国有企业分类改革与分类治理——基于七家国有企业的调研，本文主要内容关键词为：国有企业论文,家国论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三十多年的国有企业改革，取得了明显成效，概括起来有两个方面：一是国有企业效率得到提高。以中央企业为例，2002-2012年，中央企业的营业收入年均增长20.9%，实现利润年均增长19.9%，上缴税金年均增长17.9%；位列“全球500强”的中央企业数量从11家增至42家。在应对全球金融危机的过程中，国有企业也起到了中流砥柱的作用。二是国有企业的垄断程度降低，市场化水平得到提高，布局得到一定的优化。在典型的竞争性行业，国有企业已经部分退出，或者占有的股份比例大幅度减少；在一些竞争性行业，尽管国有企业仍然在控制经营，但竞争水平已经得到提高；不少原先由国有企业独家垄断的行业，也开始允许非国有企业进入。
但是，在新的历史时期，由于诸多利益矛盾的羁绊和博弈，国有企业进一步的调整和改革可谓是举步维艰。2012年11月，党的第十八次代表大会明确了深化国有企业改革的总体方向。2013年11月，党的十八届三中全会明确指出，要进一步深化国有企业改革，并准确界定不同国有企业的功能。然而，对于不同国有企业的功能如何界定，尤其是如何实施分类治理，却没有明确的说法。
从国有企业改革实践来看，尽管成效比较明显，却存在相当程度的误区，一些应该加快市场化的行业，市场化程度却非常不足，如电信、钢铁等；而一些不应该市场化的行业却在极力推进市场化，如公共交通、医疗卫生等。很多国有企业，包括具有很强公共性的国有企业，都把追求利润放在首位。这种改革所带来的后果，不是国民福利的提高，而是国民福利的下降。
上述问题存在的关键在于：一是国有企业改革目标模糊，国有企业改革目标本是国民福利的最大化，但现实中却把追求国有资产增值的最大化置于首位；二是把市场经济简单地等同于市场化，把市场化简单地等同于提高价格；三是没有对不同功能和性质的国有企业进行分类。最后一点是前两个方面的基础，不分类本身就是改革目标的模糊，从而导致笼统地强调利润最大化。
本研究以“国有企业分类改革与分类治理”为基本思路，探索目前国有企业改革和公司治理现状以及存在的问题。课题组实际走访调研了多家中央和地方国有企业，我们认为，不同类型的国有企业在市场经济中扮演着不同的角色，发挥着不同的功能，国有企业目标以及公司治理评价和监管应该针对不同类别的企业类型，有的放矢，这对于国有经济调整和发展，乃至宏观经济稳定运行，都具有重要的实践意义。
二、文献回顾
国有企业改革是中国经济体制改革的中心环节，也是改革开放几十年来政府经济工作的重点和难点。1978年以来，中国国有企业改革先后经历了扩大企业自主权、实行两权分离、建立现代企业制度三个渐次深化的发展阶段，每次递进都顺应了改革实践的需要，而正确的理论和方针政策也起着极其重要的作用(周叔莲，1998)。20世纪90年代开始，关于国有企业改革方向的文献大量涌现，这些研究集中回顾了国有企业改革的历史(银温泉，1993；周叔莲，1998；张卓元，1998)，讨论了国有企业改革的方向(高明华，1994；常修泽、高明华，1998)，检验了国有企业改革的效果(刘小玄，2000、2004；刘小玄、李利英，2005；宋立刚、姚洋，2005；白重恩等，2006)。
值得关注的是，部分研究从国有企业的产权性质、经营目标出发，相继提出国有企业分类改革的思路(董辅礽，1995；杨瑞龙等，1998a、1998b；张淑敏，2000；蓝定香，2006；高明华，2008；高明华，2013；高明华、杜雯翠，2013；黄群慧，2013)。董辅礽(1995)将国有企业划分为非竞争性企业、竞争性企业两类，前者又包括自然垄断企业和以社会公益为目标的企业两类，认为应当从国有企业在社会主义市场经济中的功能出发，从发挥其主导作用出发，对国有企业实行分类改革。杨瑞龙等(1998a、1998b)根据企业性质和市场化程度的不同，将国有企业划分为公共产品国有企业、垄断性国有企业、竞争性大中型国有企业、小型国有企业四类，认为国有企业改革应当选择区别对待的分类改革战略。张淑敏(2000)根据国有企业提供的产品性质和国有企业的规模差异，把国有企业分为竞争性国有企业、提供公共产品的非竞争性国有企业、处于基础产业和支柱产业地位的垄断性国有企业三类，认为应根据国有企业的不同规模、不同产品性质和不同行业，选择区别对待和分类改革的战略。蓝定香(2006)从产权性质的角度将国有企业划分为公共领域的国有企业与非公共领域的国有企业，认为前者应建立“特殊”的产权制度，后者应建立多元产权相互制衡的产权结构。高明华(2013)、高明华和杜雯翠(2013)将国有企业划分为公益性国有企业、垄断性国有企业、竞争性国有企业三类，其中垄断性国有企业又分为自然垄断性国有企业和稀缺资源垄断性国有企业，提出了分类改革、分类治理的国有企业改革思路。
然而，现有研究对国有企业分类改革的讨论仍存在不足：第一，现有研究主要从理论层面讨论国有企业分类改革，很少有研究对国有企业的现状进行深入调查，利用案例分析讨论国有企业的分类改革问题；第二，现有研究主要从分类改革的角度提出国有企业改革的思路，很少有研究进一步从微观层面研究国有企业的分类治理，分类改革的下一步是分类治理，对国有企业的治理应当因“类”制宜，这有助于继续深化国有企业分类改革，做优做强国有企业。本文正是从案例分析的角度，对国有企业分类改革、分类治理做出深入讨论与分析。
三、国有企业分类及调研信息采集
(一)国有企业分类
三十多年的国有企业改革，基本走的是“大一统”的市场化道路，即本着“赚钱”的原则来推进国有企业改革，从而导致一些领域的国有企业改革偏离了国有企业的本质属性。
从国有企业产生的历史看，国有企业并非首先产生自社会主义国家，而是产生自西方市场经济发达国家。在市场经济发达国家，国有企业是为了解决因市场失灵而出现的市场本身不能解决的诸多公共性问题而产生的，也就是说，公共性是国有企业的本质属性。从现实世界看，市场经济越成熟的国家，国有企业越是坚守公益领域，其市场化程度越低；而在竞争性或盈利性领域，国有企业则越少，基本上是民营企业的天下，市场化程度非常高。显然，国有企业改革的成败不在于能否“赚钱”，或者赚多少钱，而在于尊重国有企业的本质和发展规律，保证国民福利的最大化。
然而，中国仍处于社会主义市场经济的初级阶段，国有企业改革不可能像发达国家那样按市场经济自然发展的轨道来走，而是仍然需要发挥其经济带动作用。另外，中国在坚持市场化改革趋向的同时，还需要权衡在计划经济时期形成的各种利益格局，以在稳定中求发展，尽可能减少改革成本。这意味着，在中国社会主义市场经济的初级阶段，同时存在着不同类型的国有企业，它们的地位和目标是不尽相同的。因此，有必要对国有企业进行分类分析。这种分析既有助于对不同类型国有企业的绩效进行考核，也有助于产业结构的调整和优化，更有助于确立不同类型国有企业的改革方向。
国有企业基于目标和功能可以划分为三类：
1.公益性国有企业
该类企业提供公共产品和公共服务，如公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育等。由于公共产品和公共服务的消费具有非竞争性和非排他性，容易出现外部性和搭便车行为，私人企业不愿意进入，进入后无利可图，所以公共产品和公共服务必须、也只能由公益性国有企业来“垄断性”提供。公益性国有企业不以盈利为目的，其绩效衡量标准应是社会或公共绩效，即向公众提供高质量的公共产品和公共服务是对其进行评价的依据。目前，公益性国有企业存在着较大程度的过度市场化倾向。
2.(合理)垄断性国有企业
该类企业又可以分为两类：
一是自然垄断性国有企业。自然垄断行业具有规模报酬递增和成本递减的特征，如输电、管道燃气、自来水、铁路运输、水利基础设施建设等。基于这种特征，其产品或服务应该按边际成本来定价。为了既最大程度地提高社会福利，又保证企业不至于亏损，一般采用平均成本定价，按此定价方法，企业不赔不赚，通过收支平衡来保证实现社会福利的极大化。而如果由私人资本控制，则产品或服务的成本很可能会大幅度上升，从而影响消费者福利的提高。对这类企业，应当主要以公共绩效同时辅之以财务绩效(以成本控制为主要指标)进行评价。
二是稀缺资源垄断性国有企业。稀缺资源是指不可再生的资源，如石油、黄金等矿产资源，为防止资源过度耗竭，保证资源利用的可持续性，也必须由国有企业来经营。不过，一方面，为防止稀缺资源的消费过度，其定价应由市场决定，这意味着企业能赚钱；另一方面，为防止企业因能够赚钱而过度开发稀缺资源，必须对国内稀缺资源开发征收高额资源税。也就是说，这类企业赚的钱必须全部上缴国家财政，然后通过国家财政支出回馈公众。
以上两类企业都是垄断企业，但从保障公众利益角度来说，这样的垄断属于“合理”的垄断。
3.竞争性国有企业
竞争性行业十分广泛，包括制造业、商业、服务业等，是私人资本大量存在的领域。目前，在竞争性行业保留部分国有资本，主要基于以下考虑：第一，实现政府调控经济的职能。政府为了实现调控经济的目标和发展规划，需要部分国有企业分布在一些对经济发展具有战略意义的竞争性行业，并保持一定的控制力。第二，维护经济稳定。中国市场发育程度还不充分，私人资本力量有限，国有企业还有必要保留一部分在竞争性行业中以维护经济稳定，避免过快退出给经济带来的负面影响。第三，加快产业结构的调整和优化。国有企业能够通过资金和技术优势迅速培育新的产业，推动国家产业结构的调整和优化。竞争性国有企业以盈利为目的，能够实现国有资产保值增值和政府调控目标。
另外，现实中可能还有一种情况，即一些竞争性企业由于自身的强大竞争力而成为行业中的支配性厂商，这种企业尽管具有较强甚至很强的垄断势力，但由于行业进入不像前两类那样受到政府管制，消费者也可以通过不消费或少消费来制约企业，因此，该类企业仍可以归为竞争性企业。
综合来看，公益性国有企业被赋予强制性社会公共目标，以社会和谐和稳定为基本目标；(合理)垄断性国有企业，包括自然垄断性和稀缺资源垄断性国有企业，基本上是追求社会公共目标，也可能有一定的经济目标，但这种经济目标或者用以更好地直接实现社会目标，或者通过上缴国库体现为社会目标；而竞争性国有企业，以追求利润最大化为首要目标，没有任何强制性社会公共目标。
以上分类是理论上的分类，现实中的国有企业并不能全部纳入这三类国有企业。但是，现实中不能纳入并不意味着我们的理论分类不科学或不完整，而是说明现实中的一些国有企业走偏了方向。比如，一些垄断国有企业，借助政府赋予的垄断资源来谋取企业或高管自身的利益最大化，而不考虑或较少考虑公共利益，这属于不合理垄断，对此应当纠偏使其回到合理的轨道上来。
(二)调研信息采集
在对国有企业按照功能性质进行分类的基础上，2012年11月，我们选择了7家大中型国有企业，包括3家中央国有企业和4家地方国有企业，作为目标调研企业。调研企业非常认可我们对国有企业的分类，并且能够根据自己企业的经营情况对自身进行归类。由于调研企业都属于大中型国有企业，其业务的多样化使得企业在归类过程中，认为其更偏向某一种类型。例如，一个被归为自然垄断性国有企业的企业，其业务中有一部分却是竞争性的，这部分竞争性的业务，是企业为承担社会责任必须要做的，但就企业整体而言，其经营目标和功能性质更偏向于自然垄断性国有企业；而另一个被归为竞争性类型的国有企业，其在一些高端市场以及一些特殊项目上，由于技术方面存在优势，从而显示出一定垄断性企业的特征，但企业整体而言更偏向于竞争性。
2010年12月至2013年1月，我们实际走访调研了7家样本企业，深入考察了中国国有企业改革和公司治理的现状及存在的问题。调研企业中有2家公益性国有企业，2家垄断性国有企业(均为自然垄断性企业，没有稀缺资源垄断性企业)，3家竞争性国有企业，其中有2家上市公司，基本信息如表1所示。
四、调研结果
(一)调研企业描述性信息
表2列示了调研企业的股权结构、收入来源等描述性信息。由于公益性国有企业、自然垄断性国有企业和竞争性国有企业在承担社会公共目标和经济目标方面存在显著差异，因而这三类企业在收入来源方面也存在差异，主要体现在是否获得政府补贴和企业自身盈利两方面。我们发现，调研企业的收入来源，与我们的分类预期基本一致。对于公益性国有企业，政府给予一定补贴，并在企业筹资方面给予帮助，然而由于补贴数量有限，企业需要寻找其他方式来弥补自身的亏损，因此，公益性国有企业目前存在着较大程度的过度市场化倾向。对于自然垄断性国有企业，政府通过“特许经营权”等方式提供有限扶持，企业主要依靠多元化经营来谋求发展；对于承担社会目标的部分，则靠其他盈利项目来弥补。对于竞争性国有企业，政府不提供任何补贴，企业完全依靠自身盈利谋求发展。
鉴于国家对不同国有企业的控制力度不同，我们考察了不同类型企业对于国有股进退的看法，以及国有企业改制会带来风险还是机遇的问题。我们发现，虽然调研企业高管持有不同的意见，但有一点基本上是共识，即涉及公共品的部分，必须是国有控股；对于其他企业，应当引入民营资本或外资，但是国有企业改制，不仅仅是为了一部分资金进来，更重要的是会改变企业经营管理的机制和理念，否则即便引入其他资本，改革也会由于体制问题而无法在企业内部推广。同时，我们发现，部分公益性国有企业的高管对于企业功能性质的认识存在误区，他们认为作为一家企业，无论是公益性还是竞争性，其根本目标都是盈利，企业应走完全市场化道路，而这与公益性企业的责任和功能是相悖的。
(二)调研企业法人治理结构
1.董事会运作
调研的7家国有企业中，有5家已经设置董事会，1家刚开始建设董事会(2012年11月初，我们调查时间是2012年12月)，另外1家目前尚未设置董事会。未设置董事会的国有企业，主要实行总经理负责制，日常经营管理决策由总经理办公会和党组会做出并监督执行。该企业高管认为，虽然企业目前并未设置董事会，但是未来设置董事会是大势所趋。
我们对调研企业的董事会构成、董事会与党委会的关系、高管选聘、董事长与总经理的关系、薪酬激励和专业委员会制度进行了深入访谈。我们发现，虽然公益性国有企业、自然垄断性国有企业和竞争性国有企业三类企业的经营目标和社会功能性质存在显著差异，但调研企业在董事会设置和治理方面，并没有体现相应的差异化，而是使用完全统一的标准，这可能导致不同类型的国有企业无法实现自身应实现的社会目标或经营目标。表3列示了目前调研的国有企业的董事会运作现状。
(1)董事会构成
调研的国有企业的董事会规模平均在10人左右，董事会构成具有一定的中国特色。中国国有企业董事会成员包括三类人员：内部执行董事、外部非独立董事、独立董事。内部执行董事通常由董事长、总经理、纪委书记、工会主席、总会计师等组成；外部非独立董事和独立董事一般由股东委派，不在企业任职；只有上市的国有企业按照证监会的要求设置了独立董事。
对于国有企业是否应该设置独立董事，不同的企业给予了不同的答案。一位已上市的国有企业高管认为，独立董事有助于解决企业内部人控制问题，而内部人控制也是监管机构所担心的问题。但大部分非上市的国有企业高管则认为，没有必要设置独立董事。一位高管指出，独立董事代表小股东的利益，国有独资企业只有一个股东，可能存在的内部人控制，可以通过外部非独立董事的制衡来解决。另一位高管指出，完全照搬国外的东西是行不通的，只有摸索出一套规律性的、反映国情的中国模式，才有生命力，中国特色就应该是党委监督经营班子，没有必要按照国外的模式设置独立董事。还有一位高管则指出，由于目前独立董事基本上是由大股东或董事长的推荐而产生的，从而导致独立董事的独立性难以保证，甚至可能演变成一种变相的利益交换，这样，独立董事机制的功能必然会退化，既然如此，便没有设置的必要。综上所述，调研的国有企业中，独立董事发挥作用的企业，认可了其设置的必要性，而没有设置独立董事的企业，认为其没有必要设置。
(2)董事会与党委会的关系
调研企业中，董事会和党委会通过职务交叉(党委会的核心成员都在董事会中)来体现党委对公司决策的参与。双方各自承担的职责不同，董事会主管公司经营决策，重大的投资事项、组织架构的调整变动，要通过董事会决策产生；党委会主管干部任命，重大的干部事项，按照党管干部的原则由党委会决定。由于党委会核心成员都在董事会中，加之董事会决策前的沟通，因此，尽管最终决策权在董事会，但党委会决策和董事会决策基本没有出现过不一致的情况。
(3)高管选聘
对于国有企业的高管选聘，我们发现，目前普遍存在的现象是董事长由组织部或者国资委派遣，总经理人选则由组织部或者国资委推荐，董事会批准。从法律角度看，董事会有聘任总经理和副总经理的权力，但是董事会的意志会受到组织部或者国资委的影响，因此基本上不存在否决组织部或国资委推荐的情况。不过，虽然目前高管的聘任主导权属于国资委，但我们发现，一些地区正在尝试推动试点改革，比如对于国有企业副总经理的聘任，可以由董事会提名委员会提名，总经理确认，然后与国资委充分沟通。从改革趋势来看，一些地区的国资委对国有企业的人事任免正在逐渐放权。我们还发现，调研的国有企业中，管理层的人选大多数来自企业内部培养，全国或全球公开招聘的比例非常小。
对于国有企业高管的选聘，调研企业高管普遍认为，公开招聘在中国国情下成功的不多，这是因为公开招聘想象中很好，实际操作起来很难。可能遇到的问题有：第一，官本位制度下的上级领导推荐问题；第二，适应问题。大多数国有企业选择内部培养高管人员，是因为企业内部一些部门领导，本身具有本科、硕士或者博士学历，在企业工作多年，逐层锻炼上来，对企业更为熟悉，也更有责任心和忠诚感，招聘过程中优势比较明显，而空降的其他背景的高管往往不能适应国有企业独特的环境。但也有一位高管提出，管理人员中内部晋升和外部选聘各有各的优势。内部晋升的人员，更熟悉公司情况，很快能上手，但是由于在企业工作时间较长，可能会形成一些固定的思维模式；而外部选聘的人员，尽管不熟悉公司情况，但是没有包袱，能大刀阔斧地开展工作。这位高管还提出一种观点，企业内部如果始终不能培养一批管理层人选的话，对于企业的健康发展和内部员工士气会造成严重的打击，内部晋升和外部选聘要看企业不同的发展阶段，以及企业的性质。
(4)董事长与总经理的关系
调研的国有企业中，目前基本不存在董事长和总经理为同一个人的情形，董事长和总经理对自身的职责有较清晰的认识：日常经营活动主要由总经理负责，董事长更多的是起决策和监督的作用。国有企业中有一种比较流行的说法是：“董事长是管方向的，总经理是管油门的，监事会主席、纪委书记是管刹车的”；也有国有企业高管将董事长与总经理的关系概括为：“董事长是管明天的事，总经理是管今天的事，监事会主席是管昨天的事”。调研的国有企业高管普遍认为，董事长和总经理两职分离是有必要的，两职分离可以起到互相制衡和互相监督的作用，对企业的健康发展有好处。
(5)高管考核与激励
调研发现，国有企业高管薪酬受到国资委的管控规定，高管薪酬实行年薪制。国资委有一套标准考核董事长，包括经济指标、社会责任、安全维稳、计划生育等。总经理薪酬是在董事长薪酬的基础上打一定折扣；副总经理考核采取同样的方式，但折扣逐级递减。高管薪酬有上限，但没有下限，考核中通过扣分制，对薪酬进行调整。在考核标准上，竞争性行业和非竞争性行业的基数存在不同：竞争性国有企业的工资上限远高于非竞争性企业。同时，国资委既要考核社会责任，又要考核经济责任，对于公益性质较强的行业，经济指标相对较弱，而对于竞争性很强的行业，则更多考核经济指标。对于高管的股权激励，目前非常少，股权激励处于起步阶段，一些地区的国资委规定，股权激励收益部分不能超过一定比例，超过的部分则归公司。从调研结果来看，国资委对于不同类型的国有企业的高管薪酬考核，体现了一定的差异性。
(6)专业委员会
在调研企业中，只有其中的上市公司按照证监会要求设置了专业委员会，而非上市公司没有设置。与独立董事的设置类似，一位已上市的国有企业高管认为，其自身实际经验很好地证明了专业委员会，尤其是审计委员会在公司治理中的作用。而大部分非上市的国有企业高管则认为，没有必要设置专业委员会。
2.监事会运作
调研中，我们了解到，调研的国有企业全部设置监事会，且监事会主席均为国资委委派，成员包括内部监事和外部监事，由大股东或小股东推荐人选和员工代表构成。我们试图考察监事会、独立董事和审计委员会的职能差异，发现被调研企业的高管，尤其是上市公司的高管，都认为监事会、独立董事和审计委员会三者职能不存在重合和交叉，更不会存在意见冲突的可能，如表4所示。
(三)调研企业信息披露
调研的国有企业中，除了上市公司按照证监会的要求定期披露财务报告等信息，其他国有企业也开始建立一定的信息披露机制。我们发现，市场化程度较高的地区，更重视国有企业的信息披露机制建设。如部分地区的国资委把所管辖的所有国有企业的情况，以白皮书的方式向社会公开。公开之后，相关指标或者内容就无法更改，这样在考核时就可以作为参照。而如果不公开的话，可以通过国资委修改，这样就没有完不成的任务。公开信息接受监督，这是国有企业信息披露的进步。同时，部分地区开展非上市国有企业信息披露试点工作，鼓励并要求一些公益性较强的非上市国有企业参照上市公司要求披露年度经营信息。
企业网站建设是企业(尤其是非上市公司)信息披露的有效途径，为此，我们在访谈之余考察了所调研国有企业的门户网站。我们发现，调研企业基本都建设了自己的网站，但是内容含量参差不齐，门户网站模式多类似于上市公司，信息披露主要存在于“投资者关系”门类下。
(四)调研企业社会责任
调研的国有企业，无论是公益性国有企业、自然垄断性国有企业还是竞争性国有企业，都承担了一定的社会责任，但不同类型的国有企业承担社会责任存在差异。公益性国有企业，主要承担“公共性”的社会责任，包括服务宏观调控责任、保障国计民生责任、维护社会稳定责任等，同时，它们也会参与一定的“自愿性公益”社会活动；自然垄断性国有企业和竞争性国有企业，则更多承担“自愿性公益”的社会责任，包括扶贫助困、节能环保、应急救灾、安全生产、关爱员工等，较少涉及公共性社会活动。政府对于企业承担的公共性社会责任，通过补贴或扶持项目给予一定补偿，而自愿公益性社会责任则多为企业自愿承担，不会得到政府的补偿。调研企业承担社会责任的方式，进一步说明了我们对于国有企业功能分类的合理性。
五、不同国有企业的改革方向和治理机制设计
从调研结果来看，虽然公益性国有企业、自然垄断性国有企业和竞争性国有企业三类国有企业的经营目标和社会功能性质存在显著差异，但其法人治理结构和机制并没有因“类”制宜，体现相应的差异化。
(一)不同类型国有企业的改革方向
1.公益性国有企业
公益性国有企业的作用是直接提供公共服务，而非盈利。就此说来，把这类企业称之为“企业”是不合适的，因为企业给人的感觉就是“赚钱”，这与该类企业的宗旨不符，因此，这类企业最好定位为特殊法人。
特殊法人是指依照专门法律设立和经营的、具有专门职能的国有独资单位。特殊法人的特殊性表面上在于其受特别法律规范，经营方式特别，本质上在于其具有特别职能。从产权角度来说，特殊法人由国家单独出资，出资人唯一，这与国有独资公司一致，但特殊法人不受《公司法》和一般商法规范的约束。特殊法人依照专门法律设立，受专门法律调整，一般不要求作商事登记，其具体组织机构也由特别法规定。在经营上，特殊法人独立核算，但不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补。政府依法对其产品价格进行控制。
我们认为，应当借鉴西方发达国家经验推进特殊法人的专门立法，尽快建立特殊法人制度。换言之，公益性国有企业的改革方向不是推进现代企业制度建设，而是非企业化。
2.(合理)垄断性国有企业
对于(合理)垄断性国有企业，政府必须通过规制政策，使经营者站在国民福利最大化的立场上来经营这类企业，而不是借助行政垄断把消费者剩余最大限度地转化成生产者剩余。
对于自然垄断性国有企业，由于其产品基本上都是公众日常必需品，因此应该选择国有独资形式，以保证企业实现盈亏平衡，而不是追求盈利。这类企业不允许通过股权多元化在资本市场上市经营。因为一旦上市，就意味着要追求利润最大化，公众的基本需求将无法得到满足。
对于稀缺资源垄断性国有企业(本次调研中尽管没有此类企业)，改革方向也必须回归其本性，即一方面要抑制需求，另一方面要抑制过度开发。要达到这种“双重抑制”的目的，只能采取国有独资的组织形式，这与自然垄断性国有企业一样。
不过需要注意的是，这里所说的“稀缺资源”是针对国内资源。如果在国内是稀缺资源，在其他一些国家并不稀缺，则可以鼓励企业按照资源所在国的法规到国外开发资源。
3.竞争性国有企业
竞争性国有企业完全按市场规则来运作，追求利润最大化，不承担公共职能(但鼓励其自愿承担社会责任的行为)，不过，前提是政府必须放弃对这类国有企业的各种保护，既不赋予其任何行政垄断地位，也不给予任何政策支持，让他们在市场上与民营企业进行平等的、优胜劣汰的竞争。有公平的竞争，企业才会有创新的动力。
对于这类企业的组织形式，无需追求国有独资，也不必追求绝对控股。国有持股多少由市场来决定，政府不应干预，政府作为出资人代表，只负责监督从企业获取足额收益(股息和红利)。随着民营企业的发展壮大，这类国有企业将逐步减少。
显然，通过这种改革，公益性国有企业不再采取企业形式，(合理)垄断性国有企业尽管是企业，但不以盈利为目的，可以说是“准企业”。只有竞争性国有企业才是名副其实的现代企业。
需要强调的是，在国有企业布局上，要通过改革，尽可能使三类国有企业更纯粹一些，使不同类型国有企业更符合自身的本质属性。如果让同一个国有企业履行不同的、甚至是冲突的职能，将会模糊企业的目标，最终可能哪个目标都实现不了。
(二)不同类型国有企业治理机制设计
1.董事会机制设计
董事会作为公司治理的核心，董事会机制设计直接关系着不同类型国有企业目标的实现。然而，如果公益性国有企业、(合理)垄断性国有企业和竞争性国有企业三类企业的董事会设置和治理使用完全统一的标准，可能会导致不同类型的国有企业无法实现自身应实现的社会目标或经营目标。例如，如果使用同样的薪酬激励标准去管理公益性国有企业和竞争性国有企业，便可能出现公益性国有企业过度追求利润目标，而竞争性国有企业的高管薪酬与市场脱节的问题。表5列示了国有企业董事会分类治理的改革方向。
(1)董事会构成
中国国有企业董事会应包括内部执行董事、外部非独立董事和独立董事。对于部分高管认为外部非独立董事可以代替独立董事行使监督职能，我们认为这种理解存在片面之处。外部非独立董事对于抑制内部人控制问题，可以起到一定的制衡作用，然而，却无法制衡“一股独大”、股东侵占公司利益、大股东侵占小股东利益等问题。即便是公益性国有企业，独立董事也能够从社会公众角度在一定程度上监督公益目标的实现。因此，我们认为，公益性国有企业、(合理)垄断性国有企业和竞争性国有企业的董事会构成应包括内部董事、外部非独立董事和独立董事，甚至可以用独立董事代替外部非独立董事。但对于不同类型企业的独立董事人选的要求应该有所差异。公益性国有企业的独立董事应具有很强的公益和财务背景，以尽最大能力反映公众利益和诉求，有效控制企业成本；(合理)垄断性国有企业的独立董事应具有较强的行业、公益和财务背景，使其能够基于行业特征，在很大程度上反映公众利益和控制企业成本；而竞争性国有企业的独立董事应对竞争性市场有深入了解，能够反映所有股东尤其是小股东的最大化利益。
(2)董事会与党委会的关系
目前国有企业中董事会和党委会通过职务交叉来体现党委对公司决策的参与。但是，我们认为，两者的具体职责在不同类型企业中应存在一定差异。在公益性和(合理)垄断性国有企业中，董事会应重点负责投资决策以及成本和风险控制，党委会则重点负责干部任命和思想政治工作，以充分体现党对于企业公益性和公众利益的掌控，使其不偏离企业的公益性，不背离公众的基本利益，并保证社会发展的可持续性。而在竞争性国有企业中，董事会主管经营决策，是企业最高决策机构，党委会则主管党务、党建、文化建设等工作。
(3)高管选聘
目前国有企业对于公开招聘高管持较为消极的态度。企业高管直接影响企业文化、内部环境和经营思路等，长期体制内的选拔管理层，会抑制企业增加“新鲜血液”，难以突破固有思路和模式，也难以提升创新性，这可能是中国国有企业持续推进深化改革面临的困难之一。我们认为，选聘不同背景的高管，会带来多元化模式和思路的优势，也必然会引发不同思想碰撞所产生的“阵痛”，然而，不能因为“阵痛”而认为这种选聘方式不适用于国有企业，固守原有思维模式只会加剧国有企业的“故步自封”，从而抑制企业推进改革和创新。由于竞争性国有企业处于存在充分竞争的市场环境下，因此可以推动通过经理或人才市场选聘企业高管，选聘的标准是如何在合乎公司治理规范的前提下实现企业价值最大化；而对于公益性国有企业和(合理)垄断性国有企业，由于其高管进入和退出企业的成本较高，可以尝试引入公开招聘制度，但公开招聘的标准要与竞争性企业不同，应该是如何加强成本控制和体现公众利益。
(4)董事长与总经理的关系
从调研结果看，国有企业董事长和总经理对自身的职责有较清晰的认识。尽管如此，仍然必须明确和强调，董事长作为董事会的召集人，要切实负起通过董事会机制来实现对以总经理为首的经营层的监督的职责，而不是自己充当经营者，否则，董事会和经营层之间监督与被监督的关系将不复存在。
(5)高管考核与激励
调研结果显示，国资委对于不同类型国有企业的高管考核与激励，体现了一定的差异性，但差异性不够。我们认为，公益性国有企业、(合理)垄断性国有企业和竞争性国有企业的考核标准，应该有很大的不同。对于公益性国有企业，应该以实现社会公共目标作为评价标准，高管激励不是薪酬多少，而是行政职务的晋升。对于(合理)垄断性国有企业，为防止因追求利润而忽视公众利益，或者过度开发稀缺资源，在高管激励上应与公益性国有企业相同，即高管激励不是来自薪酬，而是行政职务的晋升。但在考核上，自然垄断性国有企业和稀缺资源垄断性国有企业应该有一定差异。对于自然垄断性国有企业，要把成本控制水平和公众满意度作为重要评价标准；对于稀缺资源垄断性国有企业，要把成本控制水平和利润水平(尽管利润是全额上缴财政)作为重要评价标准。对于竞争性国有企业，应该取消高管的行政级别，高管激励来自市场和薪酬。
目前国资委对于高管薪酬有总额限制，但由此带来的主要问题是，有的企业业绩上涨较快(尤其是竞争性国有企业)，但薪酬没有上涨的余地，高管薪酬没有真正与企业实际情况相结合。对此，我们认为，对于公益性和(合理)垄断性国有企业的高管薪酬，要严格限制上限，可以借鉴西方国有企业的薪酬制度，参照公务员薪酬标准，具体额度要视其完成的公共绩效目标；而对于竞争性国有企业，则应该在政府放弃特殊支持的前提下，高管薪酬完全按市场规则来确定，以促进其按照市场规则追求利润最大化。具体来说，是在董事会公开选聘高管的基础上，由被选高管与董事会之间的谈判来决定，具体额度则由董事会视高管完成经济绩效的情况而定。
(6)专业委员会
对于国有企业是否应该设置专业委员会，不同企业存在不同的看法。我们认为，专业委员会的设置与作用的发挥，需要与独立董事制度相结合，专业委员会的负责人由独立董事担任，有助于发挥其被赋予的职责。公益性国有企业的独立董事应具有很强的公益和财务背景，(合理)垄断性国有企业的独立董事应具有较强的行业、公益和财务背景，而竞争性国有企业的独立董事应对竞争性市场有深入了解。因此，由不同背景的独立董事负责的专业委员会，可以有针对性地监督不同类型国有企业的社会目标和经济目标的实现。
2.国有企业监事会设置
调研企业反映的独立董事或审计委员会的职责不能代替监事会职责(反之亦然)，说明二者的职能划分是比较清晰的。但是，这并不意味着同时设置独立董事制度和监事会制度是合理的。如果独立董事职责能够覆盖监事会职责，或者监事会职责能够覆盖独立董事职责，则可以减少机构臃肿，以及监管“搭便车”的费用，从而使公司治理更加规范。总之，不管哪种类型的国有企业，在健全的公司治理中，不管是监事会，还是独立董事，一定要职责清晰，避免重叠，这样才有助于从不同层面监督企业的经营和运作。
3.国有企业信息披露
由于国有企业的最终出资者是全体公众，因此，信息披露不应仅仅针对投资者这一与企业经济目标相关的群体，还应该包括社会公众等与社会目标相关的群体。由此，公益性国有企业、(合理)垄断性国有企业和竞争性国有企业信息披露的对象和侧重点应该明显不同。公益性国有企业的信息披露对象应是社会公众，其披露重点应是公益目标和成本控制的实现情况；(合理)垄断性国有企业的信息披露也是社会公众，其披露重点除了社会目标和成本控制实现情况外，对于稀缺资源垄断性国有企业，还应包括利润获取和上缴财政情况；竞争性国有企业的披露对象主要是投资者、债权人以及社会公众，其披露重点应是企业经济目标的实现、自愿承担社会责任情况，以及红利分配情况。
最后需要说明的，国有企业分类治理，并不意味着不同国有企业在治理的各方面都有严格区别，个别方面也有相同之处，或者存在共性，这是正常的，就像国有企业和民营企业在治理上存在共性一样。
本文以“国有企业分类改革与分类治理”为基本思路，根据中国的实际情况，将国有企业划分为公益性国有企业、(合理)垄断性国有企业(又分为自然垄断性国有企业和稀缺资源垄断性国有企业)和竞争性国有企业三类，并实际走访调研了多家中央和地方国有企业，探索目前国有企业改革和治理的现状及存在的问题。通过对调研企业高管和各部门负责人进行深度访谈，我们发现，调研企业普遍认为对国有企业进行分类改革和分类治理是非常有必要的，并且认可了我们划分的三种类型国有企业的合理性，由于调研企业规模上都属于大中型国有企业，其业务的多样化使得企业在分类过程中，认为其更偏向某一种类型。分类后的调研企业的收入来源，即政府补贴或自身盈利，与我们的预期基本一致，但公益性国有企业目前存在着较大程度的过度市场化倾向。同时，三类国有企业都承担了一定的社会责任，但承担模式存在显著不同，这进一步说明了我们分类的合理性。对于调研企业的董事会构成、董事会与党委会的关系、高管选聘、董事长与总经理的关系、高管考评与激励，以及专业委员会制度，我们发现，虽然公益性国有企业、(合理)垄断性国有企业和竞争性国有企业的经营目标和社会功能性质存在显著差异，但这三类企业的董事会设置和治理，并没有体现相应的差异化。此外，调研企业虽然都建立了一定的信息披露机制，但不同类型国有企业在信息披露对象和披露内容方面并不存在明显的差异。
可见，目前中国国有企业的布局基本符合公益性国有企业、(合理)垄断性国有企业和竞争性国有企业三种分类，但是对国有企业的公司治理评价及监管，却没有针对不同类型的企业有的放矢。因此，一方面，在国有企业布局上，要通过改革，尽可能使三类国有企业更纯粹一些，使不同类型国有企业更符合自身的本质属性；另一方面，在公司治理评价和治理上，要制定符合各自属性的评价指标体系和治理准则。
总之，国有企业分类改革和分类治理的思路，既强调了国有企业的盈利性(竞争性国有企业)，又考虑了国有企业的社会作用和公共性(公益性国有企业和(合理)垄断性国有企业)，是深化国有企业改革、做优做强国有企业的有效途径，也是国有企业改革研究的未来方向。
本文于2013年9月28日在北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主办的“国有企业公司治理研讨会”上发布，其中对国有企业的分类与之后召开的中共十八届三中全会公报高度一致。国务院国有重点大型企业监事会、国务院国资委、中国证监会、部分高校的专家，以及匿名审稿人对本文提出了宝贵意见，谨表谢意。
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