战国秦汉农官制度研究，本文主要内容关键词为：官制论文,秦汉论文,战国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K231;K232;D035.2 ［文献标识码］A ［文章编号］0583-0214(2003)05-0013-08
农官之始，或起于有虞氏。史称，周祖姬弃好种麻菽，相地之宜，宜谷者稼穑焉，民皆法则之。后遂被帝尧推举为农师，被帝舜封号后稷。后稷，司农之官也。周人“世后稷，以服事虞、夏”，在华夏部落联盟中以善于经营农业而著称。商周时期，国家机构设置渐趋完备，专设农官以司其职，见诸文献、文物记载的即有籍臣、农正、司民、田畯等。与分封制相适应，三代的农官实行的也是世袭制度。这种“父兄之教，不肃而成；子弟之学，不劳而能”的农官制度，对于早期农业科技、管理经验的积累、传衍发挥了重要作用。进入战国秦汉以后，随着社会政治与经济的巨变，传统的职官制度发生了剧烈的变化，农官制度也在这一进程中产生了相应的变迁。此间中国农官制度之演变对中国农业发展影响至巨，值得深入研究。
史界研究战国秦汉官制构成与演变者比比，且创获颇丰，如安作璋、熊铁基《秦汉官制史稿》[1]详细考证各种职官源流，成泱泱大观。总体而论各种著述大都侧重于对官制的整体认识与宏观审视，而专门探讨某一时代某一具体官职者鲜。战国秦汉农官问题虽偶有学者述及，但缺乏对于国家重农体制的确立与农官地位的上升等时代特色的应有关注，尤其是对基层性农官制度更是语焉不详。本文的尝试性探讨，期望能揭示时代背景、勾画演变过程、评价历史作用，以对战国秦汉农官制度形成比较全面、准确的认识与研究。
一 农官世袭制向官僚制的转化
春秋以前，官吏任用实行“世卿世禄”制，为官者父子相继，“皆世官任”。战国时代随着井田制的崩溃，与之相适应的宗法制、分封制逐渐式微，促进了官吏选举制度的变革。封建官僚制度代替世卿世禄制，郡县制取代采邑制，初步形成了中央集权政治体制。官吏由国君任免，“不世官”；官吏不再以封邑为官禄，而普遍实行俸禄制度；实行上计制，对各级官吏进行考核，“当则可，不当则废”。由于各国奖励耕战，以富国强兵为务，故辟田胜敌成为了一种主要的仕进之途。“皆作一（农战）而行官爵”，调动了生产者的积极性，推动了农业发展，农业渐成天下大业，农官地位亦随之迅速上升。同时一批“僇力本业，耕织致粟帛多者”也因纳粟帛多而拜爵作官。战国以前，农官地位较低。当时主管工事之司空，位列六卿，“而主管农事之官反由掌教化的司徒兼管，未独立地列于六卿”[2](P33)。《宋书·百官志》述中国古代农官制度演变，谓“大司农……周则为太府，秦治粟内史”。《周礼·天官》：“太府，下大夫二人，上士四人，下士八人，掌九贡，九赋、九功之贰。”太府在周时为下大夫，地位显然较低，农官地位从另一侧面反映了农业在社会经济中的地位。战国时代各国中央官僚机构为秦汉九卿组织之雏形，其中赵、秦有内史官职，地位相当显赫。内史之职是“节财俭用，察度功德”，“和秦汉时代的治粟内史性质是相同的”[3](P110)。桓、管以降，齐行五官制，以司各项专门事务。据《管子》、《韩非子》所载，五官名称各不相同，但其中必有田官。田官以主经济而不可或缺。《管子·六政篇》所述虞师（主林业）、司空（主水利）、司田（主农业）等皆为田官大司田属官。其中有乡师一职，掌劝农，“行乡里，视宫室，观树艺，简六畜，以时钧修焉。劝勉百姓，使力作毋偷，怀乐家室，重专乡里，乡师之事也”。乡师从综合、宏观角度督导、管理农业，与虞师、司空、司田之职互为补充。
与三代农官世袭制不同，春秋战国时期一些优秀的农业经营与生产者可擢升为田官或其他官吏。在初秦官制中有一特有官职名曰“庶长”，后来又发展为大庶长、左庶长、右庶长、驷车庶长等。庶长在初秦历史上有非常显赫的地位，他们既率兵又负责地方统治，为国君之外权力最大之官职。有的甚至能参与国君之废立。庶长之名，源于对庶人的统治。庶人是三代时期的平民阶层，他们或为贵族之沦落者，或为无爵之百姓，享有某种程度的人身自由和权利。其平时修耕农之业，战时有兵甲之赋，是社会经济生活中的一支重要力量。庶长身兼军事、农政二任，正是庶人兵农兼务的具体反映。秦史专家林剑鸣先生从土地所有制形式研究庶长制之渊源，认为这种官制形式正是建立在爰田制的基础之上。商鞅变法后随着秦官制的健全与完善，庶长逐渐演变为爵位名称，用以奖励耕战有功者。战国秦汉，许多官吏以“啬夫”称之。啬同穑，啬夫“原为农夫之别称，以后其中的生产能手被选拔为田官，才逐渐变成了一种官称”[1](P191)。战国啬夫，是基层政务的主要承担者，负责赋税征收、户口审核、监督生产、主持奖惩等事务。啬夫多选拔于民间，因而较多地与农事管理相关。云梦秦简中提到“啬夫”100多次，其中涉及农事者有田啬夫、食啬夫、库啬夫、苑啬夫、厩啬夫、皂啬夫、漆园啬夫等。从云梦秦简看，“啬夫”之优秀者或可为县、道长吏。《南郡守腾文书》曰：“南郡守腾谓县、道啬夫”，即为有别于乡啬夫的“县啬夫”、“大啬夫”。《管子·君臣上》充分肯定“啬夫”之官在中央集权统治下的重要地位与作用，认为在基层的啬夫把事情做好了，“则人君之事究矣”。汉代有朱邑、第五伦、爰延、郑产等，皆曾担任过乡啬夫之职。他们平徭赋、理怨结，廉平不苛，仁化大行，所部吏民爱敬焉。一般老百姓，“但闻啬夫，不知郡县”[4]（《爰延传》）。
在世袭制背景下，士大夫以上皆世族，不在选举也。官位等级是父子相继，固定世袭。其贤能不肖，带有很大的或然性。与官僚制度相适应，战国秦汉时代建立了比较完善的官吏选举、考课制度。吴起在楚国推行变法，凡贵族封君子孙已传三代以上者收回爵禄，疏远公族，撤其族籍；裁减“不急之官”，供养“选练之士”，“令贵人征实广虚之地”。这具有明显的限制世卿世禄特权，奖励耕战之士的倾向。申不害在韩实行改革，主张加强君主集权，“因任而授官，循名而责实，操杀生之柄，课群臣之能”[5]（《定法》）。申不害为相期间，“国治兵强，无侵韩者”。商鞅变法以富国强兵为目的。他奖励耕战，凡积极垦辟田地、从事农业生产者，可“粟爵粟任”，得到官爵。同时废除世卿世禄制，“宗室非有军功论不得为属籍……有功者显荣，无功者虽富无所芬华”[6]（《商君列传》），建立了以军功定尊卑爵位的等级制，培植了一批新兴地主阶级官吏。商鞅“集小都乡邑聚为县，置令丞，凡三十一县”，建立直属于国君的基层行政组织，破坏了分封采邑制度赖以存在的社会条件，在客观上有利于新兴官僚体制的形成与发展。
秦汉时期推荐、征辟、考试制度交互使用，同时又有严格的选举法令约束，选拔了不少人才。秦汉在我国古代社会中占有重要的历史地位，和这一时期人才辈出有着密切的关系。与选举制度紧密联系的是官吏考课制度。战国时代，齐、魏、秦推行上计制，对各级官吏进行考核。云梦秦简中较多地保留了有关农业的上计内容。如《田律》规定，官吏在下雨之后要向上级报告雨量多少和“所利顷数”；遇到干旱、暴风雨、水潦、螽等灾害，也要限期报告。《仓律》规定：谷物、刍稿入仓，要立即记入簿籍并上报内史。并且要把地方官吏巡行郡县、劝课农桑、赈救乏绝、户口垦田、钱谷山入、盗贼多少等，作为考课的重要内容。根据考课结果，“殿”者处罚，“最”者奖励；有劳者升迁，不备者废免。秦统一后，虽属郡县小吏也要进行考课。此种考核制至汉而渐趋完备。中央主管上计机关为丞相、御史二府，丞相负责岁课殿最、御史大夫按察真伪，相辅为用。郡国守相上承中央考课，下则考课其属县。
在世官制向官僚制的过渡阶段，战国秦汉时尚存在葆子、任子制度。即“子弟以父兄任为郎”，或“大臣任举其子弟为官”，高级官吏可以由此使其子弟为官。任子制“不以德选”，由父兄荫庇而得官，弊端甚多。但对于某些艺能、方技官职，任子制则有利于技能、经验的沿袭与传承。实行官僚制度，促进了中国官制由“硬化”向“动态”的转变，意义重大。但是过于频繁的官吏更替，也易于造成社会与经济的动荡。故多有政治家主张官吏久任制，如《汉书·循吏传序》云：“太守，吏民之本也。数变易，则下不安。民知其将久，不可欺罔，乃服从其教化”；东汉朱浮亦云：“天地之功，不可仓卒；艰难之业，当累日也。而间者守宰数见换易，迎接相代，疲劳道路，寻其视事日浅，未足昭见其职，既加严切，人不自保，各相顾望，无自安之心。”[4]（《朱浮传》）而官吏久任，则可使吏称其职，人安其业，无苟且之意，有利于社会稳定。故两汉间颇多官吏久任之记载，时谓“为吏者长子孙，居官者以为姓号”[6]（《平准书》）。葆子、任子、久任制，可看作是在世卿世禄制和官僚制之间的某种调整与变通。适当保持基层农官的稳定与连续性，对于农业发展而言应是利多而弊微。
二 国家重农体制的形成与完善
战国、秦、汉时代，农本观念逐步确立。国家采取一系列政治、经济、法律措施以确保农业发展，各级官吏以农政为首务，形成举国重农之势。国家重农体制的形成与完善，是战国、秦、汉农业迅速发展的重要因素之一。
战国诸雄强弱胜负形势演变涉及诸多因素，但重农战者兴、图变法者强则为其基本要素。
秦统一，将重农作为基本国策布行天下。诸颂德刻辞中有“皇帝之功，勤劳本事，上农除末，黔首是富”；“忧恤黔首，朝夕不懈”；“男乐其畴，女修其业”等内容。始皇二十七年下令对全国民众“赐爵一级”；三十一年，“赐黔首里六石米、二羊”，普遍提高农业劳动者的政治地位。同时，“使黔首自实田”，承认既有土地占有关系，并以法律形式予以保护。除专设农官以管理、督促农业生产外，郡、县、乡、里政权均以户籍管理、赋役征派、组织生产为重要职责。农事为地方官吏重要职掌之一。云梦秦简《南郡守腾文书》中郡守有“修法律令，田令”之责任，表明郡守直接过问农业生产。云梦秦简中有关农业管理的资料十分丰富。这些法律条文，是各级官吏具体实施国家农业方针、政策必须遵循的行为准则，赏罚十分严格，反映了秦国家政权对农业生产的重视。国家重农体制始于商鞅，确立于秦统一，并被以后历代封建王朝所继承，对中国农业历史产生了深远影响。
汉高祖刘邦初即位，即发布“复故爵田宅令”，以安抚臣民，稳定社会。对“民以饥饿自卖为人奴婢者，皆免为庶人”；“民前或相聚保山泽，不书名数”者，“令各归其县，复故爵田宅”。孝惠、高后之时，“天下晏然，刑罚罕用，罪人是稀，民务稼穑，衣食滋殖”。惠帝筑长安城征发徭役，一般均利用农闲时间，年不超过30天，以不误农时。文、景两帝坚持推行“轻徭薄赋”、“与民休息”政策，使生产逐渐得到恢复和发展。文、景帝皆强调农为天下之本，亲自参加籍田礼，以示鼓励农业生产之意。汉武帝时“用事者争言水利”，以改善农业生产条件，保持农业稳产高产。汉武帝认为，“农天下之本也。泉流灌浸，所以育五谷也……令吏民勉农，尽地利，平徭行水，勿使失时”[7]（《沟洫志》）。汉代的水利建设以及关中、边郡水利渠网的形成，皆与汉武帝倡行、支持相关。汉武帝晚年“悔远征伐”，颁罢轮台屯田诏。认为“今请远田轮台，欲起亭隧，是扰劳天下，非所以优民也，今朕不忍闻”。提出“当今务在禁苛暴，止擅赋，力本农，修马复令以补缺，毋乏武备而已”[7]（《西域传》）。在这一思想指导下，封丞相田千秋为富民侯，“以明休息，思富养民也”；又以赵过为搜粟都尉，推广代田法。这一系列重大决策，标志着汉武帝的经济思想有了根本性转变，由崇尚武功到重视农耕。西汉昭、宣之世，历来被史家谓为“中兴”，是封建秩序相对稳定，经济生产较为发展的重要时期。昭、宣帝重视农耕，“轻徭薄赋，与民休息”，缓解了西汉王朝经济危机，促进了农业生产的恢复与发展。昭帝一即位即亲耕帝籍，以示重农。并于始元二年（前85）“诏毋令民出今年田租”，免除全国田租。始元六年宣布，凡制度以外的苛捐杂税一律免除，“令民得以律占租”。昭帝晚年仍不忘减徭、省用、罢不急之官，强调“天下以农桑为本”[7]（《昭帝纪》）。《汉书·食货志》曰：“昭帝时，流民稍还，田野益辟，颇有蓄积”，武帝末年的凋敝状况大有改观。汉宣帝刘询，“兴于闾阎，知民事之艰难”[7]（《循吏传》）。他多次下诏减免田租、租赋，居西汉诸帝之首。宣帝地节元年“假郡国贫民田”，并贷给种子、食物，以安抚无地农民。又于北边设常平仓，以省转漕。宣帝注重吏治，尤其对刺史、太守的委任，考察更为认真，“用吏多选贤良”。西汉一代“循吏”以宣帝时最多。他们十分留意治下农田垦辟、户口增加、农桑水利、社会秩序，“所居民富，所去见思”。史称宣帝时“吏称其职，民安其业”，是西汉农业发展的最好时期之一。
西汉晚期，社会阶级矛盾日趋激化，土地兼并成为构成诸多矛盾的最基本因素。昭、宣以后诸帝不断有减免田租、免除徭役、赐假公田、赈贷种食的诏令颁布，意在调整生产关系，减缓自耕农破产速度，维持农业生产的正常发展。汉哀帝有感于“诸侯王、列侯、公主、吏二千石及豪富民多畜奴婢，田宅亡限，与民争利，百姓失职，重困不足”，令孔光、何武拟打限田方案。当时对限制土地兼并曾起过一定作用，“时田宅奴婢，贾（价）为减贱”[7]（《食货志》）。这一方案虽因丁、傅、董等贵戚佞幸反对而被搁置，但限田作为抑制土地兼并的重要思想受到了广泛重视。解决土地与奴婢问题，曾是王莽改制的重要内容之一。他清楚地认识到土地兼并、农业劳动力流失、赋税徭役繁重，是影响农业正常发展的三大基本要素。他主张“更名天下田曰王田、奴婢曰私属，皆不得买卖。其男口不盈八、而田过一井者，分余田予九族邻里乡党。故无田，今当受田者如制度”[7]（《王莽传》）。“王莽王田制度，从莽传来看，是未实行。从古物资料来研究，是已实行一部分”[8](P477)。王国制颁行后，“坐卖买田宅”而抵罪者不可胜数，说明最初在禁止土地买卖方面是相当认真的。
东汉王朝，天子重农传统循而未改。《后汉书·循吏列传》曰：“光武长于民间，颇达情伪。见稼穑艰难，百姓病害，至天下已定，务用安静。解王莽之繁密，还汉世之轻法”。刘秀即位初曾收取什一之税，旋即重申三十税一旧制。建武六年裁并400余县，“吏职减损，十置其一”，“文书调役，务从减寡”。又令不少兵士“还复民伍”[4]（《光武帝纪》）。精兵简政，节约了财政开支，减轻人民负担，有利于农业发展。东汉前期诸帝，基本上能遵行光武轻刑慎罚、轻徭薄赋的政策。明帝初继位，即诏曰：“方春戒节，人以耕桑。其敕有司务顺时气，使无烦扰。”明帝曾两次行籍田礼，以示重农。甚至对暖寒雨旱、宿麦秋禾都在关注之列。史称明帝时“天下安平，人无徭役，岁比登稔，百姓殷富，粟斛三十，牛羊被野”[4]（《明帝纪》）。自明帝至和帝统治期间，曾20多次颁行“假民公田”诏令，有的明确规定“无令豪右得固其利”，“不收其税”[4]（《和帝纪》）。王朝还不时下令减免租赋，遇有灾害歉收，即贷粮，“勿收责”。朝廷还不断采取赈济贫民措施以缓和阶级矛盾，稳定社会秩序。东汉是战国秦汉赈济贫民最多的一代，这种办法虽不能从根本上改变土地兼并和农民破产的大趋势，但对局部地区或某一时期农业发展还是有一定作用的。“自中兴以后，逮于永元，虽颇有弛张，而俱存不扰，是以齐民岁增，辟土世广”[4]（《和帝纪》），是东汉农业发展的最好时期。东汉后期，宦官外戚擅权，诸帝多年少庸懦。虽时见农事诏令，但仅为具文而已。随着东汉统治阶级日益腐败，豪族地主势力不断膨胀，阶级矛盾日趋激化，农业生产遭到严重破坏。时谓水旱连年，四夷外侵，盗贼内起，农桑失业，东汉王朝也由此逐渐走向灭亡。
国君、皇帝重视农业，各级官吏亦以发展农业为首要政务。战国时期各诸侯国推行变法改革。魏相国李悝主持变法，主张“尽地力之教”，发展农业生产。并且根据当时农业生产的经验，要求“必杂五种，以备灾害”；“力耕数耘，收获如寇盗之至”；“还庐树桑，菜茹有畦，瓜瓠果窳，殖于疆场”。李悝制定平衡粮价的平籴法，限制商人对粮食的投机活动，制止粮价的暴跌，在一定程度上“使民无伤而农益劝”。吴起为楚令尹，根据楚国地广人稀的特点，“（令）贵人往实广虚之地”[9]（《贵卒》），裁汰不急之官，使楚国“南收扬越，北并陈蔡”，“却三晋，西伐秦”，国势迅速强盛起来。商鞅为秦左庶长，大良造（相当于相国兼将军），开阡陌封疆，教民耕战，重农抑商，促进了秦农业发展，“为秦开帝业”[10]（《书解》）。秦庄襄王至始皇初年，吕不韦为相国，集门客编著《吕氏春秋》，其中上农、任地、辨土、审时四篇专论重农政策与农业理论、科技，反映出对农业问题的重视。秦始皇灭六国后，丞相李斯就提出“今天下已定，法令出一，百姓当家则力农工”，并建议将“上农除末”作为一种指导方针公布全国。他是自商鞅变法以来，“重农抑商”基本国策的重要推行与贯彻者。刘邦入关中，萧何“独先入收秦丞相、御史律令图籍藏之”。其内容涉及“天下扼塞，户口多少，强弱之处，民所疾苦”等，成为了解全国形势、户籍的重要资料。秦汉丞相除有选用、劾案、朝议、封驳诸权外，另有主管郡国上计与考课之权，其中以民情、农事、赋税、灾异等为主要考课内容。曹参、陈平、周勃等在担任丞相期间，“一遵萧何约束”，无为而治，有效地贯彻了“与民休息”政策。他们“量吏禄，度官用以赋于民”，赋税收入岁不过数十万石。征发徭投一般均利用农闲时间，年不过30天，故惠帝时建长安城断续历6载方成。这些措施对于稳定社会秩序，恢复和发展农业生产无疑是有积极作用的。汉武帝晚年“悔远征伐”，于征和四年（前89）封丞相田千秋为富民侯“以明休息，思富养民也”[7]（《西域传》），表明了由崇尚武功到重视农耕的政策转变。西汉昭、宣两朝，大将军霍光秉政，领尚书事主持中朝事务。“知时务之要，轻徭薄赋，与民休息”，使“民安其业”[7]（《宣帝纪》），忠实地执行了武帝死前制定的政策。东汉光武以后，“尚书令主赞奏，总典纲纪，无所不统”。尚书诸曹、郎，或“掌天下岁尽集课州郡”，“主缮功作、监池苑囿”；或“主天下户口土田垦作”、“钱帛贡献委输”。时多有大司农为三公、录尚书事者，由农官直接进入国家政务中枢。秦、汉行政上仅次于丞相的官吏为御史大夫，负责皇帝制诏转承及百官的考课、监察、弹劾。农事是御史大夫及其属官关注的内容之一。晁错曾为御史大夫，坚持重本抑末，主张纳粟拜爵，建议募民实边，为西汉早期著名重农思想家与政治家之一。汉宣帝黄龙元年诏曰：“上计簿，具文而已。务为欺谩以避其课，三公不以为意，朕将何任。御史察计簿疑非实者按之，使真伪毋相乱。”御史大夫属官有监郡御史。《汉书·严助传》载秦“使监禄凿渠通道”，注引张晏曰，“监郡御史也，名禄”，领导建成著名的灵渠工程，在世界航运工程史上占有重要地位。为适应中央集权政治需要，汉武帝元封年间将全国划分为十三州部，“初置部刺史”。刺史以六条问事，其中强宗豪右田宅逾制、二千石侵渔百姓、聚敛为奸等为重点监察内容。
战国、秦、汉郡县制逐渐发展完善，成为中央集权国家的地方行政组织。郡之称，“以所得戎翟地远，使人守之，为戎翟民君长，故名曰郡”[11]（襄公四年），郡守县有比较浓郁的军事长官色彩。虽然如此，李悝为上地守、李冰为蜀守、内史腾为南郡守皆以重农事、兴水利而闻名。秦统一后，随着边境的开发和郡治的调整，郡数增加。秦郡设置，除政治、军事目的之外，“在富庶地区设郡则是为了加强对经济地区的管理”[12](P107)，四十六郡分别成为不同的经济中心。当时中原一带及巴、蜀地区都是经济较为发达的农业富庶区，秦郡设置最为密集。齐、薛、琅邪、邯郸、河东诸郡因为富庶的缘故，分别设置东海、济北、胶东、恒山、河内数郡。郡守上则执行朝廷命令，下则监领所属各县。举凡政治、经济乃至民情、风俗皆在管辖范围，然富民兴农始终是郡守最基本职责之一。云梦秦简《南郡守腾文书》谓郡书“修法律令、田令”，表明直接过问农业生产。《后汉书·百官志》将劝农赈贫、兴利除害、户口垦田、钱谷出入、招抚荒散、蠲复徭役等作为考课郡守政绩的重要内容。论及郡守作用，汉宣帝曰：“庶民所以安其田里，而无叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者其唯良二千石乎。”
战国、秦、汉、县、乡诸基层行政单位直接参与农业生产管理，其作用可归纳为：组织生产、管理户籍、征收赋税、摊派徭役、维持正常社会秩序等。战国秦汉设县基本上以所辖民户为准，“万户以上为令，减万户为长”[7]（《百官公卿表》）。户口多少关乎赋税收入、徭役征调，这是设县的基础与前提。战国、秦、汉推行县制并且成为地方政权的基本组织形式，在客观上有利于摧毁残存的地方特权和割据势力，破坏了贵族领主经济赖以存在的社会条件，促进了新兴地主经济的巩固与发展。商鞅变法，在“集小乡邑聚为县”之同时，“为田开阡陌封疆”，将基层政权建设与土地制度改革配套进行，有力地保障了变法令的实施。秦汉时期又实行徙民设县办法，有效地调整了战国以来的人口布局，削弱了六国豪富的政治经济实力，推动了先进生产关系的地域性拓展，促进了周边地区的农牧业开发。县令、长乃基层亲民之官，是国家重农政策的执行、落实者。东汉明帝曾谓群臣曰，县令长“出宰百里，苟非其人，则民受其殃”[4]（《明帝纪》）。《史记》、《汉书》、《后汉书》皆设《循吏传》、《酷吏传》，入传人物多为秦汉郡、县守令。他们或秦职循理、法情咸顺；或据法守正、摧折豪强，均为当时比较知名的郡、县守令。郡县守、令良吏较多时期，也是秦、汉国家治理的较好时期。文景时有“河南守吴公、蜀守文翁之属，皆谨身率先，居以廉平，不至于严，而民从化”[7]（《循吏传》）；宣帝时，“王成、黄霸、朱邑、龚遂、郑弘、召信臣等，所居民富，所去见思，生有荣号，死见奉祀”[7]（《循吏传》）；东汉光武时期，“杜诗守南阳，号为杜母；任延、锡光，移变边俗，斯其绩用最章章者也；又第五伦、宋均之徒，亦足有可称谈”[7]（《循吏传》）。历史上所谓“文景之治”、“昭宣中兴”、“光武中兴”，在某种程度上得力于这些尽职尽守的地方官员。重视农业、致力于农业生产发展，是郡县良吏的共同特征之一，在农田水利建设，铁器牛耕推广，边疆地域开发诸方面皆可见其政绩。农田水利方面可以称道者，战国时代有蜀守李冰，邺令西门豹、史起。李冰主持完成的都江堰水利工程，是我国古代无坝引水工程的典型范例，驰名中外。其兼具灌溉、防洪、运输综合功能，成都平原缘此而“水旱从人，不知饥馑”，世号陆海天府。引漳溉邺，“西门溉其前，史起灌其后”[13]。使自古以来的盐碱地成为膏腴亩钟之田，对魏在战国初期之富强起了重大作用。西汉文帝时，蜀郡太守文翁穿湔江口，灌溉繁田“千七百顷”[14]（《蜀志》）。汉武帝元鼎六年，左内史儿宽主持凿六辅渠，灌溉面积扩大到郑国渠附近的高仰之地，并“定水令，以广溉田”。其首次制定灌溉用水制度，促进合理用水。西汉昭帝时，召信臣为南阳太守，十分重视农田水利建设，主持兴建的农田水利工程多至数十处，“以广溉灌，岁岁增加，多至三万顷。民得其利，蓄积有余”[7]（《召信臣传》）。东汉建武中，杜诗为南阳太守，复修召信臣故业，“修治陂池，广拓土田，郡内比室殷号”[4]（《杜诗传》），史有“召父”、“杜母”之誉。和南阳相邻的汝南郡，亦以郡守重视而成为农田水利发达地区。《水利论》谓：“邓晨鸿却陂四百里，殷饶它郡；鲍昱方梁石恤，岁省费三千余万金；何敞铜阳旧渠，垦田三万顷。”王景为庐江郡太守，领导吏民修治芍陂，恢复灌溉之利；马棱为广陵郡太守，致力兴复陂湖，溉田二万余顷；张堪为渔阳太守，“于狐奴开稻田八千余顷，劝民耕种，以致殷富”；马臻为会稽郡太守，领导人民修建鉴湖，灌田九千余顷，“所以无凶年”。秦、汉边郡地区农田水利事业也有相当发展，《汉书·沟洫志》载，“朔方、西河、河西、酒泉，皆引河及川谷以溉田”。《后汉书·西南夷传》记载，新莽时期益州太守文齐在滇池地区“造起陂池，开通灌溉，垦田二千余顷”，开创了云南地区的水利事业。东汉光武时，马援任陇西太守，在金城破羌以后，“缮城郭，起坞候，开导水田，劝以耕牧，郡中乐业”[4]（《马援传》）。任延任武威太守，亦“为置水官吏，修理沟渠，皆蒙其利”[4]（《循吏传》）。战国、秦、汉铁制农具的普及、牛耕的推广，与许多地方官吏注重农业发展有关。西汉“徙民屯田”，皆由政府提供犁、牛。赵过推行代田法，“使教田太常、三辅，大农置工巧奴与从事，为作田器。二千石遣令长、三老、力田及里父老善田者受田器，学耕种养苗状”[7]（《食货志》）。光武时杜诗任南阳太守，“造作水排，铸为农器，用力少，见功多，百姓便之”[4]（《杜诗传》）。东汉初，九真地区“不知牛耕”，太守任延在此推广牛犁，“田畴岁岁开广，百姓充给”。第五伦为会稽太守时破除当地落后风俗，禁民杀牛以发展农业生产，“有妄屠牛者，吏辄行罚”，百姓以安。王景任庐江太守教民犁耕，提高了耕作效率，因而垦辟倍多，境内丰给。
注重农业是中国古代国家的主要经济职能之一。战国、秦、汉时期逐渐形成中央集权国家政治制度，从中央到地方构成严密的、统一的、有效的管理体系。国家以重农为基本国策，各级官吏以农事为首要政务，通过各种政策、措施鼓励农民发展生产，是战国秦汉时期农业取得重大进步的关键因素之一。
三 卓有成效的农业管理体系
由政府设置专职官员以督课农桑是国家重农思想的又一体现。先秦时以后稷为农官，属官有农师、农正等。战国时代与农相关的国家两大财政机构创设有：秦、赵两国的“内史”和韩国的“少府”、秦国的“少内”等机构。它们分别负责田地租税征收，以供官吏俸禄及政府日常开支；山川、关市之税，以给天子、宗室享用。秦代国家农官，名为治粟内史。汉初因之。景帝时更名大农令，武帝时为大司农，东汉沿用。
秦、汉大司农位列九卿，为国家农业管理最高行政长官，举凡国家钱谷租税收支均归其掌管。大司农之下有两丞，是辅佐大司农的长官。大司农属官，有太仓令丞掌京师积谷。秦律中资料表明，咸阳以国都所在粮仓规模宏大，“十万石一积”。汉初治未央宫时即设立太仓，以确保京师供给。均输、平准令丞，负责各地贡物的管理、运输和平抑物价问题。都内令丞，为大司农属下掌管财货之官。籍田令丞，负责籍田之礼、粢盛之供，以示天子重农。盐铁乃百姓生活、生产之必需，故秦、汉大司农属官有斡官、铁市长丞，专管盐铁诸事。秦、汉铁农具普遍使用，国家实行盐铁官营，民间铁器多仰给予于官府，铁市长丞当为管理铁器买卖之官。
大司农在地方的属官，有大司农部丞。《汉书·食货志》谓，桑弘羊“请置大农部丞数十人，分部主郡国，各往往置均输、盐铁官”。《汉书·平帝纪》明确大司农部丞职责，“人部一州，劝课农桑”；郡国诸仓，掌管中央在地方仓贮。除国家拨付外，郡国不得擅自使用。规定权限以外的开仓赈给，应奏请上报，待批准后执行；郡国农监，地方监督农业之官，或称农官。从文献记载和印文、封泥资料看，一类农监以负责地域农事命名，若“代郡农长”、“梁甾农长”、“陇前农丞”等；另一类则以专任某一方面任务而差遣，如“稻农左长”、“稻田使者”、“官田丞”、“都田”等[1](p175)；郡国都水，《后汉书·百官志》云：“有水池及鱼利多者置水官，主平水，收渔税”；为了管理郡国公田、边郡屯垦，还设置有搜粟都尉、农都尉、属国农都尉、护田校尉、屯田校尉、渠利田官、北假田官、辛马田官、候农令、守农令、劝农掾等官职。其中以赵过任搜粟都尉最为著称。“过能为代田”，“其耕耘下种田器皆有巧便”，武帝使过教田太常、三辅，“又教边郡及居延城，是后边城、河东、弘农、三辅、太常民皆便代田，用力少而得谷多”[7]（《食货志》）。《管子·君臣篇》有“以事为正”的吏啬夫，或为农官系统的基层官吏。云梦秦简中所提啬夫多为吏啬夫，如田啬夫、仓啬夫、库啬夫、司空啬夫、苑啬夫、皂啬夫、采山啬夫、漆园啬夫、衡石啬夫等。这类官啬夫在汉仍存，记入文献者有虎圈啬夫、市啬夫等。
除大司农外，据《汉书·食货志》记载，水衡、少府、太仆诸卿因管辖领域大多与农业生产有着比较密切的关系，亦往往“各置农官”。太仆掌舆马、主马政。据《通典·职官七》云，秦边郡置“六牧师令”，建立官营畜牧业基地，其下辖牧场称牧师苑。秦国御厩，见于文献者有“中厩”、“外厩”；见诸云梦秦简《厩苑律》者有“大厩”、“宫厩”。20世纪70年代中叶，陕西省秦俑考古队在始皇陵封土东侧的上焦村西马厩坑陶器刻辞中发现“左厩”、“小厩”名称。除御厩外，秦地方亦有厩。秦简有“厩啬夫”一职，《秦会要订补》谓秦“县有厩驺”[5](p180)。西汉初，皇室仅有“厩马百余区”[7]（《贡禹传》），“自天子不能具醇驷，而将相或乘牛车”。汉武帝以后畜牧业迅速发展，据《汉旧仪》记载，“太仆牧师诸苑三十六所，分布北边、西边，以郎为苑监，官奴婢三万人，分养马三十万头。择取教习，给六厩。牛羊无数，以给牺牲”；出现了“众庶街巷有马，阡陌之间成群”的繁盛局面。秦汉畜牧业以养马业为基干，同时兼牧牛、羊、驴、骡、橐驼等。《汉书·百官公卿表》太仆属有“牧橐”令丞者，即以牧养骆驼为主。西汉武帝时，郡县没入及无主田地增多，太仆属官除厩、苑令丞外亦专设农官，经营农业，以供饲料、刍稿。东汉政治、经济重心稍稍东移，马政作用削弱，太仆属官多有削减。秦、西汉“天子六厩”，至东汉光武帝时“中兴省约，但置一厩”[4]（《百官志》）。
少府，秦官，主山泽陂池之税以供王之私用。据《汉书·王嘉传》，少府和水衡所管帝室财政相加甚至多于大司农都内藏钱。桓谭《新论》谓汉定以来，“少府所领园地作务”收入达83万，超过国家一年财税收入一倍以上。西汉时少府机构之大在诸卿中居第一位。少府属官中有都水、均官长丞，虽以山水、市易税收为主，但仍组织生产建设，以开辟税源增加收入。近年来考古工作者在安徽寿县芍陂遗址发掘“都水官”铁器，证明它是官府主持修复的水利灌溉工程。少府所管上林苑及其他池、泽、宫、囿，除游乐功能外亦兼事生产。长平大战以后秦国虚民饥，应侯请发五苑之草著、蔬菜、橡果、枣栗以活民[5]（《外储说右下》），可见苑囿所产果蔬数量之巨。汉武帝拜卜式为郎牧羊上林中，“羊肥息”[6]（《平准书》）。《史记·大宛列传》载“马嗜苜蓿，汉使取其实来，于是天子始种苜蓿，蒲陶肥饶地。及天马多，外国使来众，则离宫别观旁尽种蒲陶，苜蓿极望”，苑囿畜牧经营亦盛。两汉时期多有贷、假、赐苑池官田于民的记载，一方面缓解了土地矛盾，另一方面也增加了皇室和国家收入。这些土地有相当一部分属少府管辖农地。少府财政主供帝室私用，但由于收入丰饶，羡余仍常用来补充国用。汉武帝时，“为伐胡故，盛养马，马之往来食长安者数万匹。卒掌者关中不足，乃调旁近郡。而胡降者数万人皆得厚赏，衣食仰给县官，县官不给，天子乃损膳，解乘舆驷，出御府禁藏以赡之”[7]（《食货志下》）。水旱、饥馑赈恤费用本应由大司农负担，《汉书·食货志》谓天子“损膳省用，出禁钱以振元元”，所用当为少府禁钱。汉宣帝神爵元年羌人反叛，“大司农钱尽，乃以少府禁钱续之”[7]（《食货志下》）。从汉武帝时始，盐铁之利归大司农，少府财政收入为之一降。少府所属农业经营项目，也可能转属大司农或郡国管理，以便理顺关系。到东汉时，山泽陂池之税改属司农，考工转属太仆，都水属郡国。少府卿管理宫室杂务，基本上就不再从事生产经营了。
郡县又各有农官。郡府列曹中有户曹，主民户、祠祀、农桑；时曹，主节气、月令；田曹、劝农掾吏，主农业生产。秦、汉重农，故《五曹算经》谓“一为田曹，地利为先”。秦、汉有的大郡还分置遣田官，因地制宜指导农事；水曹、都水，西汉时为中央诸卿属官，东汉时改属郡国，职责主兴修水利；仓曹主仓谷事。除常设诸行政机构外，有些郡还有特设官。设置较多的是农、水、盐、铁等官。《后汉书·任延传》载，延为武威太守，“河西旧少雨泽，乃为置水官吏，修理沟渠，皆蒙其利”。另如巴郡属县有橘官、南海郡有圃馐官、右扶风有掌畜令丞等，或为专事果林、畜牧经营的特设官职。县、乡官吏直接监督、管理农业生产，带有明显的行政农官化色彩。据云梦秦简所知，县行政长官一度曾以县啬夫、大啬夫相称。啬夫为田官，以啬夫名县令长说明其职责主要在于发展农业。县属吏廷掾“监乡五部，春夏为劝农掾，秋冬为制度掾”[4]（《百官志》），巡行乡野，督察农事。乡的行政事务主要是由啬夫承担，即《管子》中所谓人啬夫或民啬夫。《后汉书·百官志》：“（乡）有秩，郡所署，秩百石，掌一乡人。其乡小者，县署啬夫一人。”其职责在于“知民善恶，为役先后，知民贫富，知赋多少，平其品差”。乡下有里，设有专门管理农业生产的“田典”[16]。
战国、秦、汉时期，以大司农系统为主体的农业管理机构与太仆、少府、水衡所属农官以及郡县乡里农官，共同构成卓有成效的农业管理体系。农业作为古代社会决定性生产部门，乃立国之基础。《汉书·食货志》记载，“至武帝之初七十年间，国家亡事，非遇水旱，则民人给家足，都鄙廪庾尽满，而府库余财。京师之钱累百巨万，贯朽而不可校。太食之粟陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食。众庶街巷有马，仟佰之间成群，乘字牝者摈而不得会聚。守闾阎者食粱肉，为吏者长子孙，居官者以为姓号”。农业发展与进步是反映社会兴旺、发达、安定的主要指标，秦汉王朝灿烂辉煌的政治、军事、文化成就皆有赖于此。秦汉凡涉及拓疆戍边、御敌征强、赈济赏赐、京师用度等有关国计民生大事，多以“仰给（取足）大农”述之。反映出大司农农官系统在国家财政经济中的重要地位与作用。而太仆、少府、水衡所属农官对于秦汉畜牧业、林业、水利事业的发展贡献亦巨。地方农官禄秩、官品较低，史有“五两之纶，半通之铜（印）”之谓。至于县置啬夫则不入品秩，为斗食之吏。但他们是国家重农政策的具体执行者，农业生产活动的组织管理者，农业发展状况如何与这些“乡部亲民之吏”密切相关。从云梦秦简有关法律、文书看，地方农官管理内容至微至细。田律、苑厩律等规定田啬夫、部佐等除负责征收田赋外，还要监督生产、管理畜牧，并禁止百姓居田者酗酒，以免妨害农事。甚至对农田受灾、降雨、虫害情形都形成了相应的汇报制度。他们负责土地授受、租赋收入、生产管理，并且控制着大量的牛马、铁器、车辆、种子等生产资料以借贷于生产者使用。秦律对各级督农官吏既赋予一定权力，也规定了相应的考课、赏罚标准。“殿”者处罚，“最”者奖励；有劳者升迁，不备者废免。以上三类农官职责有别，作用互补，形成了统一的、卓有成效的农官体系，加强了对农业不同部门、领域及具体生产过程的领导与管理，这是战国、秦、汉农业得以发展进步的重要因素之一。
【收稿日期】2003-01-05