治理官场“潜规则”：廉政文化建设不能缺位，本文主要内容关键词为：文化建设论文,官场论文,潜规则论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]DF636[文献标识码]A[文章编号]1673-5684(2007)02-0015-05
官场“潜规则”是目前人们诟病的焦点问题之一，也是我国党风廉政建设要解决的一个难点。由于官场“潜规则”的作用，使执政党廉政建设的努力总是遭遇阻弹，最后多少都要打些折扣。因此，不攻破这一难点，容忍淘汰“清官”等这类“潜规则”继续存在，成文的制度和规章就会被用来惩戒那些违背“潜规则”的正直官员，这样，公共权力运行的生态环境就会日益恶化，使得一些官员想廉政都难。那么，要有效治理官场“潜规则”，遏制其泛滥靠什么？当然离不开制度。但是，如果仅仅依靠制度，没有廉政文化的介入，要达到预期目的也难。这就是说，治理官场“潜规则”需要廉政文化的介入。同时，廉政文化建设要深入持久展开，以此作为重要切入点也是一个较好选择。
一、官场“潜规则”日盛，是当前廉政文化建设面临的主要难题
所谓官场“潜规则”，套用吴思先生给“潜规则”下的定义，就是官场中“在正式规定的各种制度之外，在种种明文规定的背后，实际存在着的一个不成文又获得广泛认可的规矩，一种可以称为内部章程的东西。”[1] (P437)也就是说，官场“潜规则”并非冠冕堂皇的正式规定，只是一种私下的、却又是约定俗成的官场运作规则，是一只实际支配官场运行的“看不见的手”。如果说一般讲的“潜规则”，还可分为良性、中性和不良三种类型的话，那么，在正常的政治秩序下，官场“潜规则”则是潜规则的一种极端形态，主要是指不良这一类。
目前这种官场“潜规则”在我国正在泛滥。虽然不能就整个官场一概而论，但就对一些局部的分析看，从权力运行到用人决策，很多地方的公共权力运行中无不透着官场“潜规则”的幽灵。其中最主要的是：
买官卖官屡禁不止，说明它已经被一些官员认可和“遵循”。买官卖官这个在主流文化中所不齿的，为现代政治文明所绝对禁止的勾当，为什么能够在一些地方流行蔓延？被一些干部奉若法宝？是是非意识颠倒和弱化的结果。现在的官员们没有谁不知道，在干部的选用、提升方面，应该遵循的“显规则”是自下而上，上下结合，集体决定。而实际上官场“潜规则”却倒了过来，变成“领导提名，履行程序，‘一把手’拍板”。所谓走程序，实际是走过场。会议决定也常常是“一通而过”。一些干部明知这样是错误的，却不仅认可，还尽量适应，将“不跑不送原地不动，又跑又送官运亨通”视为必须遵循的规则。而且还不断有干部加入这个行列，从事买官卖官的勾当。本来，人们对之应该无情地谴责和批评，坚决抵制，但是，现在却更多地选择沉默、无奈和接受；本应该嗤之以鼻的东西，却有很多干部在追逐。
为官勿触强权，也被一些党员干部奉为护官符。为官勿触强权，这在封建专制时代是难免的，但在当代民主的社会政治条件下被一些党员干部所奉行，实在说不过去。我们的官员，不可能不知道，按照《中国共产党章程》的要求，领导班子成员应该互相监督，尤其是要敢于监督主要负责人。这不仅是权利，更是责任。但是，在有的地方和单位对领导人的腐败，多数干部却保持沉默。而且，还不仅仅是不敢触及强权，相反，一些干部还趋炎附势。为什么要这样，因为这些干部认为如果对有强权的负责人进行真正的监督，会给自己造成麻烦，于是便以沉默面对腐败，“虽然知道他坏，仍然跟着他走”。[2] 近年来，集体沉默成为社会的常见现象，以至于主要领导搞腐败因此还多了同伙和帮手。而那些敢于进行真正监督的干部，不仅往往要受到被监督者的惩治，还被很多干部和同事视为麻烦、异类和危险，远远避之，如河南省舞钢市敢于监督主要领导人的吕净一后来的遭遇。
做事不求“群众拍手，但求领导点头”，这也是目前官场里的一个重要的“潜规则”。我们的干部不可能不知道全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨。但是，一些干部眼睛紧盯的，却不是群众的利害，而是顶头上司的好恶，口头上讲的是要将对上负责和对下负责一致起来，实际上心中只有上级领导。这不管是否自愿，也不是说心中有上级领导就一概不对，而是说目前我国这种抬轿子的文化氛围却是浓烈的。这种官场“潜规则”在社会上的延伸形态是，人们遇事的第一反应是不靠群众靠领导，“不找规定找关系”，为了找到“关系”，甚至送钱送物，以谋求“打通关节”。于是，一些官员为了个人利益就不走正路走歪路，不进正门进旁门，不靠法规靠关系，搞得社会乌烟瘴气。
官员的逆向淘汰的机制，是官场“潜规则”的一个极端体现。比如在一些机关领导层的干部测评中，由于一些官员总按“显规则”办事，不随波逐流，不吃请，不收礼，不为亲友、同事办不该办的事，对一些人工作上不负责的错误不能容忍，批评不留情面等，蔑视官场“潜规则”。因此这些官员往往被视为“异类”，在各种测评中得票率不高，甚至因此而“落马”者也不乏其人。官员的逆向淘汰，对廉政建设的冲击最严重，它恶化官场生态，使正直廉洁、勤奋刻苦的官员反倒成了“另类”，想廉洁还要冒风险。
很显然，官场“潜规则”的存在与社会主义政治文明建设是格格不入的。这种上不得台面、进不了文件，甚至难以启齿的，但又实际存在的可以称为内部章程的游戏规则，是一种政治意义上的权力腐败，是公共权力的变异。它的存在和蔓延，无形中败坏了党风、政风和社会风气，使坚持操守的官员成了“异类”，遭受排挤和打击，无法正常生存。如果官场“潜规则”得不到遏制和铲除，就会导致党纪国法形同虚设，导致法纪松弛，政治生态恶化，使执政党的形象受到玷污，诱使大批干部走向变质。在官场潜规则日盛的情况下，廉政建设无论如何努力，也难免被打折扣，不可能取得应有的成效。于是一些人就误认为执政党在廉政建设问题上不动真格的，廉政建设不过是搞搞形式罢了。
二、廉政文化建设对治理官场“潜规则”有着特殊的作用
是什么因素使得官场“潜规则”得以盛行和蔓延呢？从生成机理看，原因是多方面的，但其得以盛行的最深层原因是廉政文化的羸弱。其实，两者间的这一关系并不复杂，从官场“潜规则”只能在暗中流行，而且经受不住道义的拷问看，说明健康的道德观念对它是有独特的抑制作用的，廉政文化建设是承载着遏制责任的。而它能够形成并且还颇有市场，反映的则是廉政文化的作用没有充分发挥，是官场中是非颠倒、正不压邪的文化环境使一些干部的价值观念、认识取向发生了逆转。对此，目前有相当多的人认为“在社会转轨时期，由于‘显规则’的缺失或不完善，许多利益关系的调整处于‘显规则’饥渴状态，‘潜规则’乘机‘填补空白’”[3]。这种认识不能说没道理，但不够到位。其实，官场“潜规则”和廉政文化建设之间的这种逆向消长关系，在上述列举的那些官场“潜规则”中已经可以看得非常清楚了。
要治理官场“潜规则”，靠什么？有效的路径在哪里？在这个问题上，可能有各种见解和方案，但最终还不能不把目光落到廉政文化上，不能忽视廉政文化建设具有的不可替代的特殊作用。
首先，廉政文化建设能够为治理官场“潜规则”提供价值支撑。
官场“潜规则”表面上是对明规则的破坏和否定，好像是制度层面的问题，但它能够被人们接受、甚至认同，实际上起支撑作用的是文化因素，是人们的文化观念发生了逆转。官场“潜规则”会使人们把正常的事当作不正常的事来看待，从而颠倒了人们的是非观、荣辱观。吴思认为，对很多人来说，“潜规则”就像臭豆腐一样闻着臭，吃着香。为什么会出现这种认识。香，是对当事人而言的。他们遵从“潜规则”有利可图，否则得不偿失。[4] 可见还是个是非上的认识问题。要解决这一认识问题，离不开廉政文化来化解。当前“潜规则”之所以能够存在、盛行和发挥作用，从根本上说是风气原因、制度原因、人的价值观素质原因相结合并自发运作的必然产物。
因仅仅注重制度和打击，忽视文化的作用而导致最终成效有限的例子在中国历史上并不鲜见。比如明太祖朱元璋在治理官员腐败上，应该说是用了铁的手腕的，但他却很困惑：“我想清除贪官污吏，奈何早上杀了晚上又有犯的。”[1] (P58)为什么贪官污吏敢于前赴后继，不怕杀头？是文化氛围使然，是价值支撑出了问题。廉政文化建设正是解决这一价值支撑的一个理想途径。当然，在官场“潜规则”已经盛行，成了气候的情况下，要进行治理，单单靠廉政文化建设肯定也解决不了问题，至少是短时间内不会有明显的效果。但是如果没有文化的介入，不解决价值支撑这一根本问题，单靠制度，肯定也不会彻底解决问题，前面那种前赴后继，不怕杀头的状况肯定难以避免。
其次，廉政文化建设可以为治理官场“潜规则”提供有利的社会环境。
对于官场“潜规则”，近年来人们提出了不少应对方案，其中有共识的就是依靠制度，而对廉政文化建设的作用却重视不够。相当一些人认为，文化是软的，要破除官场“潜规则”，不从制度的根本(制衡权力、监督权力)着手，无论采用什么手段，基本上都是无效的。[5] 的确，官场“潜规则”作为制度层面的问题，要治理它当然离不开制度，需要从制度层面下功夫。但是制度的灵魂是文化，没有文化观念作思想基础，人们的认识不到位，这种制度就难以制定出来，就是制定了，也难以落实。如果只有正式的、有形的制度的变革，而没有非正式的、无形的制度与之相适应、相配合，没有后者为之提供足够的文化观念支持，形式上建立的那些有形制度就难以有效率地发挥作用，甚至成为一纸空文，因为它不能自动成为人们的生活方式、行为方式。这时，便会出现所谓“潜规则”与“显规则”之间的矛盾。这就是说，实际影响乃至决定人们行为的，则是作为“潜规则”而存在的文化因素。因此，廉政文化建设在治理官场“潜规则”方面，有着根本解决的功效，而且这种功效是不可替代的。
其实，不仅制度发挥作用离不开文化氛围和环境，而且文化本身就是无形的制度，具有制度的意义和作用。就这个意义上说官场“潜规则”从本质上讲又是一种文化现象。经济学的分析方法也揭示了这一点。经济学把制度分为两类，一类是有形的制度，指社会的法律、法规等一切正式的规则(约束)；另一类是无形的制度，指社会的风俗、习惯等一切非正式的规则(约束)。诚如中央党校周为民所说的，在一定的社会经济条件、结构的基础上产生的一定的社会文化，同样构成对人们的行为方式的一种规范和约束。虽然它并不带有正式规则的强制性，却同样甚至是更深刻地影响着人们的行为方式。因此，文化具有制度的意义和作用，是一个社会的无形的制度。
再次，廉政文化建设是治理官场“潜规则”的根本出路。
从制度和文化的关系考察，规则是一种制度性文化，因此，“潜规则”是一种文化。文化问题的解决离不开文化的力量。在一些地方，行政规则不完善，“潜规则”却很发达，因为在这些地方的行政文化中有着“潜规则”的土壤。这些“潜规则”虽然很多都是上不了台面的，却是暗地里非常畅通、非常管用的“约定俗成，积非成是”的东西。近年来，在中央不断出台加强监督的各种规定的环境下，干部的集体沉默却成为社会的常见现象，这表明我们的社会风气、组织风气的现状距邪不压正的理想境界尚有很长的路要走，也表明制度法规要真正起到设计者预期的作用，还离不开文化氛围的支撑。要达到根治官场“潜规则”的目标，必须使整个社会形成这样的文化氛围：无论是政府官员还是普通市民都有强烈的规则意识，以显规则战胜“潜规则”，[6] 使人们不是信奉而是普遍鄙视潜规则。这种显规则意识的养成，就是廉政文化建设的过程。
这就是说，只有从文化角度入手，才可以从根本上遏制消除官场“潜规则”问题。虽然，廉政文化建设在治理官场“潜规则”时，并不能收到立竿见影的效果，而是慢慢发挥作用的，但文化发挥的却是长效性作用，是从根本上解决问题的方法。其实，在社会的变迁中，有形制度的变革、一切成文的正式规则的制定和变动可以是迅速的，但无形制度的变革、文化的变迁则要缓慢得多。这就是说，从文化因素来考虑，官场“潜规则”的形成是长期历史的积淀，要消除它，也不能太性急，要有长期努力的准备，这恰是“病来如山倒，病去如抽丝”。在一个有着丰厚“潜规则”积淀的古老国度里，没有文化观念的转变，没有文化素养的提高，要根本消除官场“潜规则”，不过是一厢情愿而已。
三、充实廉政文化的时代内容，发挥其对官场“潜规则”的治理作用
究竟是哪些文化观念的羸弱和逆转，导致了官场“潜规则”的日盛？主要是社会主体观念上的是非模糊、荣辱颠倒。突出的表现是，特殊化心理，以超越规则为能，以超越规则为荣；人们重权变轻规则、重惯例轻成文的积习；[7] 重自律轻他律，导致治理思路上的过于理想化；默认官员把当官作为谋生的手段；工作不实，缺乏持久努力的态度等。据此，要治理官场“潜规则”，廉政文化建设需要在以下方面有所突破。
第一，在做实廉政文化建设方面下功夫。中国共产党执政后一直倡导廉政，也注意营造反腐败的社会氛围，对官场“潜规则”是坚决反对的，应该说在廉政文化建设方面还是重视的，是作了很大努力的。为什么没能遏制住官场“潜规则”的蔓延？廉政文化建设不够“实”是原因之一。一是廉政文化的监督压力开发不够，过分侧重于道德引导，过分寄希望于官员们的道德和良知，缺乏比较“硬性”的约束。如果官员没有这样的道德良知，只要政治上站对了队，也不会损失什么，不会因此受到什么惩戒，相反，还会比有良知的官员获得更多的利益。这样，开始可能还有人对之进行指责和抨击，时间久了，反而会有人羡慕他们，视为有本事。二是制度有缺陷和漏洞，比如我们实行的官员职业化，就有默认官员把做官当成谋生的手段的漏洞。中国历史上有被主流文化认可的“千里去做官，为的吃和穿”观念。新中国成立后，虽然不断强调我们共产党人不是要做官，而是要革命，但是并没有对当官谋生问题进行过认真的清理。我们现在实行的是干部的职业化，长期当官，导致除此之外没有其他特长，人总是要生活的，那么，职业化的官员靠什么？当官就成了谋生的手段。于是很多问题就产生了。
这使得廉政文化建设不能触及这个问题，显得颇为尴尬，因此显得缺乏针对性，只能“大”和“虚”了。默认官员把当官作为谋生的手段，自然他们就要考虑个人利益，为了个人利益，如果显规则没有“潜规则”对实现自己的利益有利，当然可以放弃原则，官场“潜规则”自然就有了生存和蔓延的空间。凡此种种，都提醒我们，廉政文化建设要做实，最重要的是，不能由官员讲官员，要让社会有声音，而且要让社会的声音能够起作用。
第二，引入时代性内容，使廉政文化和现代化相合拍，适应当代社会的要求。廉政文化建设是一个历史范畴，当然应该借鉴历史上的一些优秀的东西。但是，如果不及时增添时代性内容，就缺乏针对性，实践中的效果就会打折扣。拉近主流文化和当代社会实际之间的距离，缩小两者间的过渡带，压缩非主流文化的扩展空间，是廉政文化建设的持久生命力所在。官场“潜规则”生成的直接原因是利益，如果忽视这一点，一味要求官员无私奉献是理想化思维。要充分考虑共产党历史方位转变这个客观现实，考虑长期执政和革命斗争的区别及其可能发生的变化，不能过分依靠官员的良知和觉悟。因此，廉政文化建设也要考虑利益因素，使热衷于官场“潜规则”者不仅人格受鄙视，也要考虑如何影响他的切身利益，让他为此付出切实的代价。民主是现代社会的基本内容，是解决很多传统问题和弊端的锐利武器和有效路径，所以，必须给廉政文化建设注入现代民主的内涵，要依靠民主监督，营造民主法治的社会氛围，营造社会监督环境，鼓励舆论监督，增大外界压力。
第三，进行文化思维创新，改变中国传统文化线性思维习惯，在制定各种规章制度时，变命题边界模糊为界定准确，为制定弹性空间有限的规章制度奠定基础；变神秘为公开，减少人们“悟”的空间。我国传统文化内向、含蓄的特点，使我国传统文化具有一定的神秘性和不可知性，是“潜规则”存在的文化心理背景。很多事情你可以去做，但是，至于为什么要这样，不习惯告诉别人。这种文化习惯，也使很多组织活动蒙上了一层神秘色彩，特别是在不同的层级之中更是这样。领导交代下级做什么事情，有时候是不说明原因的，关键要靠当事人的领悟能力，其中的奥妙只能意会而不可言传。显规则中除法律法规外，往往过于原则化、概括化，即使一些细化的显规则，也因缺乏保障落实的刚性机制，过于依赖自觉性而被束之高阁。官场“潜规则”正是在这样的土壤里得以生长的。因此，要营造氛围，促进政务公开。阳光是最好的防腐剂，“潜规则”最怕公开，一旦公开各种猫腻就会大白于天下，作案风险系数就会骤增。一方面是权力机关要不断完善规则体系，尽可能减少规则的随意性，并建立健全信息充分披露制度。另一方面是在廉政文化建设中，要引导广大群众讨论相关的规则，熟悉相关的规则，促使规则体系日趋严密，减少浮动的空间，削减官场“潜规则”的生存环境。
第四，要树立长期不懈，持久努力的思想。官场“潜规则”作为一个古老的历史痼疾，也不是通过一个突击战就能解决的，使不得“虎医狼药”。而廉政文化建设正是一种求长效的办法，是一剂能够使问题获得根本解决的“缓药”。因此，进行廉政文化建设，不能有急功近利的心态，关键在于坚持不懈。近代以来，中国在和国外的反差迅速拉大的现实面前，产生了一种急起直追的紧迫感。这种紧迫感从总体上说，当然是积极的。但是也有一定的负面影响，就是加重了国人的性急心态，产生并助长了一种浮躁、急于求成的文化心理，遇到问题总想抄近路，走捷径。于是对廉政文化建设这样不能立即见效的基础性工作，缺乏应有的耐心和持久的毅力。对此，要切实改变心态，一要避免把廉政文化建设当成时髦，搞政治作秀，热闹一阵子完事。二要避免不深入，泛泛而谈，缺乏针对性，让人感到是从故纸堆里找解决现代社会问题的武器，产生和时代要求不吻合、难有效的看法。