中非合作开发农业的战略选择，本文主要内容关键词为：中非论文,战略论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中非农业合作开发的开端
1959年我国就开始向非洲国家提供农业援助。但自1959年至80年代初期，出于多方面的原因和需要，中非农业合作主要是以我国向非洲国家提供纯援助的方式进行。我国先后帮助几内亚、马里、坦桑尼亚、刚果、索马里、乌干达、塞拉里昂、尼日尔、多哥、扎伊尔、毛里塔尼亚等国家建设87个农业项目，种植面积4.34万公顷，包括农业技术试验站、农业技术推广站和一些规模较大的农场；建设水利项目16个，受益面积7.1万公顷。通过援助，把我国一部分技术，如水稻、茶叶、甘蔗生产的种植技术、品种繁育技术，畜牧、水产养殖技术，农产品初加工技术等输出到了非洲。自1984年起，随着我国改革开放的深入，国内外经济形势的变化，我国政府的对外援助政策进行了调整。对援建项目，区别不同情况，改单一的纯援助方式，为多种援助方式相结合，比如技术合作、管理合作、代管经营、租赁经营等。1986年起，我国又参与国际多边援助计划，为42个非洲国家提供水稻种植、淡水养殖、蔬菜栽培、农业机械等培训。这个阶段的调整，首先，使中非农业合作受到巨大冲击，对非农业援助项目大量减少，部分项目基本处于勉强维持的局面；其次，出现了大量的纪念碑式援助项目，而且越搞越大，但援助资金所发挥的作用却日趋有限；第三，原设想以转变援助方式促进经济合作的局面迟迟不能到来。
自1995年起，我国政府再次调整援助政策，推行政府优惠贴息贷款援助新方式；鼓励援助资金与贸易、合作合资资金的结合使用；鼓励国内有实力的企业参与实施援助项目；鼓励将援助资金用于当地有资源、有市场的生产性项目。
1996年，在中几两国最高领导人的直接关怀下，一个较大规模的中非农业合作开发试点项目孕育成熟。在国务院的领导下，各有关部委大力支持，农业部组织实施了中几农业合作开发项目。农业部为此建立非洲农业开发中心，与几内亚农业部农业工程局合资，首先在几内亚首都科纳克里组建了中几农业合作开发公司，我方控股80%，几方以资源入股，占20%的股份。试点项目位于几内亚沿海的博法省科巴县，占地2000公顷，计划投资1815万美元。项目当年建设、当年投产、当年获得收益，高产田块的水稻单产达到6.5吨／公顷。按照多种经营创效益的开发思路，中几农业合作开发公司已经建设和兴办了以科巴水稻农场项目为龙头，包括1万套规模的父母代种鸡场、容积512立方米的网箱养鱼场、年产200万平方米塑料编织布的编织袋厂、年产5000吨的饲料加工厂、年产5000吨的大米加工厂、农机修配厂、商贸公司、报关公司和中几公寓（驻首都办事处）等10个企业和项目。
在援外体制改革中，农业领域的中非经济合作开发工作实现了两点突破：其一是对非洲渔业资源的合作开发。目前中非渔业合作已经形成规模生产，基本覆盖了非洲的全部渔场，并利用《洛美协定》，把产品直接销售到欧洲市场。截止1997年底，我国已在非洲13个国家实施了38个渔业合作项目，派出渔船330艘，形成了世界上船只数量最多的远洋船队。其二是独资开发进行买断式经营。1990年，在外经贸部的支持下，中国农垦（集团）总公司在赞比亚投资30万美元购买了中赞友谊农场，该农场占地667公顷，其中耕地630公顷，我方土地使用权期限99年。在经营管理方式上，实行自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展，管理人员全部由中方派出。在农场发展上，以种植业为主，兼顾养殖业，6年共盈利100万美元，等于赚回了购买时的两个农场。1994年中垦集团又投资60万美元，购买了位于赞比亚首都北50公里处的5万亩土地，并投入流动资金20万美元，创办了赞比亚中垦农场。中垦农场一期工程主要是发展畜牧业，生产规模为年产肉鸡30万只、养肉牛奶牛500头、猪2000头。中垦农场3年累计实现利润26万美元，形成固定资产180万美元。
二、加大中非农业合作开发力度的可行性
（一）中非农业合作的战略前景
1.经济合作是中非政治合作的基础和前提
非洲是建立国际政治经济新秩序的一支重要力量，是推动当今多极化世界的重要一极。在诸多领域，与我国有着广泛的共同利益和语言。进一步扩大中非合作，有利于实现中非经济的互惠互利和共同繁荣。
2.互补性决定了中非经济合作具有长远战略意义
中非之间存在很强的资源互补性和经济互补性。长期以来非洲粮食生产严重不足，多数国家粮食不能自给，粮食短缺不仅制约了当地经济的发展和人民生活的改善，而且使这些国家的意志受到强权政治的影响和干扰。援助非洲发展粮食生产，解决那里人民的吃饭问题，能够得到非洲国家的广泛响应和充分信任，不仅可以增强我国在该地区的影响力，在经济上也能得到互补。从近期看，通过农业合作开发，可以带动我国农用物资和其它工业品出口，有利于开拓非洲市场，促进我国乡镇企业产业结构的调整和国际化经营的发展，并通过非洲进一步开拓国际市场。从长远看，我国人地矛盾突出，解决粮食问题的压力增大，而非洲耕地等农业资源丰富，通过合作开发，提高当地粮食生产水平的同时，返销国内，可以有效地实现资源替代，更好地保障国内的粮食供给。
3.经济国际化的一个黄金机会
近年来，除个别国家外，非洲总的形势发展趋向稳定。谋求和平和稳定发展已成为主流。非洲的经济呈现出好转的势头。非洲丰富的资源条件、巨大的市场潜力、日益改善的投资环境是公认的促进世界经济发展的一个黄金机会。美、法、日等西方国家最近纷纷调整对非政策。
（二）合作开发的巨大潜能
1.资源条件
非洲大陆共有53个国家，总面积约3030万平方公里，约占世界陆地面积的22%，为世界第二大洲。人口7.3亿，占世界总人口13%。非洲土地肥沃，农业资源丰富，农业开发条件得天独厚。非洲多数国家以农业为主体，农业人口4.37亿，占总人口的60%。耕地面积1.88亿公顷，占土地总面积的6.2%；草地8.99亿公顷，占33%。
非洲虽有大面积草场，但退化严重，生产率低下，大多数国家的畜牧业不发达。1994年，猪、牛、羊、禽肉产量为814万吨，占世界总产量的4.2%，需进口71万吨。
非洲渔业资源丰富，1994年渔获量509万吨。非洲沿海盛产沙丁鱼、金枪鱼、鲐等鱼类，海洋捕捞量占总渔获量的66%。
据国际农业研究资料，非洲农业开发潜力巨大，完全有条件在短期内实现粮食及其它农产品、畜产品和水产品自给有余。据世界粮食组织估计，只要创造一定的水利条件，非洲耕地面积至少可以扩大3倍。非洲提高粮食单产的潜力更大，1994年非洲谷物单产为1237公斤／公顷，不到世界平均单产（2830公斤／公顷）的一半。只要通过扩大灌溉，增施肥料，防治病虫害，改善生态环境等，完全有条件将非洲粮食作物单产水平提高到目前世界平均水平，非洲国家依靠现有耕地养活自己的人民将绰绰有余。
2.市场条件
在非洲53个国家中，除个别国家如南非、尼日利亚、埃及和科特迪瓦等国有自己较为完备的工业体系以外，大部分国家工业极不发达，只有少量的石油矿产开发、木材加工和食品加工工业等，因此大量的生产资料和生活用品严重依赖进口。整个非洲年进出口额为2100亿美元（1996年数字）。非洲在世界贸易总额中所占的比例已从1980年的5%下降到目前的2%。
虽然撒哈拉以南地区可耕地面积广阔，但农业并不发达。因此，在农业开发、农产品深加工、林业和渔业合作开发、轻纺产品生产及农机具、家用电器组装等领域市场极为广阔。
3.劳动力资源
非洲更能提供丰富而廉价的劳动力。由于经济不发达、就业率低，人们的生活水平不高，大多数国家的劳动力成本很低。随着非洲国家吸引外资力度的加强，劳动法的修改也成为各国经济政策改革的主要内容，为雇主提供了诸如雇佣当地劳工的税收优惠或利用外籍雇员的灵活政策等。
4.资源开发的政策环境
非洲各国在开发资源方面，采取越来越主动、越来越开放的政策；对外国企业不同程度地放开勘探和开采矿产的权力；在吸引外资上，多数国家已经或正在修订投资法，简化企业审批手续并给予投资额达到一定规模的项目以税收减免或其他性质的优惠。经过连续3年的经济回升，非洲1996年国内生产总值增长率已经达到2.3%，特别是33个最不发达的非洲国家的经济增长速度达到2%-4%，超出了人口的增长率。
另外，伴随着世界经济区域化、一体化的趋势，非洲各地区内部的区域性经济组织建设也加紧了步伐。1997年6月在哈拉雷召开的第33届非统首脑会议更把建立非洲共同体提到了议事日程。非洲内部经济紧密层的加强给我国的出口商品带来了挑战，但联盟国家间关税、资本流通等方面的优惠措施又为我国企业投资设厂、产品在当地或第三国销售提供了契机。
5.中国具备对非农业开发的比较优势
在非洲进行农业开发，可以发挥中国农业的比较优势：一是我国拥有较为丰富的适合非洲自然条件和社会经济条件的农业技术储备，40年的中非农业合作又积累了相当丰富的经验。二是我国不少的农垦企业，在管理农场、应用农业技术，特别是建设和经营开发型农业方面积累了不少行之有效的经验，具备向非洲移植的条件和可能；三是非洲大多数国家的人均CDP均比我国低，我乡镇企业的产品较为适合非洲的消费水平；四是我国农业行业存在大批的农业技术工人剩余，他们愿意到非洲去参与农业开发；五是在40年的援非工作中，积累了不少农业合作开发经验，培养锻炼了一批懂语言、懂技术、懂管理、能吃苦、能长期坚持在非洲工作、勇于开拓的干部。另外，从宏观上讲，到1997年底，我国外汇储备已经达到1400亿美元，具备了一定的资本输出能力。
（三）中非粮食安全保障比较
1.非洲粮食安全
长期以来，非洲粮食生产严重不足，饥饿和营养不良现象相当普遍。目前，仅撒哈拉以南地区长期营养不良人口为2.04亿，占其人口总数的40%，即每5个人中有2人营养不良。据联合国粮农组织调查，1995至1996年底，共有14个非洲国家需要国际社会和捐赠国进行特殊和紧急粮食援助，整个非洲粮食进口和粮援需求总量为2267万吨，占其需求总量的20%，目前尚有缺口1050万吨，占其需求总量的10%。
非洲大陆自15世纪以来，长期遭受殖民主义者的掠夺统治，形成多数国家以1—2种经济作物为主的单一畸形种植结构。而80年代以来，对非洲国家出口至关重要的热带农产品价格持续低落，直接影响了非洲农业生产的发展。许多非洲国家独立后，又采取了重工轻农的发展战略，制约了当地农业和* 2.中国粮食安全
根据来自各种不同渠道的预测，21世纪前期中国粮食将出现2000万吨以上的缺口已成定论。如果粮食生产或消费环节出现不利状况，特别是如连续遭遇严重的自然灾害，缺口还会进一步扩大。我国用于购买粮食的外汇支出将会大增。1980年世界粮食市场紧张时，发展中国家进口粮食数量比1969-1971年平均数量增加1.5倍，而外汇支出却增加了近6倍。如果走中非合作开发的道路，有可能实现农畜产品回流，保护我国的经济利益。假如从非洲稳定解决500万吨粮食，节汇成本按每吨200美元计算，500万吨粮食就是10亿美元。因此，建立开发基金，帮助我国企业到非洲去开发农业资源，建立农业生产基地，是一举数得的战略抉择。
三、问题与对策建议
（一）中非农业合作开发存在的问题
要进一步加大中非农业合作力度还存在一些具体的问题，包括以下三个方面：
1.我们自身存在的主要问题
(1)缺少总体规划。由于资料不足、研究不够、缺少宏观管理政策、没有项目储备，目前还没有进行过中非农业合作开发战略研究和总体规划工作，使中非农业合作工作存在一定程度上的决策随意性，造成项目布局不尽人意，效益无从谈起。另一方面，由于缺少总体规划，一些有志于开发非洲农业的企业找不着门路，不了解国家产业政策，不了解项目审批程序，也不知道资金总量安排，不知道对境外资金有什么管理规定，结果是会上热闹，会后冷场。
(2)比较效益低下。随着产业升级，农业项目投资大、周期长、回报低的问题日益突出，单纯搞农业开发对企业缺少吸引力。同时由于40年的援非农业合作失败的教训多于成功的经验，国内农业开发企业普遍有畏难情绪。
(3)援助脱离开发。由于国际援助资金总量有限，援助又脱离开发，使得农业援助项目小而分散，投资强度不够，层次不高。40年农业援非项目从整体上讲缺少可持续性，其原因是国际援助工作存在两个根本性缺陷：一是援助是以示范为目的，援外项目的方案设计和选址不以赢利为目标，为了少一些资金，往往不考虑经济规模，也不考虑营运成本，过分突出社会效益。二是援外项目建成后就移交，当地缺少经营人才，管理不规范，项目经济效益很快就出现大滑坡。
(4)资金筹措困难。在新的援外体制下，对非农业合作开发要逐步改用国家贴息优惠贷款，尽管贷款条件已经大大改善了，但非洲农业项目的风险更大，加上银行转贷，开发企业不大容易承受。在解决流动资金方面，企业要使用商业银行贷款，利率高、期限短，对项目的压力较大。
(5)缺少机制创新。目前尚在执行的援外项目管理政策缺乏对派出人员的激励机制，权责利相脱离，长期经营意识淡薄，缺少财务管理人才、法律人才和现代企业管理人才。
2.非洲国家存在的主要问题
(1)宏观经济不稳定。非洲国家特别是撒哈拉非洲地区除了政局不稳和内乱不断等因素外，在宏观经济上，许多国家存在巨额的结构性赤字、外债负担、货币和汇率政策反复无常、财务制度不健全、经常导致高通货以及实际利率与汇率水平的动荡。这些因素影响我国对非洲的直接投资，特别是对于高风险、周期长、回报慢的农业开发项目，影响可能尤为突出。
(2)宏观经济增长缓慢和国内市场狭小。尽管外国资本对非洲初级产品部门（主要是农业和采矿业）曾获得较高的平均利益，但非洲经济增长的缓慢性以及狭小的市场空间使投资商难以增加投资规模和扩展投资领域。
(3)基础设施薄弱，投资成本高。这不仅体现在交通、通讯、能源等有形方面，也体现在政府效率低下、人员高工资和高生产成本等无形方面。虽然就个体的劳动力成本而言，劳动力价格看似便宜，但就工资成本相对于生产率水平而言，实际工资仍然很高。综合生产成本也高于其它发展中国家和地区，几乎是亚洲低收入国家普遍水平的两倍。另外，农业基础设施严重不足。
(4)投资风险较大。非洲是世界上环境遭受破坏非常严重的大陆，环境污染和生态平衡受到破坏使农业开发项目风险增大、成本增加。我国尚未建立对非洲投资的风险保障机制。在非洲生产的农副产品返销国内市场缺乏必要的鼓励政策和措施。此外，由于交通不便，返销产品的运输成本较大。
3.其它国家和地区对非洲资源和市场的争夺
非洲国家日益呈现的投资机会使世界各国不再把非洲看作是投资回避地区，而是纷纷调整政策，采取各种措施，促进对非洲的投资和贸易。
(1)法国。法国与非洲国家有悠久的特殊关系，1995年希拉克总统执政后已经5次访问非洲，提出了“新型伙伴关系”计划，包括两个基本点：一是把“实行民主化且社会稳定”的国家作为援助重点，帮助这些国家实施经济改革和治理计划；二是把贷款提供给具体项目，而不是再直接提供给政府。法国还计划成立类似美国、日本一样的强大的发展援助机构，以协调法非关系，谋求保持其在非洲第一援助国和贸易伙伴的地位。
(2)美国。美国最近的对非政策显示出向法国的传统优势挑战的企图，克林顿总统1998年访问非洲使这种动向更显示出政府推动的色彩。美国于1997年制订了一项“关于美国与非洲国家建立新型经济和商业关系”的法案，其主要内容包括：成立一个政府间的对非贸易和发展协调组织，定期与非洲国家举行部长级会议；允许1800多种非洲产品免税进入美国市场；加强对非技术援助；取消非洲部分最穷国的债务；建立一笔投资基金，鼓励私人企业对非投资。
(3)其他发达国家。英国、德国和日本，也不断谋求加强对非洲各国的经济外交，发展对非经贸关系。英国、德国还制订了对非关系的计划和原则。
(4)新兴国家。如马来西亚，也制订了一系列国家政策，促进企业开展对非投资和贸易活动。
（二）中非农业合作开发的对策建议
我国领导人指出：“我们对非洲工作要下工夫，这是一个战略问题，不是具体问题”。在中非农业合作开发工作的战略设计中就应该体现以下几点：
1.指导思想
中非农业合作开发要明确和坚持“以我为主、多种经营、讲求效益、长期坚持、艰苦创业”的指导思想。把援助非洲发展经济与带动国内企业进入国际市场、创造经济效益结合起来；把对非的农业援助与发展中非之间经济合作，带动我国产品出口结合起来；把农业援外资金、对非投资与开发利用当地资源，弥补我之不足结合起来。
2.基本原则
在确定中非农业合作开发项目时，应考虑的基本原则包括：第一，改革的原则，即要坚持企业为经济合作的主体，坚持“政府扶持、互利合作、以我为主、长期经营”的合作方针；第二，效益的原则，即要以经济效益为核心，没有效益的项目不上，没有效益的产品不上，因条件变化而丧失经济合理性的项目要及时关停转，没有市场的产品要及时处理；第三，联动的原则，即要本着“一大带群小”的精神，以粮为主，积极开展多种经营，以养、加、工、贸补农，使开发企业逐步走上良性循环的轨道；第四，量力而行的原则，即要根据自身条件，既要考虑必要性、迫切性，又要注重可能性，注重成功率，不贪多、不求快；第五，合理分工的原则，即要注意避免多头出击、自相残杀，简便管理，原则上一个非洲国家由一个单位或地区去负责开发；第六，择优选项原则，即要有所为有所不为，优先选择政局稳定、投资环境好、政府对我友好的国家；优先选择改造我国或国际组织原有的农业项目。
3.战略目标
第一，试点阶段，通过5-10年的努力，帮助3-5个传统友好国家实现粮食自给，促进政局稳定，使我国争取和平的外交努力处于主动局面；第二，拓展阶段，通过10-15年的努力，再帮助8-10个友好国家解决粮食问题，逐步实现中非农业资源互补的初步目标，同时为弥补国内粮食缺口作出一定贡献；第三，全面合作开发阶段，大约在21世纪中后期，使非洲大陆与我友好的主要国家解决粮食问题，调剂国内余缺，达到“开发两种资源、利用两个市场”的目标。对于不同的开发阶段，确定具体的数量目标，包括种植业、畜牧业、渔业、农产品加工业、农业贸易和乡镇企业国际化经营等分解目标。
4.开发布局
(1)试点阶段。根据正在实施的中非农业合作开发的试点情况、非洲各国的农业资源条件、农业开发基础条件、国际组织和非洲国家的开发要求、作为先导工程的典型性、中非政府间优惠贷款框架协议签定情况及其它实际可能性，建议选择几内亚、赞比亚、埃塞俄比亚、南非、喀麦隆等国。建设项目主要是水稻种植、畜禽养殖、农产品加工和效益型的多种经营项目。
(2)拓展阶段。在巩固和发展第一阶段试点型中非农业合作开发成果的基础上，选择一批非洲国家和项目进行拓展。可供选择的有北部非洲的埃及、突尼斯，西部非洲的马里、毛里塔尼亚、科特迪瓦，中部非洲加蓬、刚果（金），东部非洲的肯尼亚、坦桑尼亚，以及南部非洲的莫桑比克等国家。农业合作开发项目包括水土资源开发、种植农场、畜禽养殖场、农产品加工厂和商贸项目等。
(3)全面合作开发阶段。可考虑将合作开发范围进一步扩大到北部非洲的苏丹，西部非洲的尼日尔、尼日利亚、加纳、多哥、贝宁，中部非洲的赤道几内亚、刚果、中非，东部非洲的乌干达，南部非洲的安哥拉、博茨瓦纳、津巴布韦、马达加斯加、纳米比亚等国家。重点开发领域包括粮食、肉类、鱼类、食糖、热作产品比如棕榈油、橡胶、剑麻、可可等。
5.有关政策建议
(1)尽快完善对非农业开发工作的管理职能
建议在国家发展计划委员会、外经贸部的统一领导下，由农业部负责组织编制和实施对非农业合作开发中长期规划、年度计划，建立项目库。农业部组织上报的对非农业项目，必须按照规范程序办理。各省组织上报的对非农业项目要与农业部的规划相协调，纳入统一的项目管理程序，由农业部审核或会签后，报有关部委立项。
(2)明确对非洲农业合作开发资金规模
建议在近几年内把对非开发投资向农业这个战略领域倾斜，加大农业开发资金比例，明确农业开发资金规模。国家计委的海外开发投资、外经贸部的对非援助资金、财政部的中央外贸发展基金应有一定比例的资金用于非洲农业合作开发。建议创立一个年贷款规模为5-10亿美元的非洲农业资源合作开发资金。
(3)放宽非洲农业开发项目的优惠贷款条件
非洲农业开发项目多在经济落后、开发条件较差的国家实施，农业开发项目本身建设周期长、资金回报率低，因此建议放宽现阶段农业开发企业所申请使用的优惠贷款条件，加大无息贷款比例、降低贷款利率到1%-2%、贷款期限延长到10年以上，并参照国际惯例，适当安排一定数额的技术援助赠款，以解决农业项目前期准备中开发的费用。
(4)给予农业开发企业一定数量的进口配额和必要的经营条件
给予农业合作开发企业开展贸易工作的便利条件，鼓励其在有条件的地方积极兴办中小型企业，开展商品贸易，占领非洲市场。建议对已取得外经贸权的援非农业开发企业给予一定的粮食、茶叶、化肥、农药等生产、生活资料进出口配额以及适当的权利，如对外经济合作权、对外经贸经营权、外派劳务权和护照自办权等。
(5)抓紧落实农业开发基础资料的收集整理工作
建议尽快组织力量，收集整理非洲各国农业资源、农业基础设施现状和中长期农业发展战略规划，收集整理40年的中非农业合作项目资料。在此基础上，组织力量为开发工作制订一个科学性和操作性兼备的中非农业合作开发总体方略。
（三）中非农业合作开发前景预测
综上所述，如能做到指导思想明确、实施计划周详、组织领导得力、资金确保到位、发挥农业系统在农业工程建设和农业生产经营管理方面的优势，中非农业合作开发是具有光明前景的。中非农业合作开发能够取得非洲国家和人民的信赖和支持；能为开发企业创造效益，增强我国的综合竞争能力。
运作得当，完全有可能实现“建立一个产业、带动一个行业、走出一个困境、担起一副责任”的目标。所谓“建立一个产业”，就是通过合作开发，利用非洲丰富的农业资源，建立起一个相当规模的农业生产基地，形成一个中非农业合作开发产业。如果按照年生产4000万吨粮食的规模估计，那么这个生产基地的规模约为400万公顷，相当于我国一个产粮大省的农业经营规模。所谓“带动一个行业”，就是带动我国农业行业，特别是沿海外向型经济、农垦经济和乡镇企业的发展；同时由于农业合作开发工作的需要，可以带动大量机电设备的出口，这将会有力地促进我国生产结构的调整和升级。所谓“走出一个困境”，就是通过中非农业合作开发，使非洲国家领导人领悟到互利合作的意义，要解决非洲的粮食问题，首先要解决农业合作开发的效益问题；要解决效益问题，就必须按照经济规律办事，转变输血型的援外机制为造血型的援外机制。所谓“担起一份责任”，就是我国政府和人民有必要，也有能力对非洲的经济振兴、社会发展承担起自己的一份责任，非洲社会发展、经济振兴的支柱之一是加强农业基础地位的建设；非洲国家新一代领导人从独立后的实践中认识到了“无农不稳、无粮则乱”，希望在农业方面得到中国帮助；国际社会也希望中国能利用自己发展农业的经验，对非洲的粮食安全作出贡献。因此，我们有责任在中非之间建立起一个紧密型的互惠互利的农业经济合作机制。
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