力量的指导、引导和规范的背景下，由社区自由选择空间发展起来的，由于缺乏足够的强制力，绝大多数社区是根据本社区需求的共性和个性、需求的强度和操作的难度、经济承受能力甚至社区权威的特殊偏好确定社区福利的内容，因此而形成的福利体系残缺不全。例如，根据需求的共性和强度，济南市边缘社区福利体系中首当其冲的是失地农民的基本生活保障，次之是退休年龄段的居民养老保障和劳动年龄段的居民就业机会。尽管医疗保障和就业培训的需求也非常强烈，但由于操作的难度太大，社区难以驾驭，所以95％以上社区的福利体系中缺少医疗保障，所有的社区都没有就业培训方面的制度和资金安排。再如，有些属于社区福利应有的内容如福利服务设施建设一般排在最后考虑，社区福利服务设施和服务项目短缺的问题比较普遍。此外，在利益驱动下，很多“村改居”和“城中村”社区借旧村改造之名，盲目地乱占地乱开发，原居民也在自己宅基地上挖空心思地叠床架屋，由此带来了诸如环境污染、社会秩序混乱、违章建筑等社区公共事务治理“真空”的问题。
从社区福利资源供给主体分析，依赖于社区企业和外来企业利润的社区福利缺乏长效性和稳定性的基础，潜伏着较大的社会风险。首先，济南市边缘社区的社区企业、外来企业都具有双重属性，既是经济实体，又是社会主体，是社区福利赖以生存与发展的经济基础。但随着过渡性的村社型组织走向终结，随着仍然具有浓厚社区性质的经济不可避免地朝向“去”社区化与社会化的方向发展，社区福利必然将走向弱化，因此，依赖于社区企业的社区福利，其长效性是受到局限的。其次，作为社区福利资源重要供给主体的社区企业、外来企业都没有建立专款专用的各项社区福利基金(如养老保障基金)，各类社区福利资金都是从当年的利润或收入中提取，现收现付。这意味着企业承诺长期提供的基本生活保障、养老保障等社区福利，是建立在企业长期良性运行发展、集体有着稳定可靠的收入的基础上。在市场经济条件下，任何企业都不能保证自己长盛不衰。企业经营一旦发生困难，所承诺的社区福利就可能无法持续发展，因此可能导致一系列的社会问题。
三、城市边缘社区福利摆脱困境的路径选择
从长远看，随着我国社会保障体系的不断完善，城市边缘社区福利“内卷化”的问题会迎刃而解。但是，在未来相当长的时期内，我们还必须面对城市边缘社区福利“内卷化”的困境。摆脱这一困境的关键点是明确社会福利供给主体和福利资源形态，构建社区福利的供给网络，这也是人类社会步入近现代以来在社会福利制度方面不懈探讨的问题。根据福利多元主义理论，应构建起国家、非营利组织(社区)、营利组织(市场)、家庭并重的城市边缘社区福利供给网络(如下图)。在这个社区福利供给网络中，家庭应拥有固定资产(住房、出租房)和货币收入(征地补偿款、房屋租金和劳动报酬等)等福利资源，为家庭成员提供基本生活保障。迈克尔·谢若登的以资产为基础的福利理论告诉我们，资产有各种重要的社会、心理和经济影响，即资产的福利效应，包括促进家庭稳定、创造未来取向、刺激其他资产的发展、促进专门化和专业化、提供承担风险的基础、增强个人效能、提高社会影响、增加政治参与、增加后代福利。“如果家庭想要长久地改善其生活条件，就必须就教育、住房、产业等方面进行投资和积累。这个道理对所有的家庭都是一样的，无论是贫困家庭还是富有家庭”。④事实也表明，家庭拥有的不动产，包括住房和出租房等，是改善城市边缘社区福利的一种速效、实惠、一举多得的好办法，是那些在年龄、体力、文化、技术等“个人素质”方面都不具备竞争优势的中年以上失地农民及其后代一项可持续的福利资源。
城市边缘社区福利供给网络图
社区应拥有由集体组织开发管理、以出租为主要经营形式的房地产等福利资源，形成的公益金为社区提供公共福利服务和福利津贴。和家庭资产积累一样，社区集体共有的固定资产的积累是确保社区集体福利可持续发展的重要资源。对于社区集体固定资产建设应根据区位优势，因地制宜，有的可以由集体开发经营市场，有的可以开发经营房产等，对于必须由国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由社区集体管理经营。由社区集体开发管理、以出租为主要经营形式的房地产等福利资源，可以较好地规避仅靠企业利润现收现支的市场风险。
政府提供政策制度资源、直接福利服务和财政支持，为城市边缘社区提供安全福利和发展福利。(1)政府有责任设计公平合理的征地补偿制度，建立独立于城镇职工社会保险制度之外的失地农民尤其是老年人的养老保险、医疗保险等专项社会保险制度，并建立专项基金，其中包括征地补偿费和安置补助费、政府财政补贴、社区集体企业和外来兼并企业为失地农民缴纳的保险费。(2)政府应以制度化的形式把城市边缘失地农民纳入城镇就业体系，并通过购买服务或经费补贴的形式与非营利机构和营利机构合作，向城市边缘失地农民尤其是中青年劳动力提供就业服务，主要包括就业培训和就业指导，以提升他们的市场竞争能力。(3)政府应加强城市边缘社区的公共基础设施和公共服务设施建设，切实将其纳入城市发展建设规划，并保证财政的必要投入。(4)政府应从制度上引导城市边缘社区及其家庭的资产建设，抓好失地农民的住宅和出租房的规划与建设，规范出租房市场。
市场应为城市边缘社区提供就业服务和职业关联福利，其主要对象是中青年劳动力。就业服务是指市场中的非营利机构和营利机构在政府的支持和倡导下，为城市边缘失地农民尤其是中青年劳动力提供就业培训和就业指导等服务，开发其人力资源，促进就业，这实际上承揽了城市边缘社区的发展性福利项目的具体运作。当城市边缘社区失地农民提升了竞争能力，在市场中获得了较稳定的职业，就意味着他们获得了职业关联福利，包括工资收入、社会保险、其他职业福利以及社会参与的平台或机会，既有安全性福利，也有发展性福利。
注释：
①刘继同：《从身份社区到生活社区：中国社区福利模式的战略转变》，《浙江社会科学》2003年第6期。
②高灵芝、张银：《城市边缘社区人力资源开发与就业质量研究》，《山东社会科学》2004年第8期。
③蓝宇蕴、郭正林：《城中村的社区保障及城市化意义——以广州一城中村为例的研究》，《社会科学战线》2006年第2期。
④[美]迈克尔·谢若登：《资产与穷人——一项新的美国福利政策》，北京：商务印书馆，2005年，中文版前言。