基础教育改革中的责任分担，本文主要内容关键词为：教育改革论文,基础论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基础教育是整个教育事业的基础，基础教育改革的成败事关教育改革全局。任何一项改革都是利益群体协同作用的结果，因此，改革能否成功，关键在于各利益群体之间的协作。但协作要以明确的分工为前提，所以明确各方责任，对于确保改革成功意义重大。基础教育的相关责任方主要有各级政府、校长、教师、学生及其家长、教育研究人员和媒体等。按照经济学的生产理论，生产要素的投入和合理使用对于既定目标的实现十分重要。教育生产要素主要包括师资、经费、课程、教学、校长和制度等。对于教育发展和改革而言，最重要的是明确各责任方在各投入要素方面的具体责任。
教育改革进展取决于国家整体安排
我国的各项改革都是经济和社会整体改革中的一部分，因此，应该在经济和社会改革的大背景下来思考基础教育改革。1978年以来的改革由政府主导，几乎所有的改革方案都在政府推动下实施，政府一直在有计划、有步骤地推进各项改革。教育改革是经济与社会整体改革的一部分。教育改革能否取得实质性进展主要取决于国家整体安排，取决于经济、社会发展水平。认识国家发展战略和整体改革思路是理解教育改革的前提。回顾改革开放以来的教育改革历程很容易发现这一事实。改革开放以来，很多教育改革的重大决策都在重要的党代会以及随后的经济工作会议之后作出。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》在1982年中共十二大和1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》之后颁布；1993年《中国教育改革和发展纲要》在1992年邓小平同志南巡讲话、中共十四大及随后1993年初的全国经济体制改革工作会议之后出台；2000年《面向21世纪教育振兴行动计划》对基础教育管理体制的调整与农村税费改革试点有关；最近《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》在十六届四中全会确定的“构建和谐社会”以及随后中央经济工作会议提出的“多予少取放活”方针之后。因此，笔者认为教育改革能否取得进展，取得多大进展，关键在于经济发展水平和国家战略安排。当然，国家安排不仅体现为会议和文件，更重要的是体现在经费落实和制度安排方面。
政府对基础教育的责任主要体现在经费投入和制度安排方面
义务教育的主要责任在政府。政府履行义务教育责任的核心是提供经费。经费保障既取决于经济发展状况，又取决于制度安排。经费保障主要涉及经费“由谁提供”、“提供多少”和“如何提供”三个问题。最近，国务院刚刚通过了《中华人民共和国义务教育法》修订草案，草案确立了各级政府“分项目，按比例”分担义务教育经费的原则，一旦草案在人大表决通过，义务教育的经费投入状况将得到很大的改善。随着《义务教育法》的进一步落实和中央、省、市以及县级政府对义务教育责任的逐步明确，“由谁提供”的问题将获得根本解决。
“提供多少”的问题，《教育法》中早已有规定，即“两个比例和三个增长”。但该规定一直没有得到有效的落实，究其原因主要在技术和制度两方面。财政性教育经费占GDP4％的比例只是针对国家的要求，地方政府没有军事、外交等职能，发展水平在平均以上的地方政府其比例理应高于这一数字。同样，教育经费占各级政府财政支出的比例也应视经济发展状况而有所不同。因此，建立一套适应不同经济和社会发展水平的比例指标对于确保教育投入意义重大。“三个增长”中，生均教育费用、教师工资和生均公用经费的增长相对容易被监控。但目前，公用经费短缺是基础教育投入中面临的主要问题。办学条件的改善需要配套相应的公用经费，否则条件改善了，但实验没有耗材、机房交不起电费，仍然无法提高教育质量，前期投入也将被浪费。教育财政拨款高于财政经常性收入的增长在实际中很难得到落实，主要是因为财政经常性收入口径不一致。尽管2004年财政部下发了统一界定财政经常性收入口径的意见，但实际上地方财政部门在使用财政经常性收入时经常会视用途变换口径。
“如何提供”的问题主要涉及预算制度。预算制度包括预算形式、预算体系、预算编制、预算审议与预算执行等内容，限于篇幅这里仅讨论教育预算审议问题。教育经费包括教育事业费和教育基本建设费，其中教育事业费由财政部门预算，教育基本建设投资由发改委预算。财政预算依次分为“类、款、项、目”四个等级，教育事业费属于文教科学卫生事业费“类”中的“款”级，教育基本建设费属于基本建设“类”中的社会文教费“款”级。由于各级人大一般只对“类”级预算进行审议，所以教育经费在人代会上不能被直接审议。为了确保人大对教育经费投入的监督，应将教育事业费和教育基建费合并，并将其“款”级地位升格为“类”级，由人大代表直接对教育经费进行审议。另外，还可以实行教育预算听证制度，让全社会对教育经费投入情况进行监督。
人大不仅应对预算内财政资金使用情况进行监督，同时还应对预算外资金使用情况进行监督。目前，各级政府的预算外资金支出在政府支出中占有很大比重，但预算外资金的分配和使用一直很不透明。这种本来可以程序化的权力没有被程序化，使资金分配无章可循，如能把这部分经费分配程序化，毫无疑问会增加教育经费总量。另外，上级政府对下级政府的教育专项转移支付的使用情况也应被监督，目前教育专项资金被滞拨、挤占甚至挪用的现象在地方各级政府还很常见，解决这一问题，有赖于各级人大对同级政府的有效监督。
在明确投入主体和应投入多少后，最重要的问题就是对政府的努力程度进行监督。而最好的监督方式就是建立相应的制度，把监督程序化。
教育行政部门的责任主要体现在业务管理方面
政府对基础教育的责任不仅体现在经费保障方面，也体现在业务管理方面，但这主要是教育行政部门的责任。教育行政部门的业务责任主要体现在确立正确的教育目标、建立有效的招生考试制度、课程管理制度和教师管理制度等方面。现行的“五育”并举的教育目标无疑很合理，因此教育行政部门的任务主要在其他几方面。
教育具有多重目标，内容十分广泛，但并非所有的教育目标和教学内容都能通过考试来评价。智育相对容易通过考试来评价，德育、美育、体育等其他教育目标评价起来较为困难。按照美国经济学家米尔格罗姆和霍姆斯特龙建立的“多任务委托代理模型”，当目标不唯一时，目标之间的关系和评价难度会影响人们的努力程度。如果目标之间为互补关系，对其中一个目标的激励同时也会激励其他目标；如果目标之间是替代关系，能被客观评价的目标将获得较强的激励，而不能被客观评价的目标将被忽视。长期以来，教育中一直存在的重智育轻其他教育目标的根本原因就在于此。
从目前的理论研究看，解决该问题有三种方案。第一种是在互相替代的目标之间强行建立互补关系，先对能被客观评价的目标进行评价，当客观绩效高时就去检查主观绩效，如果主观绩效表现不佳，就对其惩罚，使其报酬低于平均水平。按照该方案，应对考分高的学生增加智育以外的其他教育目标的检查，一旦发现表现不佳则进行惩罚，使其不能升学或不能升入好学校。第二种方案是采用主观评价方式评价原本可以被客观评价的目标，从而纠正人们对客观绩效的偏爱。“推荐制”所采用的便是该原理。第三种方案是先对不同目标分别进行评价，客观绩效采用客观方法评价，主观绩效采用主观评价，然后对评价结果进行综合报酬。
“推荐制”难以解决不同学校间学生的比较问题，所以在招生选拔中不宜作为独立制度使用。而采用第一和第三种方案均需对其他教育目标进行主观评价。对智育之外的其他教育目标的评价既可以由课任教师实施，也可以由录取学校实施。但如果由课任教师实施，那么就不能把学生表现和他们的绩效进行挂钩。由录取学校进行评价，则难以克服偶然性。所以，最可行的方案是建立笔试、面试和平时表现评价相结合的综合招生考试制度。招生时，笔试成绩、学生在校期间在其他教育目标方面的表现以及面试成绩共同构成录取依据。为防止教师和学校在评价学生其他教育目标中的舞弊行为，可以建立信用等级评估制度，并实现联网查询。信用等级低下的学校和教师所给出的主观评价成绩，在录取中将被赋予较小的权重或不予考虑。这样就可以有效地防止学校和教师的舞弊行为。总之，对智育之外的其他教育目标进行公正的考核是实施素质教育的必要条件。
目前，高考所实行的“3+X”科目设置方案与过去侧重考查知识掌握相比，更注重了能力考查，是很大的进步。但仍没有解决高考大纲限制教学内容，进而造成学生片面发展的根本问题，因为高考所考查的能力仍偏重智育。因此，高考制度的改革还需继续深化。
教师人事制度也是确保教育目标实现的重要制度。人事制度包括资格、聘任、考核、薪酬和培训等一系列制度，其中聘任制度和薪酬制度最为重要。1993年工资制度改革后，中小学教师工资由职务等级工资和津贴两部分构成。职务等级工资主要体现工作能力、责任、贡献、劳动繁杂程度；津贴主要体现岗位工作特点、劳动的数量和质量。在工资总量构成中，职务等级工资是主体，占70％；津贴是补充，占30％。2003年，人事部、教育部《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》中又强调了将教职工工资待遇与其岗位职责、工作数量和工作绩效挂钩的精神。这意味着在教师工资中引入了岗位工资和绩效工资。
教师工作中能被量化考核的部分很有限。课堂教学需要备课、批改作业、课外辅导、考试、阅卷和教学研究等诸多环节的配合，更重要的是教师还有砥砺学生品行和激发其学习动机等其他责任。而这些最能体现教育内涵的“幕后”工作，其质量难以客观衡量。将教师工资与其工作数量挂钩，不可避免会造成教师急功近利，重“台前”工作而轻“幕后”工作。
在目前中小学教师工资的三种形式中，绩效工资不利于保证教育质量，职务等级工资更多地反映了资历，只有岗位工资既能避免教师急功近利，同时也能反映教师的责任和贡献，更适合教师。为此，需要调整教师工资结构以使岗位工资成为教师工资的主体。
对于教师激励而言，最重要的不是采用绩效工资，而是建立严格的选拔机制和有效的纠错机制，即实行教师资格制度和教师聘任制度。目前的教师资格制度过于宽松。笔者认为，获得教师资格除应具备规定学历外，至少还应有一定年限的实践经验，这样才能保证选拔的准确性。实行教师聘任制在淘汰不合格教师的同时，也增加了合格教师的压力，而这不利于他们深入开展教育教学，为此可给予合格教师以较长的聘期。
教师培训制度同样很重要。新课程改革过程中遇到的最大困难是教师不知道评价一堂好课的标准，不知道如何上课。解决他们困惑的最有效方法是进行校本培训，通过专家引领、同伴互助以及自我反思等方式来切实掌握新课程理念和操作方法。
实践中最能切实推动课改的是中小学各学科的带头人，为此首先要确保他们能获得有效的培训，其次要确保广大普通中小学教师也能获得同样有效的校本培训。培训者一定要有丰富的中小学教育教学经验，能结合中小学课堂案例进行培训，否则只能是纸上谈兵。为此，应尝试建立“教师培训师”资格制度。另外，为了确保培训质量，还应在培训前进行需求分析和在培训后进行培训效果的评估，并使这些措施制度化。
课程标准和课程管理制度也是教育目标实现的重要保证。教育部已颁布了新课程标准，并实行了国家课程、地方课程和校本课程相结合的三级课程管理体制。这里不再赘述。
总之，提供正确的教育目标、合理的招生考试制度、合适的课程标准、课程管理制度和教师人事制度是教育行政部门最为重要的业务责任。政府责任到位只是为教育改革提供了基本保障，真正要实施教育改革还需要依靠广大校长、教师和家长。
校长、教师和家长承担基础教育改革的具体责任
校长和教师是教育改革在微观层面的操作者。从他们的角度出发，教育改革成功的关键取决于改革是否会照顾他们的利益。现实中的改革多数不可能不损害任何人的利益，但改革要想取得成功，收益一定要大于损失，即遵循卡尔多—希克斯准则(改革对一部分人所造成的损失，可以通过另一部分人的收益加以弥补)。
学生全面发展是新课改的核心理念和最终目标，所以学生是新课改的最终受益者。但对于学生而言，全面发展不能以牺牲在未来劳动力市场中的竞争力为代价。在劳动力市场中，雇主通常并不了解前来应聘的雇员，所以要借助受教育程度等信号对雇员进行筛选。因此，应聘者是否上过大学、上过何种水平的大学便成为其获得较好的初始工作机会的重要条件，而初始工作机会又会对未来的工作机会产生重要影响。所以从就业角度看，升学对学生的意义远远比全面发展更为实际也更为重要。当然，笔者也反对一切工作围绕升学转、以应试为中心的应试教育。
校长和学生家长是否支持新课改主要取决于新课改是否会影响到学校的升学率。所以，新课改的成败最终取决于招生和考试制度的改革。目前，一些校长对新课改持“积极拥护，稳妥推进”的态度，显示他们对新课改是否会影响学校升学率还存在担忧。
教师是课改中的利益受损者。多数教师已习惯于原有的教材和授课方式，参加新课程改革意味着他们要重新学习，要付出艰辛的心智劳动，而多数教师并未因此而获得额外的物质利益补偿。课改中教师的利益受损不可避免，但学生从课改中所获得的收益一定要能够弥补课改为教师所带来的损失。
校长、教师和学生家长承担基础教育改革的具体责任，但改革一定要确保他们的利益不被损害或者尽可能地对他们不得不被损害的利益进行补偿。只有利益问题获得解决，他们才有可能承担起基础教育改革的具体责任。
学者与媒体承担辅助责任
学者与媒体是改革中两支重要的社会力量，他们对推进改革有很重要的作用。学者参与社会的方式大体可以被分为两类，一类是以决策参谋身份参与社会活动；另一类以公共知识分子身份参与社会活动。前者倾向于和政府保持良好关系，习惯于以建设性的方式参与改革；而公共知识分子倾向于保持独立性，习惯于以批评的方式参与改革。这两类学者各有优劣，但对于教育改革都十分重要。
教育问题很复杂，牵涉到经济、社会、伦理、政治和法律等多个方面。这使得教育活动中“批评容易，解决难”的问题更加突出。所以，教育学科比其他任何学科更需要针对实践的研究。但教育学者在参与教育改革的过程中，不应成为利益的捍卫者，而应像公共知识分子那样保持独立的学术人格。
媒体作为一支重要的力量，在引导公众舆论方面具有优越条件。因此，媒体对教育改革的影响不可忽视。媒体报道传播范围广，内容通俗，材料感性，常常会对普通民众或外行产生深刻影响。媒体独特的运作方式决定了它所收集到的很多材料具有典型个案的特点。这种典型个案比较有深度，但往往在广度上不够，不能说明整体情况。鉴于媒体在引导舆论方面的巨大力量，应努力提高媒体从业人员的素质，并加强对媒体从业人员的监督。
教育改革涉及千家万户，事关国运盛衰，可谓利害攸关，只有各方同心协力、扬长避短，才能取得预期成效。