基层法院改革若干问题研究，本文主要内容关键词为：若干问题论文,基层论文,法院论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，法院体制的改革已成为我国法学界和司法实务部门讨论的一个热点问题。由于基层法院无论是在法院的个数还是在法官的人数方面都占绝大多数，（注：参见苏力：《为什么要研究中国基层司法制度》，《法商研究》2000年第3期。）因此，搞好基层法院的改革，对我国司法现代化的实现具有至关重要的作用。基层法院的改革，涉及其功能定位、地域分布以及工作群体的重组等诸多方面的问题，本文拟就其中的几个主要问题（侧重于民事）做些探讨，以期引起学界对此问题的关注。
一、基层法院的功能定位
关于基层法院的功能定位，目前国际上大致有四种模式。第一种模式是将基层法院定位为简易法院，将其上一级法院设计为普通案件的一审法院，两级法院共同构成初审法院。目前多数发达国家的法院组织都采用这种模式，即四级三审制，德国、日本、英国的法院组织模式即属此例；第二种模式是基层法院中包括审理简易案件和审理普通案件的两种审判机构，基层法院就是初审法院，法院为三级三审，如法国的法院组织模式。法国民事案件的审理实行三级三审制，具有第一审民事案件管辖权的法院主要是小审法院和大审法院。此外还有商事法院、劳动法院等专门法院。除专门法院管辖的案件外，第一审民事案件主要在大审法院与小审法院之间分配，小审法院只受理3万法郎以下的民事案件，其审理案件的程序比大审法院要简化很多。设置小审法院民事程序的理念是：简易、迅速、低费用。（注：参见张卫平、陈刚：《法国民事诉讼法导论》，中国政法大学出版社1997年版，第14页。）法国的大审法院和小审法院均为第一级法院，且不服其裁决要上诉到第二级法院——上诉法院。第三种模式是我国台湾地区的法院组织模式。在基层法院即地方法院中设普通庭和简易庭两种审判机构，分别适用普通程序和简易程序处理案件，不服简易庭裁判的案件，可直接上诉至本院的普通庭，同一法院内包括两个审级，其兼有前两种模式的特点。（注：我国台湾地区的这种体制在世界上独具特色，其虽是三级法院体制，但在基层法院中又包括两个审级。）第四种模式在审级和基层法院即初审法院方面与第二种模式是相同的，不同点在于基层法院不再区分为审理简易和普通案件的审判机构，所有民事案件都适用同样的程序，如芬兰的法院组织模式。芬兰民事案件的审理程序包括两个阶段——初审(the preliminary hearing)和主审(the main hearing)，主审也就是开庭审理或者称口头审理。初审主要是进行书面审理，只有当被告对原告提出抗辩时，法院才安排口头听审。每个民事案件都以同样的方式开始：即原告申请法院向被告发出传票。原告的申请采取书面形式，申请书可简可详。如果原告提出的诉讼请求无可争辩，则可以采用简易申请书。如果一宗民事案件以简易申请书开始的话，则适用简易程序。原告在简易申请书中陈述其诉讼请求（比如一定数额的金钱、利息、费用）及其事实理由。法院不要求原告向法院提供发票或其他单据，只需要在申请书中列名。如果法院签发了传票，就会要求被告在一定期限内进行答辩。假如被告没有向法院提出答辩，则裁决支持原告的诉讼请求。另一方面，如果被告进行答辩，并向法院提出合理理由，则不能裁决原告胜诉，法院将安排口头初审。口头初审由一名法官主持。独任法官应为这一案件进入主审阶段做好准备。如果当事人同意的话，独任法官可以尝试对当事人进行调解，甚至可以起草调解协议，也可在初审结束后的即时主审阶段对该诉讼事项做出裁决。如果初审没有达成调解协议或者当事人不接受即时主审裁决的，法院将安排主审，主审由3名法官主持，也可以由1名法官和3名非专业法官共同主持。不过，芬兰只有1-3%的民事案件进入这种主审阶段。绝大多数（大约90%）可能在书面初审阶段就可做出裁决。因为在大多数案件中，被告对原告起诉未提出异议，正是基于这一点，法院才在书面初审结束后迳行裁决。（注：参见［意］莫诺·卡佩莱蒂等：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，徐昕译，法律出版社2000年版，第236-240页。）
在上述法院组织模式中，第四种模式有较大的独特之处，所有民事案件都以简易的方式开始，只有在用简易的程序解决不了时，才进入到较复杂的程序，仅有极少数的案件进入到最复杂的程序，即3名法官主持的主审阶段。这种模式避免了用普通程序处理简易案件所造成的司法资源的浪费，也是法院对法律规定的适用普通程序案件的进一步的繁简分流，（注：在划分普通法院和简易法院的国家，普通法院受理的案件中仍有一部分比较简单，需要适用简易程序处理。）其理念有值得借鉴之处。（注：我国也有将所有基层法院案件都先适用简易程序，在审理过程中发现案情复杂再转为普通程序的做法。）但这种三级法院体制，对地域辽阔的我国来说显然是不合适的。所以我们主要还是要借鉴前边所谈国家以及我国台湾地区的经验。
前三种模式之间既有区别又有实质上的相同之处。其区别仅在于普通法院和简易法院由上下级关系变为同级关系或两级法院合并在一个法院中。其共同点在于均将适用简易程序处理简易、小额案件确定为基层法院或其简易法院、简易庭的专门职责。这样的定位是有道理的。因为案件的重要性不同，相应的当事人也就有不同的要求。对一些涉及标的金额较小的经济纠纷和轻微的民事案件，当事人一般都希望迅速“了断”，而不愿耗费过多的时间和金钱。简易小额诉讼程序无疑满足了这种需要。另外，基层法院的这种设计，使绝大多数的日常纠纷化解在简易法院（或简易庭）中，节省了国家的司法资源，有利于普通法院将精力集中在更为重要的案件上。那么，三种模式中我国借鉴哪一种更为合适呢？从法院划分的级别来看，只有第一种模式同我国现行的法院层级相同，即都是四级法院。但就我国的国情而言，完全按照第一种模式来设置我国的基层法院还存有诸多问题。因为采第一种模式的德国、日本和英国等国家国土面积较小，交通设施先进，一般不存在诉讼不便的问题。而我国地域辽阔，（注：与我国国土面积相仿的美国、加拿大等国家大多为联邦制，民事案件绝大多数由州或省法院系统审理。）地理状况复杂，交通设施较发达国家相对落后，尤其是在广大农村，这些问题更为突出。所以，笔者主张主要借鉴第一种——德、日等国的模式，即将基层法院改造成简易法院，（注：从司法组织来看，尽管各国的初审法院在形态上各具特色，但仍可找到某些具有普遍性的模式，即大多数国家均在初审法院中设置专门的简易法院来处理简易案件。各国的初审法院通常只有两种类型：第一类是拥有一般管辖权的法院，他们审理范围广泛的案件，这些案件一般是涉及较大金额的民事案件或重罪或较重之轻罪的刑事指控。在大多数国家，一般管辖权法院还行使上诉职能，如德国的州法院、日本的地方法院、英国的高等法院。第二类是具有有限管辖权的法院，这些法院处理大量较轻的纠纷或侧重于某一领域的案件。有限管辖权法院是与一般管辖权法院相对应的，亦可称为“较小的”初审法院。这种法院的管辖权一般适用于以下两种情形之一：第一，他们只能审理较轻等级的刑事案件和较小的民事案件。与一般管辖权法院相比，这种法院数量众多，服务地区较小，在性质上一般属于简易法院。两种法院在民事管辖权上的划分标准主要是争议金额的大小。简单的民事案件主要是由有限管辖权法院来审理的，如法国的小审法院、德国的初级法院、日本的简易法院、英国的郡法院、美国务州的市法院或治安法院均属这种类型的法院。第二，这种对管辖权的限制还可以通过规定这些法院只能审理某种类型的案件来体现。这主要是一些具有狭窄的或高度集中的管辖权的专门法院。专门法院设立的目的是减轻一般管辖权法院的工作量并提高在专业性较强领域工作的法官的专业知识水平。尽管我国基层法院审理的案件80%甚至90%以上都是适用简易程序，但基层法院并未定位为简易法院，由于缺乏适用简易程序的专门机构，同一法官兼具审理普通和简易程序案件的双重任务，加之一些法院和法官执法不严、图省事思想作怪，导致了司法实践中简易程序和普通程序的界限不清和混用。）并在重新设置基层法院的同时，对我国各级法院的功能重新定位，改变各级法院均为初审法院和普通案件的终审法院层级较低并由此导致的法律适用严重不统一的状况。（注：民事案件终审法院的层级较低是我国与西方国家在审级制度上的一个不同点。西方国家普通民事案件的终审法院通常是最高法院（实际能上诉到最高法院的案件极少），而我国普通民事案件的终审法院通常是中级法院。中级法院作为大多数民事案件的终审法院已严重影响到法律适用的统一和办案的质量，因此，对这种落后的审级制度进行改革，将普通案件的初审权交给第二级法院（即中级法院）并对有原则性意义的案件或判决脱离以往判例的少数案件实行三审终审（即可上诉至最高法院），是保证我国法律适用统一的必备条件。）具体的设想是：将中级法院作为普通案件的初审法院和简易案件的上诉审法院，高级法院作为普通案件的上诉审法院，最高法院则主要负责法律适用的统一（如有原则意义案件的第三审）。同时，还应借鉴第三种模式——我国台湾地区普通法院附设简易庭的做法，在部分简易法院中附设普通庭，（注：我国台湾地区的基层法院是普通法院附设简易庭，笔者主张建构的基层法院则是简易法院附设普通庭。我国台湾地区的简易庭是基层法院的一部分，笔者主张附设的普通庭应是中级法院的派出机构，因为严格地讲普通庭不是基层法院的组成部分。）根据不同的情况采取不同的模式，即在中级法院所在地的城市基层法院及距中级法院较近的基层法院（如20公里以内），完全按简易法院来设置。而这些地方以外的基层法院，在定位为简易法院的同时，附设普通庭。该普通庭受理两类案件：一是第一审普通案件中争议价额相对较小的案件和其他普通案件中当事人选择基层法院普通庭审理的案件；（注：基层法院的普通庭作为普通案件的初审法院时，其上诉法院应当与中级法院审理的普通案件的上诉法院相同，即均为第三级法院。）二是小额诉讼的上诉案件和简易诉讼当事人选择基层法院普通庭审理的上诉案件。（注：基层法院的普通庭为小额案件的终审法院，中级法院为简易案件的上诉法院。）这种设置方案既突出了基层法院简易法院的特征，实现了基层法院设置与国际上的接轨，又照顾到了我国的国情。而且这种方案将部分普通案件和小额上诉案件留在基层法院审理，也保障了当事人的程序选择权，便利了当事人诉讼。这里需要探讨的是，基层法院内设置的普通庭是隶属于中级法院还是基层法院更为合适？笔者认为其隶属于中级法院和基层法院各有利弊。隶属于中级法院的优点是在审级上比较顺畅，否则，就会出现事实上的5个审级。另外，从当事人的心态看，当事人心理上也更容易接受一些，毕竟两个审级的法官是来自不同的法院；其不利之处在于管理以及法庭办公费用等方面的问题较难解决。同时，法官调动、家属安置等方面亦存有诸多问题。基层法院管辖普通庭，其利弊正好与中级法院相反，权衡利弊，从司法机构的合理设置和有利于案件的正确处理出发，以普通庭隶属中级法院并作为中级法院在基层法院固定的派出机构似乎更妥当一些。其上诉法院与中级法院审理的普通案件的上诉审法院相同，即均为第三级法院，也就是我们现在的高级法院。
二、基层法院的地域分布
基层法院的地域分布涉及基层法院的分布及其人民法庭的分布两个方面。关于基层法院的分布，一般以在每个县、县级市的政府所在地设置一个基层法院为宜，而在省、自治区、直辖市政府所在地以及设区的市，则应大大减少基层法院的数量。借鉴国外的经验，笔者设想，大城市设2-3个基层法院，中小城市只设1个基层法院。这样设置的好处是：首先，几个基层法院合并为一个，会使基层法院的经济实力有较大幅度的增长。法院的建筑、设备、图书资料建设也会有较大改观。现代化设施的齐备则是法院提高工作效率的必要条件，比如，电脑、复印机、传真机以及汽车等交通工具，对现代法院来说，都是必不可少的。司法要走向现代化，还需要更高档的设备和更高层次的技术，（注：第11届世界诉讼法大会的研究主题之一，是关于现代科技在民事诉讼和其他程序中的运用。许多发达国家的代表介绍了现代科技在本国民事诉讼中运用的情况及其发展规划。）如视频会议技术。（注：如证人距离遥远的，可以运用视频会议技术对证人进行询问。运用该技术时，当事人在开庭审理时应出庭，证人则应到离其最近的法庭接受询问。当事人、律师和法官询问证人可以看到屏幕上的图像，听到扬声器发出的声音。）这些都对法院的财力提出了更高的要求。此外，培养专家型的法官，除了选任时的严格把关外，法官任职期间的继续提高同样重要，这方面，图书资料的意义显而易见。而这些方面，在我国法院——尤其是基层法院，却是最为欠缺的，许多县里的基层法院及其法官手中，图书资料少得可怜，这可以说已成为制约基层法院法官素质提高的一个主要原因。其次，大型法院更适宜规范化管理。小规模的、分散的法院设置，很容易造成一些“独立王国”各自为政的局面，而大型法院在管理上更易于规范化、制度化，这对于法院运作效率的提高将大有裨益。再次，法院的规模大了，法官之间交流的机会随之增加，从而有利于法官办案水平的提高。同时，同一法院内法官数量增多，使得法院内部的专业化分工更为细致，从而有助于改变万金油式的法官，使法官真正成为审理某一方面案件的专家。最后，城市基层法院数量的大大减少，可以改变城市基层法院按行政区划设置所带来的负面影响，有助于克服民事审判中的地方保护主义。（注：参见章武生、吴泽勇：《司法独立与法院组织机构的调整》，《中国法学》1998年第6期。）
人民法庭是基层法院根据本辖区地区、人口和案件状况设立的派出机构，其职权是审理一般民事和轻微刑事案件、指导人民调解委员会的工作、进行法制宣传、处理人民来信、接待人民信访等。人民法庭的判决、裁定就是基层法院的判决和裁定。（注：参见熊先觉：《中国司法制度新论》，中国政法大学出版社1999年版，第57页。）据统计，截至1998年，我国已有人民法庭17411个，干警共75553人。应该承认，在农村设置人民法庭，对调处民间纠纷、保证广大农村安定团结以及进行法制宣传、提高农民法律观念等方面都发挥了积极的作用。但随着我国社会经济的发展，广泛设立司法性质的人民法庭的现实基础似乎已经动摇。20世纪50、60年代，主要是由于广大农村交通不便，为了方便农民诉讼，才广泛设立人民法庭，但今天，除了几个边远省份和一些偏远山区外，大部分农村都已通了汽车。在这种情况下，到基层法院打官司，对大多数农民来说，已不存在不方便的问题。另一方面，人民法庭设置得过多，已经带来了一些问题。比如人员配备不足、工作条件简陋、制度约束不力、运作不规范、受乡镇领导干预等。由于这些弊端的存在，人民法庭的改革被提上了议事日程，改革的结果是大幅度削减人民法庭数量，在适当集镇设立有一定规模的中心法庭，撤销其他人民法庭。笔者曾对改革后的法庭进行了调研，并实地考察了两个法庭，从调研的情况看，改革后的法庭审判力量得到了加强，办公设备等条件均有了明显改善。但是，从与随行的法院领导和法庭审判人员以及当事人的交谈中可以看出，与县法院相比，中心法庭并没有多少优势，绝大多数当事人更愿意到县法院进行诉讼。法庭虽在距离上近一点，但在吃、住、行、办事等方面远不如到县城方便，特别是当事人对法庭的信任度更不如对县法院的信任度，有些当事人甚至托关系将案件转到县法院审理。鉴此，笔者认为，这种法庭保留的意义不大，应当予以取消，将审判力量集中于县法院。笔者主张每乡设立一个人民法庭，用调解、仲裁等替代性纠纷解决方式处理纠纷。从形式上看是又回到了改革前的法庭，但实际上则有本质的区别，新的法庭不再用诉讼方式解决纠纷，不需要配置严格意义上的法官，当然也就避免了原来法庭审判力量不足的问题。新的法庭每乡一个，这就确实便利了人们对简单纠纷的解决（原来法庭数量很多，但大部分地区尚未达到每乡一个），并可以填补由于近年来人民调解组织老化所形成的真空，从而与人民调解组织形成某种互补。从性质上看，新的法庭属于半司法或准司法的性质，其解决纠纷的方式是目前在国际上广泛流行的附设在法院内的替代性纠纷解决方式，即附设在法院的ADR(Court Annexed ADR)。（注：ADR是替代性纠纷解决程序的总称，原来是指民间解决纠纷的办法，与在法院进行的诉讼无关，但是，自20世纪70年代以来，英美法系国家特别是美国一些州法院在法院内设仲裁和调解等第三人解决纠纷的制度，实际上是把ADR当作了诉讼程序中的一环，这种ADR叫做附设在法院的ADR(Court Annexed ADR)。附设在法院的ADR，虽然是诉讼程序的一环，但按照以法院解决纠纷的传统方法来说，ADR仍然被视为诉讼外的即不经过判决解决纠纷的程序。此外，当事人之间和解是美国解决纠纷的主要形式，而法院采取ADR的目的，主要是促进当事人之间的和解。）从国外看，ADR纳入法院纠纷处理系统的主要是调解（调停）和仲裁，其他ADR形式较少采用。从调解和仲裁来看，既可由当事人申请，也可由法院指定进行，由此分为任意（或合意）型与强制型两大类。需要指出的是，这种仲裁不同于传统意义上的仲裁，首先，仲裁不是根据当事人的仲裁契约而开始，很多都是强制性的，作为诉讼的前置阶段。其次，这种仲裁的裁决也不是终局性的。最后，仲裁是在法院的监督之下进行的，法官可依职权取消付诸仲裁。仲裁程序与调解相似，但其目的不在于促成和解，而着重于简化审判程序，尽快解决纠纷。（注：范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第236页。）此外，还有调解——仲裁方式，即将调解与仲裁结合在一起。在这种方式中，首先调解员努力缩小双方差距，并促进他们达成一致意见。如果双方互不让步，就进入仲裁程序，以得到一个最终的对双方均有约束力的裁决；仲裁员可由原来的调解员担任，也可另聘一名新的仲裁员。（注：参见［美］克丽斯蒂娜·沃波鲁格：《替代诉讼纠纷解决方式(ADR)》，《河北法学》1998年第1期。）如澳大利亚使用被称作med/arb的模式，同一位公断人既担任调解人又担当仲裁人。在国外，即使纳入法院纠纷处理系统的ADR，通常也是在法院外进行的。我国目前也在积极研究ADR制度的建构，笔者认为，我们的法庭可以借鉴上述国外的法院附设ADR的经验，设置相当于国外的调解、仲裁法官，即法官助理，运用ADR技术解决纠纷。关于法庭的受案范围，也应包括任意（或合意）型与强制型两大类。对适合将调解和仲裁作为诉讼的前置阶段的案件实行强制性调解或仲裁。例如，数额很小的案件，即小额诉讼中的数额更小的那一部分（可确定在500元以下），这类案件的解决只能是低成本的，乡镇法庭正好可以满足这一要求。又如特别适合调解解决的邻里纠纷案件。对当事人合意要求乡镇法庭解决的纠纷，一般不受案件性质的限制。上述两类案件，调解达成协议的，调解书与生效判决书具有同等法律效力。调解达不成协议的，调解人可作为仲裁人，从双方当事人处听取证据并做出一个裁决。当事人任何一方在裁决做出后的一定时间内均可向法院起诉，逾期不起诉，裁决发生法律效力。对于案情比较复杂或双方当事人分歧较大的，调解人和仲裁人也可放弃调解或仲裁。此外，法庭还可承担起审查确认人民调解委员会调解书效力的任务。经法庭确认后的调解书，即取得了强制执行的效力。
三、基层法院工作群体的重组
这里的法院工作群体，是指法院内所有正式工作人员，包括法官、法官助理、书记官、法警以及后勤人员等共同组成的法院内部的工作群体。这是国际上常用的对法院所有工作人员的统称。在我国的法院系统中，所有工作人员统称干警，各种职业之间没有明确的界限，经常可以由一个岗位转到另一个岗位，各类工作人员的管理是统一安排的，没有明确的部门划分。尤其是书记员、助审员、审判员之间，甚至形成了依次晋升的固定模式。这种人事管理体制忽略了各类工作在性质和要求上的差异，无法形成良好的激励机制，不利于各类工作人员素质的提高，也不利于法院各项工作的顺利开展。市场经济的发展从公正和效率两个方面对司法工作提出了全新的要求，在为适应这种要求而进行的司法体制改革中，法院工作群体的重新组建应是不可忽视的一环。
1.法官。在法院工作群体中，法官居于重要的位置，保障法官独立、高效地行使审判权，应是法院一切工作的出发点。我国的法官一是人数太多，二是素质较低，这两个方面均不利于法官地位的提高。先行的法治国家的经验表明，高素质、有威望的法官只能是“精英型”的，而不会是大众化的。所以，应下大力气改变我国现行法院工作人员构成状况，努力创建法官少、辅助人员多的新型法院。按此思路，我国中级以上法院仅需要几千名职业法官。基层法院附设的普通庭中大约也需要几千名法官。对这些法官进行高标准选拔、提高待遇和职务保障都是不难做到的。我国基层法院从事简易案件审理的法官亦担负着重要的审判任务，可以划归职业法官的行列。但考虑到基层法院法官数量过多，国家财力有限，其不可能与审理普通案件的法官（以下简称普通法官）享受同样的待遇。此外，从我国现有司法资源来看，完全按比较高的标准遴选众多的同一等级的职业法官也是不现实的。同时，将法官进行适当的分类，不同审级的法官采用不同的遴选标准，享受不同的待遇，也是符合国际上大多数国家的通行做法的。（注：如普遍存在于英美法系和部分大陆法系国家的治安法官，其资历、地位、待遇与普通法院的法官都是无法相提并论的，有的治安法官甚至无工资、不脱产、只支付津贴。在日本，最基层的简易法院的法官没有法律家资格，其资格的取得不是通过国家司法考试，而是通过最高法院的测试后取得的。）因此，对基层法院审理简易案件的法官（以下简称简易法官）在要求上可低于普通法官，但高于法院其他工作人员，待遇也应介于两者之间。当然，随着国家财力的增长和简易法官素质的提高，其与普通法官之间在待遇上的差别应逐渐缩小。
基层法院法官的选拔是基层法院改革的一个重要方面，需要认真加以研究。目前，我国司法制度改革方面的研究成果很多，但专门研究基层法院改革的则很少见。苏力教授对我国基层法院进行了系统的研究并取得了许多有价值的研究成果。《送法下乡——中国基层法院司法制度研究》这本专著就是其研究基层法院的代表作，也是我们进一步研究基层法院改革的基础。但苏力教授在该著作中对基层法院法官定位的一些观点笔者则难以苟同。苏力教授谈到：“我对基层法官的专业素质以及基层司法所需要的知识状况进行了分析，我得出的结论认为，由于种种原因，目前法学院毕业生未必愿意到基层法院工作，并且从社会资源的有效分配和鼓励人才自由选择职业的思路出发，至少在目前，中国的基层法院也许只能更多地从未经法律训练的人才中培养法官。承担起基层法院特别是人民法庭的审判工作。”（注：参见苏力：《送法下乡——中国基层法院司法制度研究》，中国政法大学出版社1999年版，第394页。）那么，这些人能够胜任基层法院的工作吗？苏力教授认为：“在基层法院所面对的这样一个初审管辖被严重瓜分的法律世界中，坦白地说，一个具有中等文化程度的人，只要还有点责任心，不贪，有点常识，注意点调查研究，加上一些法律的训练，完全是可以成为一个不错的法官的。”“因此，在这样的一个环境中，也许要求基层法院法官的素质就是这些。正如一位法官说的，你懂多一点儿也好；然而，一盆水洗脸，一桶水也洗脸。”（注：参见苏力：《送法下乡——中国基层法院司法制度研究》，中国政法大学出版社1999年版，第367-369页。）苏力教授还用民事案件的上诉率来支持自己的观点，他认为自1989年以来，我国民事诉讼一审判决的满意度在上升；而并非如同我们在有关“司法不公”的声浪中可能直觉感受、并可能推测的诉讼当事人对法院的初审判决日益不满。至少在过去的10年里，以当事人的满意程度为标准，基层法官的司法公正程度有了稳定的提高。在这个意义上，还可以说，尽管基层法院的法官文化水平不高，绝大多数都没有经过法学院的训练，但是他们不仅基本完成了民事案件的审理，而且他们还在不断改善自己的司法绩效。（注：参见苏力：《送法下乡——中国基层法院司法制度研究》，中国政法大学出版社1999年版，第404-405页。）上述观点虽然有一定的合理之处，但值得商榷的地方是很多的。首先，法学院毕业生未必愿意到基层法院的提法是不确切的，举北京大学法学院学生在律师事务所打工的收入大大高于某些基层法官收入的例子是缺乏代表性的。事实上，对众多的地方院校法学院毕业生来说，去法院包括基层法院工作是大多数人的追求，只是因为制度上的原因，他们很难进入法院。近年来，法学虽是热门专业，但法学院毕业生就业形势并非令人乐观，相当一部分学生找的工作远不如在县法院工作，回到县里的法学院毕业生大部分是进不了县法院的。所以，县法院虽不是就业竞争的热点，但也决不乏愿去的法学院毕业生（少数特别贫困地区除外，但其不具有代表性）。如果提高法官待遇的话，这个问题是不存在的。其次，经过与未经过法学院训练的人能一样履行司法职能的提法更难以让人接受。基层法院法官虽面对大量的简单案件，但同样其也要接触到相当数量的在法律上较为复杂的案件，而且随着我国市场经济的发展，这种案件还会增多。而对于后一类案件，一般来说，未受过系统法学教育的人是难以胜任的（个别自学成才的除外）。至于其认为支持其主张最有力的证据——基层法院受理和判决的案件上诉率不高和下降的论据，亦无法得出上述结论。因为上诉率的高低与许多因素有关，比如说，有些国家一半以上的无争议或争议较小的案件通过督促程序解决了，或者说容易解决的案件被过滤掉了，如日本以督促程序处理的案件达通常诉讼的2倍多。（注：参见白绿铉：《督促程序比较研究》，《中国法学》1995年第4期。）法国1991年督促程序的利用率占初审法院受理的全部案件的72%。（注：参见［法］让·文森·塞尔日·金沙尔：《法国民事诉讼法要义》，罗结珍译，中国法制出版社2001年版，第863-866页。）德国督促程序的利用率更高。在这些国家，起诉到法院的案件处理的难度和上诉的比例肯定都会增大。具体到我国来说，原来调解结案的争议相对小的案件，现在大多用判决结案了（统计资料显示，近几年我国调解结案率在不断下降），这也会导致判决案件上诉率的下降。上诉率不高与院长、庭长和审判委员会层层把关都有关系，随着案件的大幅度增长，由院长、庭长层层把关的这种低效率的审判方式是无法继续进行下去的。
笔者主张，对于基层法院的简易法官，仍应按照比较高的标准选拔，这也是完全可以做到的。我国已经加入了WTO，步入了市场经济的轨道，我们的司法制度逐步与国际接轨是一个必然趋势，如果我们的法官制度与国际上比较接近的话，法官的编制最多是目前的1/3，如果与国际接轨的话，还需要在此基础上进一步减少法官的数量。即使按照目前的1/3的编制来考虑，也完全可以组建一支较高水平的简易法官队伍。因为这本身就是3:1的选拔。再加上普通法官的高标准遴选必然会使中级以上法院的大量落选者加入到简易法官的竞争行列。此外，我国已经开始进行统一的司法考试，通过司法考试进入法官行列的，绝大多数都应从基层法院做起，这是将来基层法院法官的主要（甚至是惟一）来源，在重构法官队伍时也应将他们的进入考虑进去。当然，重建基层法院法官队伍时，必须以原来的法官为基础，对其完全按照现任法官的要求显然不切实际。因此，有必要根据现任法官的特点，另外设计一套选拔的标准和程序，以便在平稳过渡中实现我国基层法官队伍的整体转型。
2.其他司法辅助人员。执行官、法官助理、书记官、法警的工作与审判活动联系密切，工作特点又各不相同，加强这几个方面的力量对司法现代化的实现同样有着重要意义。首先，其他司法辅助人员的改革是法官独立的配套性措施，是创建“精英型”法官的基础性条件。其次，这些改革对于理清法院内部组织关系、明确各自的责任、权利、义务，增进法院整体运作的效率，是非常必要的。法院机构设置应以法官为主导，但这些辅助人员也应“各得其所”，惟有如此，他们的积极性才能得到发挥，其对于审判工作的辅助性作用才能得以充分体现。最后，这几类辅助人员的改革为我国法院工作人员的分流开辟了重要的渠道。由于司法改革必然要带来职业法官数量的大幅度减少，所以改革首先面临着现任法院工作人员的分流问题。特别是基层法院，其内部涉及普通庭、简易庭、小额庭、乡镇设立的人民法庭以及从事不同工作的司法辅助人员等诸多层次，合理安排各个岗位上的人员并最大限度地发挥其特长，对搞好基层法院改革至关重要。鉴于我国法院人员构成不合理的现状，改革应向着减少法官，增加司法辅助人员的方向前进。因此，执行官、法官助理（包括调解法官、仲裁法官）、书记官、法警将是法院需要继续充实的人员，可能也就是大多数现任法院工作人员的去处。其中，法官助理、（注：这里的法官助理是从狭义上讲的，指协助法官审阅案卷、起草法律文书的人。广义上的法官助理，还包括和解法官、调解法官、仲裁法官等辅助人员。）书记官宜从年纪较轻、具备相应法律专业知识的人员中选拔，而执行官、法警则宜从那些有实务经验（法警最好从有军、警经历）的人员中选任，其中，法警的学历可以低一些，而执行官的学历和法律专业知识则应相对高一些。现在法院工作人员中，有相当多的部队转业人员，这些人进法院是历史遗留的问题，对他们的安置应引起充分的重视。其中达到学历要求、办案能力很强的，可通过考核选任为法官；如果专业知识方面稍差一些，但工作（特别是做思想工作）经验丰富的，可考虑选任为调解法官、仲裁法官；剩下的可以竞争执行官、法警的职位。执行官和法警的工作，要求具有较强的排除干扰的能力，而这正是复转军人的优势所在。总之，我们的方案在追求理想化目标的同时，应尽量照顾到我国法院的现状，力求充分利用现有人才资源，以最小的代价取得较好的改革效果。
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