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法国自第五共和国以来，无论是在右派执政时期，还是在左派掌权时期，其对非洲政策一直保持着连续性。法非关系始终是法国外交政策的重要支柱之一。非洲对法国的重要性，1995年5 月卸任的法国前总统密特朗在40年前（当时密特朗任法国海外领地部部长）就这样明确地说过：“没有非洲，就不会有20世纪的法国历史。”〔1〕40年后， 作为法国总统的密特朗在1994年11月召开的第18届法非首脑会议上又作了如下同样明确的表述：“如果法国放弃它在非洲的存在，那么在世人眼里，法国就不再完全是法国。”〔2 〕作为负责法国海外领地事务的部长和共和国总统，密特朗对法非关系的重要性所作的上述两次表述应当说是权威的。尽管两次讲话的时间相隔40年之久，但基本思想没有变，这就是法国离开不了非洲。正因为如此，法国的历任总统和各届政府，不管其政治倾向如何，都不会对其非洲政策作重大的改变。
一、维系法非关系的四根纽带
为了保持和发展法非之间的历史联系与特殊关系，维护和扩大法国在非洲的利益与影响，法国长期以来主要是通过四个方面开展对非洲工作的。
（一）国家元首间的私交和法非首脑会议
法国对非洲的事务一直是由总统直接掌握和决策的，非洲是总统的“世袭领地”。从戴高乐到密特朗都很重视同非洲国家元首建立个人私交；法国历任总统当选后一般都要到黑非洲进行一次礼节性的访问，以联络感情和建立同非洲国家元首间的私人友谊。1995年5 月当选的总统希拉克自然也不例外，他在担任总理和巴黎市长期间就已同一些非洲国家元首有着良好的个人友谊和密切的联系，而这次在当选总统后仅两个多月就前往科特迪瓦、加蓬、塞内加尔等国访问（7月19日至22日），并借机会见了十多位黑非国家元首。建立国家元首间的个人私交是自戴高乐以来法国对非关系中的一项传统政策，也是法国力图保持在黑非洲影响和地位的一条重要纽带。
1973年，法国总统蓬皮杜倡议召开了法国和法语非洲国家（即前法属殖民地）首脑会议，以协调法国同非洲国家的关系，密切国家元首间的联系。开始决定每两年召开一次会议，后改为每年召开一次，轮流在法国和非洲召开。1988年又改为每两年召开一次，会议的范围也逐渐扩大到英语国家和葡语国家，但参加国并不固定，有时多有时少。目前法非首脑会议已举行了18次，第19届首脑会议定于1996年在布基纳法索首都瓦加杜古举行。法非首脑会议无特定的议题，只是就共同关心的问题交换意见。会议不作出决议，与会国也不承担义务，会议没有设立常设机构，只是在两次首脑会议之间召开一次部长会议。因此，首脑会议看起来是国家元首间的一个论坛，与会者只是发表各人的意见，但实际上首脑会议有时能对法非关系和非洲国家的内外政策产生重大的影响。例如，1990年在法国拉博勒召开的第16届法非首脑会议上，法国总统密特朗公开向与会非洲国家元首施压，提出将援助同多党民主进程挂钩，因而会后不久不少非洲国家纷纷宣布实行多党制。因此可以说，法非首脑会议是法国确保其在法语非洲的地位，乃至向整个非洲施加影响和发展势力的对非战略的重要组成部分。
（二）发展援助和法朗区
在国际上，法国一向以黑非洲的代言人和保护者的面貌出现。无论是在七国首脑会议上，还是在欧盟和联合国范围内的各种会议上，法国都呼吁增加对黑非洲的发展援助，减免黑非国家的债务。在这方面，法国也确实是“身体力行的”。除减免最不发达国家的债务外，法国对非洲的发展援助历年都有增加，并居西方大国的首位。1995年法国向发展中国家提供的发展援助总额为502.2亿法国法郎，占其国内生产总值的0.65%〔3〕；而1994年和1993年分别为465亿〔4〕、448亿和0.64%、0.63%〔5〕；其中向黑非洲国家提供的援助占55%〔6〕。但是， 法国从非洲国家，特别是从法语非洲国家得到的经济利益也不少。如在贸易方面，法国向非洲国家的出口居经合组织成员国的首位，对非贸易历年都有巨额顺差。1990～1992年法对非贸易顺差分别为188亿、 181 亿和221亿法国法郎。〔7〕就提供发展援助来说，受益最大的也是法国，而非洲国家得益并不多。法国向非洲提供的援助真正用于建设项目的仅为20%〔8〕，而这20%主要还是用来购买法国的设备。又例如， 据报道贝宁政府去年为主办第六届法语国家首脑会议要在首都建造一座会议中心，其总造价当时预计为38亿非洲法郎，法国资助30亿〔9〕， 其余差额由贝宁政府补足，但承建方是一家法国工程建筑公司。这样，法国政府的资助连同受援国政府的补贴又全部被法国公司收回。因此，一般估计，法国向非洲提供的援助的回收率约为80～120%。 而更重要的还在于法国通过发展援助牢牢地控制着非洲市场，加深了非洲对法国的依赖。
同时，法国还通过法郎区控制着法语非洲国家的经济和金融。法郎区是由法国和14个非洲国家（其中除赤道几内亚外均是前法属殖民地）组成。法郎区正式成立于1948年，当时就规定了法郎区运行的三项原则，即：1.非洲金融共同体法郎（简称非洲法郎）同法国法郎自由兑换，并确定兑换率为1非洲法郎等于0.02法国法郎，或1法国法郎兑换50非洲法郎，这一兑换率一直保持到1994年1月12日；2.法郎区内绝对自由汇兑。无论是现金交易还是资本流动；3.法郎区内发行的货币由法国国库提供无限制的担保，条件是非洲地区的中央银行要将其不少于65%的外汇储备存入法国国库（即法国中央银行）。此外，法国中央银行对非洲地区中央银行的货币政策有否决权，也就是说非洲国家有关货币和金融方面的重大决定必须征得法国的同意。由此可见，法国正是通过法郎区控制着非洲国家的经济和金融。同时，法郎区也为法国的企业提供了一个极为优越的市场。就世界范围来说，法郎区的形成与运转有利于法国加强在国际上的地位和作用。当然，法郎区对非洲国家也有一些好处。首先由于非洲法郎可以同法国法郎自由兑换，实际上就成为一种硬通货，因而有利于非洲国家吸引外国投资和对外贸易交流；其次在财政上可以得到法国的预算补贴。
（三）文化合作和法国语言
法国历来重视法国语言和文化在世界上的传播和影响，认为这体现了法国的荣誉和大国地位。因为在法国看来，大国的地位和影响不仅仅表现在政治、经济、军事方面，同时也表现在文化方面。法国新任总理朱佩在其施政纲领中明确指出，法国文化和语言的影响是法国的“第四张王牌”，它能使法国担负起世界强国的使命，因此法国今后要在国际上扩大这一影响。鉴于当前世界上使用法语的国家和地区大部分是在黑非洲，以及法非之间的历史联系，黑非洲自然地就成为法国利用共同的语言扩大文化影响的重点地区。法国力图通过使用同一语言进一步推动文化合作，巩固和扩大法国的影响。为此，法国将使用法语的国家组织起来，形成法语国家集团。1970年3月，成立了由20 来个讲法语国家组成的、旨在加强和推动法语国家间的文化交流与合作的“文化和技术合作局”。这是在法国的推动下成立的第一个法语国家组织。1984年6 月，法国总统密特朗倡议成立了“法语国家高等委员会”，这是一个着重研究法国语言的官方学术研究机构。实际上，法国的意图是通过学术研究传播法国语言和扩大法国文化影响。接着，密特朗总统又在1986年倡议召开了法语国家首脑会议。之后，这一首脑会议也形成制度化，每两年召开一次，至今已举行了六次。 其中， 第六次法语国家首脑会议于1995年底在贝宁召开。由于法语国家首脑会议多数与会国是非洲国家，法国实际上是再次通过最高层从文化和语言方面将非洲国家聚集在自己的周围，以巩固和扩大法国在非洲的传统影响。此外，法语国家首脑会议不仅仅只讨论有关人文方面的问题，也讨论共同关心的其他重大问题。如1991年在达喀尔召开的第四次法语国家首脑会议就曾讨论到有关非洲多党民主运动问题。法国利用这一会议对非洲多党民主运动降温，以稳住和控制非洲局势。又如，1993年在毛里求斯召开的第五次法语国家首脑会议上，与会国曾就关贸总协定乌拉圭回合谈判协调立场，法国坚持的“文化例外”（主要是指视听产品）的立场得到了与会国的一致支持。因此，法语国家首脑会议已超出文化范围，它同法非首脑会议相辅相成。法国正是通过这两个平行的首脑会议维护和发展其在非洲的利益和势力。
（四）军事干预和海外驻军
在非洲的一些战略要地保留法国的驻军是法国维护其在非洲利益的另一个重要手段。法国至今在非洲8个国家仍保有军事基地， 驻军8700余人。〔10〕鉴于法国在非洲有着重要的经济与政治利益，扶持非洲国家的亲法政权和维护非洲形势的稳定对法国来说是十分重要的。60年代初，非洲国家独立时，法国就同8个非洲国家签订了防务协定， 取得了向非洲国家提供军事支援和进行军事干预的所谓合法性。为此，自60年代以来，法国对非洲国家进行了20余次军事干预，其中除1994年对卢旺达的军事干预系以人道主义行动的名义外，其余基本上都是为了扶持当时的当权者，以稳定政局和防止出现动乱。同时，法国还同20多个非洲国家签订了军事合作协定，每年向非洲国家提供的军事援助达8 亿法国法郎〔11〕，主要是用于向非洲国家派遣军事顾问和培训非洲国家军事学员，以及提供装备和器材，其中包括装备和训练一些非洲国家元首的卫队。
二、坚持法非特殊关系
冷战结束，世界和非洲的形势都发生了深刻的变化；然而法国的对非政策并没有变化，甚至也没有进行重大的调整。在非洲多党民主运动高潮期间，法国国内，特别是当时执政的社会党内要求修改法国的对非政策的呼声很高。尤其是法国年轻的一代人，他们同非洲没有感情上的联系，对法非关系的历史不甚了解；他们认为法国不应当也没有力量同非洲保持特殊关系，要求将法非特殊关系改变为一般的国家关系。他们反对支持非洲国家的专制腐败政权。法国一位资深的外交官在90年代初曾向当时的社会党人总理罗卡尔提交了一份报告，建议彻底改变法国的对非政策，提出法国的发展援助不能局限于黑非洲，而要扩大到其他地区，如马格里布、东南亚等地区；报告还建议将援助同民主和人权挂钩。报告最后建议成立一个专门机构，负责对现行的合作政策进行评估和探讨对合作政策的改革。由于罗卡尔本人也是主张改革对非政策的，因而对此报告很感兴趣，决定立即发表报告的全文，并着手筹组专门机构。但是，当时的密特朗总统没有同意这样做，因而这次关于改革法国对非政策的建议也就夭折了。
鉴于法国同非洲的历史联系，以及非洲在政治、经济、文化等方面对法国的重要性，要改变法国对非政策和法非间的特殊关系并非易事。首先，这是法国的国家利益所不许可的。其次，目前在法国政界中一些老人还在，他们同非洲有着千丝万缕的联系（法国的一些主要政党都曾接受过非洲国家领导人的财政资助），他们的人数虽然不多，但他们的能量和影响很大，他们在法国形成了一个强有力的非洲院外集团，坚决反对改变法非特殊关系。同时，一些既得利益的商界集团也不会赞同改变法国的对非政策。最后，非洲国家的一些领导人也不愿意改变法非之间的固有的合作关系。现在阔别爱丽舍宫20余年的戴高乐派又回来了，戴派领导人希拉克当选为法国总统。戴派同非洲有着更深的关系。众所周知，二次大战期间，戴高乐正是在非洲建立起辽阔的自由法国，从而能够和同盟国一起打回欧洲解放法国并赢得了战胜国的资格，非洲对戴高乐领导的抵抗希特勒的斗争在人力和物力上作出了巨大的贡献。作为戴高乐的继承人，希拉克自然会比他的前任社会党的密特朗更加重视非洲。因而可以预计，在希拉克任职期间，法国将会坚持发展法非间的特殊关系。事实上，希拉克在竞选总统期间就已宣称，他要使法非合作有一新的跃进，反对减少对非洲的援助，并表示，法国今后将不会辜负非洲人的期望。希拉克当选总统以来的言行表明，在对非关系上他确实在实现竞选期间的诺言。他先后在哈利法克斯七国首脑会议上和坎城欧盟首脑会议上以及在与美国总统克林顿的会晤中，一再要求发达国家关注非洲的发展问题和增加对非洲的援助。前不久，希拉克在一次记者招待会上明确指出，不管从人道主义的立场来看，还是从全球稳定的政治角度来考虑，都应该对非洲的发展作出重大的努力。尤其是希拉克选择非洲国家作为他当选总统后首次正式出访的国家，正是为了突出法非间的特殊关系。
三、法非关系面临的新问题
但是，冷战结束以后，世界形势、大国关系和非洲形势都已发生了巨大的变化。形势的变化使法非关系面临新的问题与挑战。当前法非关系主要面临以下三个方面的问题：
（一）维护非洲稳定和法国在非洲的传统势力同继续推动非洲多党民主化的矛盾
冷战时期，法国为了稳住其在黑非洲的阵地，抵制前苏联势力在非洲的渗透与扩张，需要保持非洲的政局稳定与社会安宁，为此曾不惜代价（包括采用军事手段）支持非洲国家的政府。90年代初，东欧民主化之风吹进了非洲，因而一场多党民主化运动在非洲大陆开展起来了。法国为了控制局势并乘机进一步巩固和扩大在非洲的影响，同时也为了显示其民主旗手的作用，便率先积极支持这场运动。结果多党民主运动使非洲固有的部族主义再起，各种政党在部族势力的基础上应运而生，展开了混乱的权力之争，导致政局动荡、社会动乱，武装冲突和内战迭起。这种混乱局面不仅给非洲人民带来了极大的灾难与痛苦，而且也冲击着法国在非洲的利益。首先，法国在非洲的传统势力受到被冲垮的威胁。那些同法国关系密切并长期得到法国扶持的非洲国家领导人在这场多党民主运动中首当其冲，成为众矢之的；而在多党民主运动中积极起来夺权的反对派头面人物有许多是从美国回来的或得到美国支持的。这一形势的发展有动摇法国在非洲地位的危险。其次，多党民主运动引发的战乱直接冲击着法国在非洲的经济利益与侨民安全。同时，法国政府积极支持非洲多党民主运动的立场也遭到法国政界右翼人士的不满与批评，他们指出，法国需要的是一个繁荣和稳定的非洲，而不是一个被战争蹂躏的非洲。因此，在非洲的多党民主经过一年的实践之后，法国政府开始认识到要对多党民主运动降温，以保持非洲的稳定，便转而强调非洲当前的问题仍是发展问题，明确表示，安全、和平、发展和民主是分不开的。在实际做法上，法国对非洲国家实施多党民主化进程的态度从强制推行转变为任其发展，表示民主化进程应由各国根据本国的情况来确定。因而对新选出的政权均立即予以认可，对选举中出现的一些争议现象睁一只眼闭一只眼，不闻不问，并很快向新选出的政权提供援助，以尽快稳定政局和稳住法非关系。但这一转变遭到非洲国家的反对派和青年学生的强烈不满。1992年秋季在多哥、喀麦隆等一些非洲国家就出现了反法游行，指责法国背叛了非洲民主化运动。法国国内也有舆论批评密特朗总统放弃了“拉博勒精神”，违背了法国的民主传统。因此，法国如何既能保持住非洲的稳定及其在非洲的传统利益；又能顺应非洲时代潮流，争当非洲民主化的积极支持者，这是法国当前在处理法非关系中遇到的一个棘手问题。
（二）保持法非特殊关系与力不从心的矛盾
1994年11月8日， 密特朗总统在他最后一次出席的法非首脑会议上的讲话中明确表示，法国“应当拒绝放弃在非洲的雄心”。这实际上是在告诫他的继任者切勿改变法国的对非政策。现在戴派领导人希拉克出任总统，他自然不会放弃法非特殊关系。然而，法国要维持它在非洲的雄心，现在看来已是力不从心。当前非洲的经济与政治形势仍很严峻，沉重的债务负担和众多的难民群严重地阻碍着非洲经济的发展；对不少非洲国家来说，要完全医治由于多党民主运动引发的动乱和内战所带来的创作更非轻而易举之事。当前对非洲来说，最迫切需要解决的问题是发展资金问题，而今天国际资金的流向对非洲又是极为不利的。非洲政治形势长期处于动荡和战乱之中，使得国际投资者对非洲失去信心，而把眼光投向新兴的东南亚市场和中东欧市场。工业化国家向非洲国家提供的发展援助和商业贷款也都在减少。在此情况下，法国纵有良好的愿望，也难以单独背起非洲这一沉重的包袱和解决非洲的发展问题。何况法国今天也确实没有多少力量可以投入非洲。法国被国内的失业等社会问题拖住后腿，影响它国际战略目标的实现。而法国今天要在国际上争取大国地位，还要抽出力量去占领亚太、中东和东欧等市场。因此，尽管法国各派政府都有保持在非洲传统优势的雄心，却是心有余而力不足；且面对今日非洲贫穷落后与动荡战乱的悲惨现实，已调动不起法国人去非洲保持阵地的兴趣。实际上，法国的私人资本早已开始从非洲转移出去。1993年9月法国政府正式通知法郎区非洲成员国， 法国今后不再向非洲国家提供支付公职人员工资和偿还债务的财政补贴（据统计，法国过去每年向非洲国家提供的财政补贴达40亿法国法郎），只有已经就执行经济结构调整计划同国际金融机构签订协议的国家才能享受这一援助。这就是说，法国今后只向非洲国家提供发展援助。接着，法国又决定从1994年1月起将非洲法郎贬值50%。法国政府的上述措施表明， 法对非工作确实已是力不从心。为此，法国竭力呼吁其他发达国家增加对非洲的援助，然而对法国呼吁的响应并不积极。去年6 月欧盟首脑会议未按法国的意愿增加对洛美协定成员国非、加、太国家（其中大多数是非洲国家）的援助就是一例。由此可见，尽管法国新总统希拉克对非洲有着深厚的感情，表示要进一步推动法非合作，但由于自身实力所限，法国今后在推动法非合作和非洲发展方面难有较大的作为。
（三）与美国争夺的矛盾
东西方对抗时期，法国和美国在非洲的战略利益是一致的，即共同遏制苏联势力的渗透。所以，美国对法国在非洲为保持和扩大其传统势力的所作所为基本上是采取不予过问，甚至支持的态度。现在冷战已经结束，苏联已经解体，美法失去了争夺非洲的共同对手。法国不仅想保持在非洲的传统阵地，而且还想填补前苏联势力撤走后留下的真空地带。美国为了体现其无所不在的唯一超级大国的地位，占领非洲的原料基地和市场，同时也是从其全球战略利益考虑竭力防止形成欧非轴心，因而积极插手非洲事务，不仅也想填补前苏联留下的真空，而且还要挖法国的墙脚。近几年来，法美在非洲的摩擦和争夺已明显地暴露出来。政治上，在非洲多党民主运动中，美国公然支持一些非洲国家的反对派向法国支持的当权夺派权，这在喀麦隆表现得尤为明显。同时，美国还邀请一些非洲国家反对党的领导人访问美国，以培植亲美势力。在经济领域内，法同美的争夺达到了相当紧张的程度。美国的石油公司在刚果、加蓬、喀麦隆等国向法国的石油公司发动了攻势，美国的农业公司也力图染指科特迪瓦的可可生产部门。法国对美国在政治与经济两大领域内同法国的争夺已高度警觉并作出了强烈的反应。法美在非洲的争夺已公开化。1995年2月，美国公然在加蓬召开利伯维尔贸易和投资洽谈会， 并邀请法国和其他非洲国家参加，这显然是在向法国挑战。法进行了抵制，拒绝出席。会议的发起人与组织者、美国前负责非洲事务的助理国务卿科恩则在会上警告法国说：“在非洲没有任何禁猎区，非洲的市场是向所有人开放的”。
不过，近几年来，从表面上看，美国对非洲的兴趣很大，似乎马上就要把法国从非洲挤出去，实际上美在非洲是雷声大雨点小。这主要是因为，美目前虽是唯一的超级大国，但其力量也在衰落之中，同法国一样，美对非工作也是力不从心。特别是美国作为当今世界的唯一超级大国在全球的战线很长，非洲（除南非外）在美国的国际战略目标上排不上重要地位。目前法国在黑非洲，尤其是在西非和中部非洲仍占绝对优势。美国在非洲的投资不是很多，同非洲的贸易额也不大；90年代以来，美国向非洲提供的双边援助年均为8亿多美元，只是法国援助的1/5 强。此外，面对索马里、卢旺达等国的动荡与战乱，美国还需要法国的合作，共同争取非洲的稳定。因而美安抚法国说，美国同法国在非洲不是竞争，而是“非洲的朋友之间的合作”。因此，美同法在非洲的争夺目前还不致影响或损害法非特殊关系。但是，美法在非洲的争夺会使法非关系和非洲形势更加复杂化，法在对非政策中将不能不考虑美国的影响和作用。
注释：
〔1〕法国《世界报》，1995年5月9日。
〔2〕同上，1994年11月10日。
〔3〕法国《世界报》，1994年9月23日。
〔4〕法国《青年非洲》周刊，1993年10月14～20日。
〔5〕〔6〕法国《热带地中海市场》周刊，1995年2月17日。
〔7〕同上，1993年3月12日。
〔8〕同〔1〕，1994年11月11日。
〔9〕法国《青年非洲经济》月刊，1995年3月号。
〔10〕〔11〕法国《世界报》，1995年7月5日。