关于“费改税”改革思路的研究，本文主要内容关键词为：思路论文,费改税论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实施“费改费”，彻底解决行政事业乱收费问题，已列入新一届政府的改革日程。方针确定之后，正确选择实施的思路，就成为改革成效高低的关键，这里就此谈点看法。
一、“费改税”应重在清源
我们曾多次对乱收费进行清理，废除一批又一批的，不合理的收费项目，然而却总是治理一次好一阵子，过后又会出现反弹，甚至出现更多的新的乱收费。针对这种情况，人们提出用“费改税”办法，以法律形式约束行政事业单位的公共分配行为，达到杜绝乱收费的目的。为此在农村的一些地方进行了试点，把在农村征收的“三提留五统筹”费改为征税，并明令宣布废除一切税外的收费，更不准开征新的收费。实施的结果表明，比起原收费的办法的确优越得多，征收、管理规范得多，克服了原来收取“三提五统”的随意性，由于不能随意加码，因而农民的负担也在一定程度上有所减轻，改善了干群关系。然而值得注意的是，改革过后并没有根除乱收费的现象，随着时间的推移，税外收费，新的乱收费依旧不时出现。这是为什么？经调查研究发现，问题就在于“费改税”孤军深入，后续配套改革没有跟上，在“费改税”中只治了标，却没有祛除乱收费的根源。
税和费本是政府取得收入的两种正常形式，政府收费乃是税收的必要补充，政府收费的客观存在，并不必然会导致乱收费的出现。事实上，政府收费在国外普遍存在，在我国计划经济时期也始终存在，但却没有引发过乱收费的问题。改革以来之所以会出现收费无序泛滥成灾，并不在于我们设置于收费，而在于体制与制度上的某些不顺，这是我国经济转型期间某些体制与制度变迁不平衡的结果。因此，在“费改税”的过程中，如果我们不去着重调理这些不平衡性，根除引发乱收费的制度根源，而只是就费论税，简单地把现有的各种收费，一部分废除，一部分改成税，一部分予以保留，其结果，便形同农夫割韭菜，割下一茬由于根还在，过后又会生长出新的一茬。导致乱收费的体制制度根源，分析起来有许多，主要的可归结为以下几点：
1、预算内资金供给严重不足，是乱收费屡禁不止的公共分配制度上的根源。由于多年来“放权让利”改革中的某些对策措施弱点的积累，导致国家财力过于分散，致使国家预算内集中的财力过少，加之财政支出结构改革相对滞后，以致造成国家预算收支矛盾十分尖锐。财政无力满足凭靠国家预算内资金来维持其职能和事业之运转的，各行政事业单位的最基本的需要，于是不得不采取变通措施，转而向行政事业部门提供一种特殊的“制度”供给来替代资金供给，即所谓只给政策不给钱的办法，允许各行政事业单位自找财源门路，开展“创收”收费服务等等。与此同时，又采取了税外收费和提取基金等办法来筹集建设资金，以补预算之不足。由于这种“制度”供给方式的存在，因而随着经济社会的发展，各方面经费需求的增加，各种基金、收费、摊派也就不可避免地会随之扩张。并且这种“制度”供给方式本身就存在着多收费多得利的强烈刺激作用，在利益机制驱动下，乱收费也就不可避免地泛滥起来。
2、政府职能转换滞后，政企不分，政事不分问题得不到有效解决，是导致乱收费泛滥的体制性根源。在市场经济条件下，政府依然管一些本应由市场和社会解决的事务。依然统包统办一切事业。这使一些素质不高的人有可能利用这个条件，谋取本位利益，其中身为政府部门单位者，便会把政府份内的服务事项变成商品交易，趁机实行税外收费；在事业部门单位者，便会把向社会提供的公共服务品变成权力，利用服务品的特殊性，把服务加进超经济强制。于是乱收费，甚至强买强卖等事情也会不断发生。
3、收费供养了一批人员和机构，是推动乱收费滋蔓发展的组织根源。随着收费规模和项目的增加，一些单位为保障自己收费的实现，又设立了专人或专门机构从事收费，于是形成了大批靠收费来供养的机构和人员，据有人估计，这些机构和人员吃掉了收费总额的30%左右。这就形成了设置机构增加人员为收费，而人员机构又吃掉大块收费所得，因而不得不再设法扩大收费增加收入，即收费与机构、人员间的相互作用，从而推动乱收费发展的恶性机制。
4、农村“政社合一”（政府职能与集体经济组织功能不分的状态）问题依然存在，是导致农村乱收费泛滥的又一特殊体制性根源。1983年为适应农村改革发展的新形势，撤销了人民公社，建立了乡镇一级政府，这意味着对人民公社时期“政社合一”体制的否定。农村家庭联产承包责任制的全面推行，是对原人民公社时期农村集体经济的“三级所有、队为基础”组织形式和实现方式的否定。旧的否定了，须要新的来替代，除旧布新，本为自然。然而遗憾的是，这一问题由于多种原因，无论是理论上或是实践上至今均未得到完满解决。结果是乡镇政府替代了人民公社，各乡镇政府部门执行农村集体经济所有者的职能，由此造成了人民公社“政社合一”制度以新的形式复归的局面。各乡镇政府部门既然执行着农村集体经济的组织职能，因而它对于农村来说，就具有双重身分：既是经济社会的行政管理者，又是农村集体经济的管理者。这种状况，使乡镇政府部门在日常工作中很难分清所有者行为与社会行政管理者行为的界限，它们现实的作法是，用行政手段执行所有者职能，又以所有者权力达到行政目的，如此，“政社不分”的情况便成为常态。这样一来，在财政供给十分不足的条件下，乡镇政府利用所有者的权利，借为农民办集体公益事业的名义，向农民伸手乱摊派，乱收费来满足行政需要的现象也就难免。
总之，无论城市或农村，“乱收费”泛滥不止，根子不在“收费”本身，而在体制、制度，因此，单纯“费改税”只能治表而治不了本。要彻底解决乱收费问题，整顿公共分配秩序，达到保障财政收入和减轻企业及百姓负担的目的，就必须在“费改税”中着眼于清源。
二、祛除乱收费根源的必要举措
基于上述分析，就“费改税”总体而言，要切实达到预期的各项目标，消除乱收费的根源，至少要做到“一个统一，四个同步”，方能奏效。
1、“一个统一”，就是统一国家财政，把政府的一切收支都集中于一个国家预算内管理。做到实施“费改税”后，除极个别特殊需要外，不再保留任何国家预算外进行的自收自支自管的公共收支，也不再保留任何坐支、抵扣经费等做法，以便从国家财政管理制度上，彻底消除可能滋生乱收费的基因。
2、“四个同步”，就是城市和农村“费改税”同步；“费改税”与行政事业体制改革同步；“费改税”与调整和优化国家财政支出结构同步；“费改税”与完善分税制财政体制同步。
(1)城市与农村“费改税”要同步。以表面上看，由于二元经济结构的存在，城市与农村收费的运作常常呈偏离状态，似乎在“费改税”改革的实施上，城乡可以分别独立操作。其实不然。城乡乱收费虽然各有其特点，但又有着多方面的联系，农村的许多收费项目来自上级政府部门的推动和压力，诸如近些年来有些部门曾下达了一些不大切合实际的“达标”和“升级”等任务，乡镇政府没有钱，上级又不给经费只给任务，于是便不得不开征新的收费项目筹集资金来满足需要。此外由于乡镇财政体制不健全，上级与下级之间职能范围不清，乡镇政府常有把一些开支推向上级政府的情况，而当上级政府无力供给时，又往往是再推下来令其开征新的收费来解决。如此等等，在这种情况下，如果农村实施“费改税”，而城市不实施，一旦城市发生乱收费项目涉及农村，或是上级政府下达新的收费任务时，农村也就难免不出现乱收费的反弹现象。
(2)“费改税”与行政事业体制改革要同步。现存的各项收费，无论合理与否，均已打入各单位的收支基数之中，以弥补资金之不足，其中不少合理的和不合理的收费，还在支撑着一些不合理的机构和人员，支撑着一些本应推向市场无须政府包办的事业。当“费改税”后，一切不合理的收费项目废除了，合理的项目有的改成为税，有的规范化后作为规费留下来，并纳入预算。在这种情况下，如果不同时实现政府职能的转换，改革事业体制，将那些应当走向市场的事业推向市场，将不该政府办的事务推向社会，不解散那些不合理的机构，就会由于“事”还在，“庙”还在，人还在，因而依然需要办事和吃饭，然经费来源无着落，就不可避免地要千方百计巧立名目，利用手中尚存的权力，再辟新的费源以满足自身需要，这样，“费改税”成果也就无从巩固。
(3)“费改税”与调整和优化国家财政支出结构要同步。“费改税”并不是要把所有的收费都改成税，而是要在全面清理的基础上，进行“废、转、改、留、核”。“废”，即废除不合理的；“转”，即对合理的收费则将其中属于经营性的收费转向定价系统，推向市场，不再作为行政事业收费管理，使其依法经营、照章纳税、自负盈亏；“改”，即将属于税收性质的收费项目改成税收，纳入税收管理体系；“留”，即属于政府对公民（包括法人）提供一对一特殊服务的收费项目，则作为规费保留下来，也要上缴国家预算，纳入预算法制管理体系。“核”，则是对保留的各项收费项目的原来收费标准进行重新核定，把收费过高的改正过来。随着“费改税”这些内容的实现，原来的收费项目，无论是废还是留，原来靠收费来支撑的各项事业和机构都会随之相应减少，或失去经费来源而需要财政从预算资金中给与相应的补偿，否则它们便会因收支严重失衡而无法正常实现其职能，进行事业运作。然而财政不可能也不应当依旧按原来供给结构给予相应补偿。因为，第一，“费改税”后，财政所能增加的收入，即能纳入预算内的收入，要大大小于原来各行政事业部门和单位靠收费支撑的支出所需量；第二，如前所述，实行“费改税”后，原来专为收费而需供养的人员和机构也失去了存在意义；第三，在实现行政事业体制改革后，政府职能要转换，许多事业单位也走向市场，行政事业支出所需的内容和数量都将发生巨大变化。财政只有重新配置其资源，优化预算支出结构，实现财政模式的转换，才能与之相适应。所谓模式转换就是要从计划经济财政向市场经济财政全面转换，就其供给范围来讲，就是要从市场可以解决其资源配置的供给领域退出去，全面进入必须由政府实施配置的各项事业供给领域，切实保障这个领域的基本需要。这样，有关各方面便没有必要和没有理由再去自找收入来源，从而达到消除乱收费根源的目的。
(4)“费改税”与完善分税制体制要同步。实行“费改税”，把现存的各类收费、基金等等，废掉一批，转向市场一批，改成税收一批后，势必会带来各个地区、各级政府的财源变化，出现财政收支新的不平衡。这就需要在“费改税”的同时，深化各级政府之间的财政体制改革，完善分税制。为此，在“费改税”中，首先就要针对现行税制体系中地方税缺少主体税种的不足，不能完全适应分税制的需要这一缺欠，尽可能地加大地方税系建设的力度。在实现“费改税”后，要在科学界定各级政府事权范围的基础上，调整各级财政的收支范围划分，同时尽快完成规范化转移支付制度建设，并加大转移支付的力度，以保障“费改税”成果的巩固。
此外，在农村实行“费改税”还要与完善农村集体经济组织形式和实现方式的改革同步。在实现乡镇一级政府职能转换的基础上，把集体经济所有者职能交给由集体农民直接选举产生的集体经济管理组织来实施，以便在农村分配关系的实现上使政府财政分配与农村集体经济组织分配这两种不同性质的分配关系得以分开，以理顺农村公共分配关系，阻断政府部门以集体经济组织为农民办集体事业的名义向农民伸手乱集资、乱收费、乱摊派的渠道。在实施“费改税”同时搞好这项改革是十分重要的。前些时候，农村一些地方在实行“费改税”的试点中，之所以会出现诸多矛盾和反复，就是由于没有认真划清政府公共分配行为和农村集体经济组织分配行为，没有注意“政社分开”问题，把“三提五统”一并改为“农村公益事业税”的结果。
党的十五大明确指出：“公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”国家、集体、个人三者均有各自的独立利益，均受法律保护，三者利益关系不可混淆。因此，在农村实行“费改税”要取得成功，就必须严格地注意这一点。必须把集体经济与农民个人之间的分配关系，同国家参与农民分配关系严格地区分开来，必须把集体经济资金与国家财政性资金严格地区别开来。在“费改税”中，把农民与集体经济之间分配形式的“三提留”资金也改成税收纳入国家预算，就侵犯了农民集体经济利益，混淆了国家公共分配与集体经济财务活动的界限，这不仅不利于农村集体经济的巩固和发展，也背离了“费改税”改革的宗旨。
长期以来，人们常常把农民向集体经济组织交纳的“三提留”混同于国家财政性资金。在1983年撤销人民公社，建立乡镇一级政府后，当时颁布的《乡镇财政管理试行办法》中，就把“三提留五统筹”统称之为乡镇自筹资金。其实，无论从“三提留”产生的历史来看，还是从其实际用途来看，“三提留”的经济性质都是十分清楚的。第一，公积金提留资金的主要用途是，购置生产性固定资产，植树造林、兴办集体企业等方面，这显然是集体经济自我发展、扩大再生产行为；第二，公益金提留资金主要用途是，为农民办集体福利事业，用于五保户和特困户的补助以及合作医疗等等。这是集体经济组织为自己的成员提供的公益性消费行为，非本集体成员是不能享受的，同样属于集体经济行为；第三，管理费提留资金主要用于农民选举的管理机构所需日常费用开支及人员工资等等，具有更明显的集体经济性质。而“五统筹”收费则与此不同，主要是用来满足政府实现职能的需要，其中农村教育附加费是专门为兴办农村教育而筹集，乃属于国家实现义务教育国策的行为；民兵训练费的用途是国防事业费组成部分；计划生育费，乃是贯彻基本国策之需；优抚费属于社会保障之列。此外，还有乡镇道路费。显然，这些都是为全国人民共同需要的事业，并不专属于为某地方，某部分居民服务的事业，是典型的政府之事，财政之事。所以，在实施“费改税”过程中，必须把农村的“三提留”和“五统筹”区分开来，分别处理，在把“五统筹”收费改为税收的同时，要改革农村集体经济管理体制，实现“政社分开”，将“三提留”还其本来面目，交给由农民直接选举产生的集体经济管理组织，依村民大会决定来处置，这样才能保证农村“费改税”的成功，保护集体经济及农民利益不受侵犯。
总之，我国税费格局发展到今天这种状况，决不仅仅是认识问题和利益问题所致，而是有其深刻的体制和制度上的根源，“费改税”只有着眼于清源，着眼于体制、制度的调整，方能达到根除乱收费的目的。因此“费改税”是一项复杂的综合性的改革，它不仅涉及到对现存诸多收费的处理，更涉及到政府职能的转换，财政体制、税收制度、预算制度等等一系列相关制度的改革，必须综合配套地进行改革才能顺利实现。