统购统销政策的取消与中国农村改革的深化，本文主要内容关键词为：统购统销论文,中国农村论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K27 文献标识码：A 文章编号：1005-605X(2009)04-0070-12
中国的改革开放是从农村开始的。而农村改革开始的优先目标，是解决农村经济社会管理体制和农村经营机制的问题，即冲破人民公社体制，实行以“大包干”为主的家庭联产承包责任制。这一机制的实施，激发了农民的生产积极性，解放了农村生产力，使农村改革取得了实际性突破。但这仅仅是第一步，它还没有解决经济发展的宏观机制，即市场经济机制问题。在农村改革第一步取得一定成效后，必然要求改革农村商品流通体制，变革农村的产业结构，取消实施已久的农产品统购统销制度，建立新型的农村发展体制。目前国内学术界对农村改革起步阶段的研究相当重视，并取得了许多成果，而对农村改革第二阶段的研究则相对薄弱。由于农村改革第二阶段的重点是取消统购统销制度，并且这项制度与城市经济体制改革的进程密切关联，故经历了较大的曲折和反复，改革难度较大。本文在梳理相关资料基础上，对农村统购统销制度改革中的若干问题进行分析，揭示中国农村改革的曲折性与反复性，展现中国共产党领导中国人民矢志改革的坚定决心、追求国强民富的信心及冷静处理改革中出现的新问题的能力。
一、“计划经济为主，市场调节为辅”范围内的政策调整
1953年开始实施的统购统销制度，是为了解决粮食收购困难，保证国家掌握物资资源进而加快工业化而采取的重要措施。这种办法在当时是必要的。该制度的实施，既稳定了市场，保障了人民的基本生活需要，又切断了资本主义工商业与农村的联系，以加速对其改造；既保障了农业向工业提供所需原料的供应，又保障了农业剩余产品大量向工业转移的实现，为国家工业化的快速推进提供了强有力的支撑①。
但统购统销制度的长期实施，对农村经济发展产生了较大的负面影响。它不仅使工农产业价值交换和流转关系失衡，农业剩余产品向工业转移，削弱了农业自我积累和自我发展的能力，而且这种限制农村集贸市场的制度安排，排斥了商品生产和市场机制，致使农村经济形成结构单一的产品经济的封闭体系。由于国家对城镇居民实行低工资和食品低价供应制度，不得不实行必要的经济补偿，故这种购销体制进而发展成新的城市公民福利制度，增加了国家的财政负担。更重要的是，这项制度长期施用于和平时期，政府对农产品实行全面垄断，从而使这种购销体制演变成一种很难改变的、带有刚性的国民收入再分配体制。这样一来，就把利益刚性变成制度刚性，因为牵涉到各方面的利益关系，加上越往后制度刚性的约束越强，为后来的制度改革增加了难度。这种购销体制，与国家实行计划经济体制是配套的，但却与商品经济和市场经济体制相矛盾。所以，要创建社会主义商品经济，进一步推进农村经营体制改革，就必须改变这种统购统销政策，改革农产品购销体制。对此，长期负责农村政策制定的杜润生指出：“过去农村实行统购统销，搞产品供给、实物分配，实际上是一种产品经济。这种制度在产品短缺时期，曾起过积极作用。但随着时间的推移，也产生了许多弊端。农民生产多少由国家收买多少，国家收到多少就分配多少，两方面都与市场消费需求脱节，一切取决于国家的经济行为如何。这种做法持续下去，会使经济运转日趋僵化。改革统购统销制度，恢复商品经济的运转势在必行，这是继实行联产承包责任制以后的第二个大变革。”②
统购统销政策的最初改革，是在不触动计划经济体制的前提下，从大幅度提高农产品的收购价格打开突破口的。
中共十一届三中全会原则通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》规定，粮食统购价格从1979年夏粮上市起提高20％，超购部分在这个基础上再加价50％。棉花、油料、糖料、畜产品、水产品、林产品等的收购价格，也要分别情况，逐步作相应的提高。农业机械、化肥、农药、农用塑料等农用工业品，在降低成本的基础上逐步降低出厂价格和销售价格，把降低成本的好处基本上给农民。农产品收购价格提高以后，粮食销价一律不动；群众生活必需的其他农产品的销价，也要基本保持稳定；某些必须提价的，要给予消费者以适当补贴。大幅度提高农产品的收购价格和降低农业生产资料的价格，本质是以最直接的经济手段满足农民的物质利益要求，通过价格杠杆调动农民的生产积极性。
该文件对农村流通领域的限制开始放宽，政策有所松动。它规定“社队的多种经营是社会主义经济，社员自留地、自留畜、家庭副业和农村集市贸易是社会主义经济的附属和补充，决不允许把它们当作资本主义经济来批判和取缔。按劳分配、多劳多得是社会主义的分配原则，决不允许把它当作资本主义原则来反对。”承认了农村集市贸易的合法性，给予农民一定的流通自由。它还规定：全国粮食征购指标继续稳定在1971-1975年的基础上，并且从1979年起减少50亿斤，以利于减轻农民负担，发展生产③。但此时国家对农产品的统购派购政策并没有动摇，而是仍然坚持农产品统购统销体制。1979年6月25日《人民日报》发表《粮食购销还要抓紧》的社论，坚持认为“只能坚持粮食统购统销政策和征购、销售、调拨、库存‘四统一’的管理制度，而不能在国家政策和计划以外随意开支粮食。最根本的一条，是坚持粮食统购统销的政策。”并强调“统购统销政策不仅不能削弱，还必须进一步加强。一些地区借口尊重生产队自主权、借口发挥地方积极性，违反统购统销政策和‘四统一’管理制度的做法是错误的。”④故农民经商仍是禁区，统派购之外的农产品只能在当地集贸市场上有限流通。
同年11月26日，《人民日报》又发表《加强领导做好粮食工作》社论，重申“在国民经济调整过程中，以及在今后一个相当长的时期内，粮食的统购统销政策和征购、销售、调拨、库存‘四统一’的管理制度，不仅不能削弱，还必须加强。”但也在政策上开了一个小小的缺口：“在完成粮食统购任务的情况下，开放粮食集市贸易，适当开展粮食议购议销，对于活跃市场，互通有无，调剂品种，改善群众生活，能起好的作用，要坚持这样做。”⑤这是在继续坚持统购派购体制的前提下，在政策上所作的有限松动。之所以会出现这样的政策松动，是因为当时有不少人已经看到了统购统销政策的弊端，认为这个政策不利于搞活市场，公开提出了“当前我国经济工作的一个重要课题是把市场搞活，实行统购统销，对搞活市场不利”的说法。
面对搞活市场与坚持统购派购政策的矛盾，《人民日报》专门发表评论员文章《坚持纱布统购统销政策》，认为像棉纱、棉布这种关系国计民生的重要商品，在目前生产和需要的增长还存在较大差距的情况下，国家必须坚持统购统销的政策，以保证供应，稳定市场。但同时也承认：“实行统购统销的政策，并不是永恒不变的，随着生产的不断发展，产品的日益丰富，统购统销政策终究会有所改变，以至逐步取消的，但在目前阶段这项经济政策是不能动摇的。”⑥这无疑为后来改变统购统销政策留下了很大的政策空间。
此时期之所以仍然坚持统购统销政策，是因为中央的“计划经济为主、市场调节为辅”的指导思想并没有改变。1981年12月，陈云指出：农业经济也必须以计划经济为主，市场调节为辅。搞了生产责任制以后，包产到户以后，计划并不是不要了⑦。次年1月25日，他再次指出：“我今天要讲的是怎样坚持以计划经济为主、市场调节为辅的问题。我在省、市、自治区党委第一书记座谈会上已经讲了一次。农业搞了生产责任制以后，仍然要坚持上述原则，不能例外。”⑧正因有这样的指导思想，故农产品统购统销政策难以立即取消。同年11月16日，陈云通过秘书答复赵紫阳：“对粮食生产决不能放松。粮食的统购统销，少说五十年以内不能改变。”⑨
尽管统购统销政策难以立即取消，但国家开始有限度地对该政策进行调整，并在坚持“计划经济为主，市场调节为辅”的范围内，对农产品购销体制进行逐步改革。1982年1月1日，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》(1982年1号文件)，对农副产品统购统销制度改革作了原则规定。第一，农业经济要以计划经济为主、市场调节为辅，粮、棉、油等产品仍须坚持统购统销的政策；第二，实行派购的二类农副产品，要确定合理的收购基数，某些不便定基数的品种，也要确定合理的购留比例，基数以外的产品，有些仍由国家收购，有些按比例收购一部分，有些全部由社队和农民自行处理；第三，基数外产品的收购价格，允许按照市场供求状况实行一定范围的浮动；第四，要逐步推行合同制，通过合同把国家计划任务和农民的生产安排更好地协调起来。该文件在坚持统购统销政策的前提下，逐步放宽了对农产品收购价格，并强调了“农副产品收购，要坚持国家、集体、个人三兼顾”的原则⑩，照顾到了集体和个人的利益，为以后改革统购统销体制埋下了伏笔。该文件发布后，中国农村发展研究组的几位年轻研究人员开始从国民经济总体结构的角度，提出了改革统购统销制度，并逐步着手具体改革方案的设计和试点。
1982年12月31日，中共中央政治局通过的《当前农村经济政策的若干问题》(1983年1号文件)，提出了调整农副产品购销政策的具体措施。该文件认为，现在正进入城乡社会主义商品生产大发展的时期，为了搞活商品流通，促进商品生产的发展，要坚持计划经济为主、市场调节为辅的方针，调整购销政策，改革国营商业体制，放手发展合作商业，适当发展个体商业。其调整农副产品购销政策的基本办法是：第一，对重要农副产品实行统购派购是完全必要的，但品种不宜过多。对关系国计民生的少数重要农产品，继续实行统购派购；对农民完成统派购任务后的产品(包括粮食，不包括棉花)和非统购派购产品，应当允许多渠道经营。第二，国营商业要积极开展议购议销业务，参与市场调节；供销社和农村其他合作商业组织，可以灵活购销；农民私人也可以经营农副产品，可以进城，可以出县、出省，撤销农副产品外运由归口单位审批的规定。第三，凡属收购任务以外的农副产品，购销价格可以有升有降。第四，对某些紧俏商品实行统派购时，一般不要采取全额收购的作法，凡是能够确定收购基数的，都要定出基数，几年不变，以便给生产者留有一定的产品处理权。第五，要逐步推行购销合同制，合同一经签订，必须严格信守。第六，鼓励继续发展合作商业，继续发挥已有的合作商业组织(如农工商联合公司、社队企业产品经销部、贸易货栈等)在搞活农村经济和促进城乡物资交流中发挥的积极作用(11)。
正是根据国务院上述关于调整农副产品购销政策规定的基本精神，商业部作出《关于完成粮油统购任务后实行多渠道经营若干问题的试行规定》，对统购派购政策作了较大调整。第一，粮食是关系国计民生的第一位重要物资，要坚持计划经济为主、市场调节为辅的方针，坚持统购统销政策，坚持国家、集体和个人利益三兼顾和以丰补歉的原则，粮食统购任务(包括分品种的征购、超购任务)必须保证完成。第二，对农民完成征购、超购任务以后的余粮，允许多渠道经营：国营粮食商业是粮食多渠道经营中的主渠道，要积极开展议购议销业务，通过议购多掌握一些商品粮，努力完成国家为平衡计划收支所需要的议购转平价的粮食任务，积极做好市场调节工作；供销社和农村其他合作商业组织可以灵活购销，农民私人也可以经营，可以进城，可以出县、出省贩运经营。第三，实行粮食多渠道经营以后，以粮食为原料的工商行业，在国家计划供应之外，可以自行采购部分粮食加工成品出售。农村“四坊”和饮食业，除来料加工外，可以自行采购粮食，加工成品出售。机关、部队、团体、学校、工矿企业、事业单位，也可以采购自己食用的粮食，但不许贩运。第四，粮食实行多渠道经营后的运输，由经营单位直接向交通运输部门提出计划，撤销议价粮运输归口由粮食部门统一审批的规定，交通运输部门在保证国家计划粮食运输的前提下，对多渠道经营粮食的运输要统筹安排(12)。
1983年1号文件的颁布及商业部《关于完成粮油统购任务后实行多渠道经营若干问题的试行规定》的实施，迈出了变革统购统销政策的重要一步，农村市场日趋活跃，但农村流通领域与农村商品生产发展之间不适应的状况日显突出。为此，中共中央又发布《关于一九八四年农村工作的通知》(1984年1号文件)，决定在“计划经济为主、市场调节为辅”原则下，继续调整农副产品购销政策。其规定：“要随着生产的发展和市场供应的改善，继续减少统派购的品种和数量。鲜活产品要尽量放活，要有合理的季节差价、地区差价，以便活价促产，减少腐烂损耗；为保证出口和大城市供应，可以试行建立专门的生产基地或用平价生产资料换购。三类产品和统派购任务外的产品的价格要真正放开，允许国营商业、供销社按合理的进销差率灵活掌握购销价格，以便参与市场竞争和调节。”改农副产品的收购办法为：“为了引导农民有计划地进行生产，农副产品统派购任务必须落实到生产单位，一定几年不变；大宗的三类产品和其他计划外产品，也要在安排生产之前与农民签订合同。购销合同一经签订，双方都不得任意变更。化肥、柴油等生产资料供应办法，也要认真改进。”(13)
随后，国务院根据《中华人民共和国经济合同法》的规定，颁布了《工矿产品购销合同条例》和《农副产品购销合同条例》。这两个条例均明确规定，属于国家统购统销、计划分配、计划收购的工矿产品，属于国家统购、派购的农副产品，必须按照国家下达的计划任务，签订和履行合同。这样，既适应我国国民经济发展的需要，又有利于克服和纠正当前生产资料乱涨价以及农副产品收购中抬价抢购、拒不完成国家任务等不正之风，以保证国家建设和城乡人民生活需要的供应(14)。这两个条例的颁布和实施，对完善购销合同制度，加强商品流通领域的法制建设起了重要作用。
1984年3月16日，国务院副总理田纪云在《人民日报》上发表《进一步发展商品生产和商品流通》一文，明确提出了“继续调整农副产品购销政策”。他指出，长期以来实行的统购统销政策，对保障供给，稳定物价，安定人民生活，繁荣城乡经济，发挥了重要作用，还必须坚持，但是“统购统销的程度、范围和具体办法，要随着情况的变化作适当的调整。有些要放宽，搞得更活一些。比如，粮食多了，就应允许多渠道经营、长途贩运和发展深加工。棉花、茶叶的经营，在完成国家计划以后，看来也应适当放宽。”(15)
同年7月30日，在国务院批转《关于进一步做好农村商品流通工作的报告》的同时，《人民日报》发表《调整政策，搞活农村商品流通》的社论，对流通领域内实行的统购统销政策作了分析，明确提出了“现行农村商品流通体制必须进行根本性的改革，农村商品流通的某些政策也极需作进一步的调整。”社论指出，农副产品的统购统销，在过去一个历史时期内是正确的、必要的；在今天的经济形势下，一成不变地坚持“统”，就不能说是必要和正确的了。不能认为只有“统”才是计划经济，市场调节就是资本主义。在目前情况下，对市场调节限制过多，例如严格限制农民经商，过多地划定农副产品统购派购范围，农副产品价格管得过死，等等，限制了渠道的畅通和商品生产的迅速发展，是不利于搞活农村经济的。因此，正确的做法应该是“坚持计划经济为主，扩大市场调节的范围”。社论认为，由于商品的种类、花色、数量繁多，以及商品供求不断变化，既不可能、也不必要把农副产品全部纳入国家购销计划。硬要“统”，反而会越统越死，越统东西越少。只有坚持放开、搞活的方针，农村商品生产和流通才有可能出现良性循环。根据新调整的农村商品流通政策，国家将进一步缩小统购、派购产品的品种范围，扩大议购议销比例，并相应地调整国家对农副产品价格管理办法(16)。
田纪云的文章及《人民日报》的社论，是对1984年1号文件精神作的进一步发挥，阐述了改革统购统销体制的理由，发出了改革统购统销政策的信号。随着中国改革开放事业的全面展开，发展社会主义商品经济的目标逐步明确，调整农产品统购统销政策与改革城市经济体制的任务，便提上了历史日程。
二、“发展商品经济”框架下取消统购统销
经过对农村经营体制和宏观市场环境的初步改革，1984年中国农业生产达到一个阶段性的高峰。但随之而来的是出现了农民“卖粮难”的局面。这种局面的出现，反映出来的突出问题，是“农产品统派购制度的改革滞后于农村经济发展的新要求”。因此必须加快改革农产品统派购制度，以建立与农村商品经济发展相适应的新流通体制。但统购统销制度“行之已久，派生出分配问题和利益调整问题，惯性很强，改变甚难。”(17)因此，1985年后，中国农村体制改革的目标，便集中到如何取消统购统销政策，及如何改革农产品购销体制问题上。
1984年10月中共十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》，提出了“建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济”的新提法，认为社会主义的计划体制“应该是统一性同灵活性相结合的体制”。该决定还指出，当前我国价格体系不合理的主要表现之一，是主要农副产品的购销价格倒挂，销价低于国家购价。为此，必须进行价格体系改革。其基本原则之一是：“在解决农副产品购销价格倒挂和调整消费品价格的时候，必须采取切实的措施，确保广大城乡居民的实际收入不因价格的调整而降低。”(18)
中共十二届三中全会有关经济体制改革决议的出台，尤其是对价格体系改革原则的规定，为取消统购统销制度、改革购销体制提供了强有力的政策依据。1984年12月，中央政治局讨论通过的《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》(即1985年1号文件)指出：“农产品统购派购制度，过去曾起了保证供给、支持建设的积极作用，但随着生产的发展，它的弊端就日益表现出来，目前已经影响农村商品生产的发展和经济效益的提高。因此，在打破集体经济中的‘大锅饭’之后，还必须进一步改革农村经济管理体制，在国家计划指导下，扩大市场调节，使农业生产适应市场的需求，促进农村产业结构的合理化，进一步把农村经济搞活。”
这个文件规定的十项经济政策中最重要者，是第一条“改革农产品统派购制度”。其主要内容为：第一，该文件宣布，从1985年起，“除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购。粮食、棉花取消统购，改为合同定购。由商业部门在播种季节前与农民协商，签订定购合同。”定购的粮食，国家确定按“倒三七”比例计价(即三成按原统购价，七成按原超购价)。定购以外的粮食可以自由上市。如果市场粮价低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购，保护农民的利益。定购的棉花，北方按“倒三七”，南方按“正四六”比例计价。定购以外的棉花也允许农民上市自销。第二，该文件规定：“生猪、水产品和大中城市、工矿区的蔬菜，也要逐步取消派购，自由上市，自由交易，随行就市，按质论价。放开的时间和步骤，由各地自定。放开以后，国营商业要积极经营，参与市场调节。同时，一定要采取切实措施，保障城市消费者的利益。其他统派购产品，也要分品种、分地区逐步放开。”第三，该文件还规定：取消统购派购以后，农产品不再受原来经营分工的限制，实行多渠道直线流通。农产品经营、加工、消费单位都可以直接与农民签订收购合同；农民也可以通过合作组织或建立生产者协会，主动与有关单位协商签订销售合同。任何单位都不得再向农民下达指令性生产计划(19)。
1985年中央1号文件，明确取消了实施32年之久的农产品统购统销政策。这是在建立农业生产责任制，农民已成为相对独立的商品生产经营者后，中共中央为发展农村商品经济，及时扩大市场调节，为在农村建立市场机制而进行的大胆尝试，是中国在经济体制改革上迈出的非常勇敢的一步。
为什么要取消统购统销政策？放开市场价格后会对城乡市场产生怎样的影响？改革统派购制度的目标是什么？这是人们普遍关心的问题。党和政府依据1985年1号文件精神，作了许多阐释工作。国务院总理赵紫阳在《放开农产品价格促进农村产业结构的调整》一文中，对取消统购统销的原因及利弊得失作了分析。他指出：“过去在商品匮乏的时候，采取统购统销的办法，有它一定的积极作用。但由于产品统购包销，生产什么就收购什么，生产多少就收购多少，农民用不着根据社会需要来安排生产；自上而下的生产计划和收购计划也很难订得准确，很难完全和及时反映市场的需要。”但当农业生产已经进入商品经济发展的新阶段后，统购统销政策就难以适应新的形势，农产品的价格放开势在必行，农村经济发展的趋向，就是扩大市场调节，逐步把价格放开，让农民按照市场需求进行生产。由于农产品多了，粮棉出现了暂时的相对过剩，具备了放开的条件。因此，增加市场调节部分，实行市场浮动价格，可以先从农村开始。农副产品，首先是鲜活商品、生猪、蔬菜可以有步骤地放开，粮、棉等作物也可以逐步放开。他认为，“改变统购包销的办法，把价格放开，利大于弊。从根本上讲，这是把农业进一步搞活的重要措施。”(20)
同年11月2日，《人民日报》发表评论员文章《完善粮食合同定购制》，指出：“改革农产品统派购制度，实行合同定购，是中央在改革农村经济体制取得巨大成效的基础上，经过充分调查研究所采取的一项重要措施。这不仅是粮食购销方法上的变化，更是农村第二步改革的一项重要内容。我国实行粮食统购统销，用行政手段组织农民进行粮食等重要农作物生产，曾经起过极为重要的历史作用。但是，随着农村形势特别是商品化生产的发展，统派购的弊端日益显露出来。主要是作为生产者的农民不能跟市场见面，形成产销之间的脱节，产品不能满足广大人民日益增长的多样化的需求；农产品品质退化和品种减少等问题越来越严重；整个农业生产在一个低水平上停滞不前。改革统派购制度的目的，正是为了改变这种状况，使农业生产纳入有计划的商品经济机制，使农民成为有经营自主权的相对独立的商品生产者，直接面对市场，根据社会需求安排生产，同时，使粮食生产在运用价值规律的计划体制下，实现产销之间的协调发展。”(21)作为农村第二步改革的重要内容，它的实施难度是相当大的，在实施过程中难免出现一些问题，如有些地方合同搞得较粗；有些地方开始时放任自流，以后又未能及时采取补救措施；有些地方名改实不改等。但毕竟迈出了可喜的第一步，决不能遇到一些并不难解决的问题就退回到统派购制度的老路上去。该文强调，“农村要搞活，粮食生产要发展，把统购统销改革为合同定购，是很重要的一步，我们应当在这方面总结经验，不断完善，开拓出一条新路来”。“一句话，改革农产品的购销制度，只能完善，不能后退。”(22)
三、购销体制由双轨制到单一制
取消农产品统购统销政策后，代之而行的是农产品合同订购制。据杜润生后来回忆：改革的具体办法是先搞粮食合同订购制，当时商定了七条：一是合同收购数量和价格必须和农民协商，具体办法可要农民派代表，或建立农会团体，或每个县人代会推出代表参与协商。二是数量先定为1000亿斤，看情况再定；另增加800亿斤，不事先答应，担心到时拿不出钱来。三是放开城市购销价格，实行对低收入户的补贴；对学生、矿工和某些职工进行行业性补贴。四是逐年建立风险基金制度和储备粮制度。政府购买储备粮，用于调节市场。五是搞批发市场，同时在郑州试点期货市场，准备以后在一个大区建一个期货市场。六是将原来的粮食经营部门，分解为两个单位，一个是储备局，一个是粮食公司，前者属政策性机构，后者为企业性单位；精简人员，同时政府帮助解决仓库里的一大批陈旧粮，以及粮食部门的挂账问题。七是如果有些省份还不愿意废除统购统销，可以继续实行；愿意提早试验的，可以提早，给省里一点机动权(23)。
应该说，中央对取消统购统销后实行农产品合同订购制的设想是很好的。但由于1985年夏收时粮食歉收，致使粮价上涨，大城市和缺粮区出现了抢购粮食现象，从而导致新的合同订购制度被迫放弃。到秋粮上市后，国家不得不按老办法，“市价涨了还是按合同价收购，没有按市场价收购。只实行合同收购制，完成后允许进行市场交易，叫做‘双轨制’。一个合同制，一个议价制，议价按市场，平价按合同，作为一种过渡体制。”(24)结果，粮食统购统销体制改革一出台便遇到了困难，出现了合同制与议价制并行的“双轨制”。
这样，虽然政府明令取消了农产品统购统销政策，采取了粮食的合同定购制度，但传统的农产品统购统销体制并未能打破。合同制与议价制并行，农民完成定购任务之后，粮食可以自由上市，消费者除了从国家那里获得定量的粮食供货外，部分粮食需求可以从自由市场那里得到满足。也就是说粮食供销有两个渠道，即计划供销渠道和市场供销渠道。计划供销渠道仍然具有统购统销的性质，其数量和价格是固定的，而市场供销渠道则是完全开放的，但其数量和价格却是不固定的。
1985年的改革农村统购派购制度迈出了决定性的一步，标志着农村第二步改革的开始。但这个新阶段刚刚开始，就遇到许多没有预料到的问题。某些农产品的购销乍放又收，地方封锁壁垒迭立，部分农产品供求矛盾加大，大城市居民对食品涨价十分敏感。从总体来看，农村经济改革正处于新旧两种体制并存的过渡时期，两种体制之间发生的摩擦，便集中于粮食统购统销政策的存废问题上。农村经济体制的深入改革，是要改变旧体制下长期形成的利益结构，是要引入市场机制，是要从自给半自给经济过渡到商品经济，因此农村市场必然有一个发育成长的过程。这个市场发育过程也必然是过渡性的痛苦的过程，从而在粮食购销体制上出现了“统死的局面必须打破，完全放开的条件又不成熟”的尴尬局面。在这种尴尬局面下，实行合同制与议价制并行的“双轨制”，合理确定农产品合同定购数量，逐步压缩统销数量及品种，扩大议购议销和市场调节，便会既照顾到了农民的利益，也协调了城市居民的利益，同时还坚持了发展商品经济的既定目标，不失为一种现实可行的无奈的过渡办法。政府在这样的过渡时期，可以从容地采取有效措施，逐步放开农产品价格，发育农村市场，满足农民提高价格的要求，同时对城市居民给予适当的补贴，平抑因粮价上涨而导致的物价上涨，保障城市居民的生活水准。
1985年取消统购统销政策后形成的双轨制的过渡办法，自然引起了一些人的非议。而在实施过程中出现的一些问题，“不少地方把协商变成了摊派，合同书变成了任务通知单”等，也引起了一些人对取消统购统销政策的怀疑。面对这样的问题，是退回到统购的老路上去？还是坚持改革，改进和完善合同定购？国务院副总理万里代表政府坚定地指出：“生产关系与上层建筑中同生产力发展的要求不相适应的问题，只能靠坚持改革、深入改革去解决，决不能因为遇到问题就倒退到老路上去。实践证明，倒退是没有出路的，唯一的出路是坚持改革，深入改革。”(25)1986年1月，国务院副总理田纪云在中央机关干部大会上的讲话中也阐明了这种坚持改革的态度。他指出，粮、棉等主要农产品取消统购派购后，我国价格改革的进展是顺利的，情况是正常的，取得的效果是明显的，整个价格体系正在朝着逐步理顺的合理方向前进，从而也就起到了促进工农业生产和商品流通、活跃市场和繁荣经济的重要作用(26)。因此，国务院决定1986年的价格改革，主要是让各方面消化和完善已经实施的措施，使物价总水平保持基本稳定。1986年1月17日，国务院发出《关于1986年度粮食合同定购任务的通知》，确定全国粮食合同定购任务由1985年的790亿公斤调整为615亿公斤，定购粮食仍按“倒三七”比例价；扩大市场议价粮收购，议购粮食随行就市，一般不低于比例价。
1986年2月23日，《人民日报》正式公布了第五个中央1号文件，即《中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署》，对一年来统购体制改革的状况作了分析，肯定了改革所取得的成绩，并明确了1986年农村体制改革的目标。它强调，“把粮食统购改为合同定购，是粮食收购制度的重大改革，只能逐步完善，不可因为粮食生产出现年度性波动就动摇改革的方向。”(27)为了保护和鼓励农民生产和交售粮食的积极性，政府将适当减少合同定购数量，扩大市场议价收购比重，并对签订合同的农民按平价供应一定数量的化肥，给予优先贷款。在调整合同定购数量时，要注意照顾那些粮食增产潜力大、其他生产门路少的地区。在经济发达地区，粮食合同定购数量应保持稳定，主要通过乡镇企业“以工补农”方式，对生产和交售粮食的农民给予合理的补偿。为了合理调节粮食调出省与调入省之间的经济利益，促进粮食流通，发挥各自的优势，从1986年起，政府对各地实行粮食调拨包干，并对调拨价格和财政补贴办法作适当调整。包干以外需要调出、调入的粮食，由各省自行协商议价购销。这个文件公布实施后，全国各大城市的统销政策逐步放开。政府指令性收购大大减少，粮、棉、油以外的其他产品大都放开，国内市场面貌大为改观。
1986年统购统销体制改革的基本情况，仍是双轨制的并行。其基本的情况是：“粮食，由于城市价格尚未放开，还是两重价格制。蔬菜，在中小城市放开了，在大城市尚需进一步改革。生猪，时而限购，时而派购。木材也还没有真正放开。”(28)因此，农产品统派购制度的改革还有待于深化，而不能回到旧的统购体制上去。1986年11月召开的中央农村工作会议，对农村改革以来的形势作了分析，认为整个农村经济体制改革的根本出发点和目标是发展有计划的商品经济，建设具有中国特色的社会主义新农村。经过几年的改革，农村经济新体制的基本框架开始显现。但因旧体制刚刚被冲破，仍然存在着许多新问题有待解决，如在普遍实行家庭联产承包责任制的情况下，国家如何对农业生产实行宏观调节；如何进一步理顺和疏通农村商品流通渠道；如何衔接产销关系等等。这些问题只能通过对所有改革措施的落实、改善、配套，不断地进行组织创新，才能真正解决。会议指出，必须对改革农产品统派购制度的难度有足够的估计；放开搞活的方向是正确的，必须坚持。
统购统销体制改革，是农村第二阶段改革的重点。其中心任务是改革计划经济下的农产品统购统销体制，发展以市场调节为基础的有计划的商品经济。人们在进行这项改革之初，对取消统购统销政策过程中所遇到的困难，显然估计不足。原来曾经乐观地设想，取消统购统销后会很快带来“一放即活”的活跃局面。但出现的事实却是：有的地方活了，有的没有活；有的商品活了，有的没有活；有的今天放了，明天又收了；甚至出现了新的“部门垄断”，“地区封锁”，带来了所谓“羊毛大战”、“粮食大战”、“茶叶大战”，产生了少数牟取暴利的“肥霸”、“油耗子”，经济秩序在某些方面显得有些混乱。这种状况表明，农村第二阶段改革的情况更加复杂，涉及的利益面会更广，因而改革的难度将会更大。也正是在这种混乱情况出现后，有人得出了“放开还不如统着好”的结论，主张再回到统购统销的老路上去。
面对这样的议论，是继续改革前进，还是回到统购统销的老路上？社会上及领导层均有分歧。中共中央和国务院的态度是明确的：继续深化和完善改革，逐步将双轨制转向取消统购统销的单轨制上来。
1987年10月16日，《人民日报》发表评论员文章《改革莫怕新问题》，认为农村改革确实面临着新问题，有的源自新旧体制的相互摩擦；有的是由于新体制像幼儿一样还处于发育之中，因而未免力量不够强大，而且有种种的不完备；有的是因为领导工作不适应新形势而造成的。面对改革中的新问题，有两种不同的选择：一是坚持改革，无论出现什么样的复杂局面，都坚定不移地改下去；二是遇到一些问题和困难就犹豫彷徨，打“退堂鼓”。选择前者，就是选择奋斗，选择历史的方向和亿万民心，选择成功；而选择后者，就是后退，就不会有出路。文章认为：“新旧体制转换有个过程。对统购统销制的突破，不等于它马上停止起作用，引入了市场机制，也不等于很快就发育成熟。农村改革在深入阶段，表现出与初期有诸多不同的新特征。”(29)农村改革在深入中出现新问题是必然的，决不能退到统购统销的老路上去。
1988年5月17日，《人民日报》发表《不能走回头路》，指出：实行3年的粮食购销“双轨制”，目的是在保证国家掌握一定数量商品粮源的前提下，尽可能让农民到市场上去自由销售，这样“死一块，活一块”，农民可以多得一些实惠。但在某些地方却出现了“死”的一块统死了，“活”的一块也统死了的情况，粮食购销体制改革又走了回头路。文章认为，粮食购销“双轨制”，对过去的统购统销来说，是一种进步，对成熟的有计划的商品经济新机制讲，又只能算是过渡性措施，还有不符合价值规律的地方，带有一定的行政干预色彩。因此，既要认真实行“双轨制”，又必须坚持继续改革的方向，而且要加快改革的步伐，逐步加强市场调节的力量，决不能掉过头再走“统”的老路(30)。
统购统销就是低价收购农产品，农民交售一份农产品等于向国家做出了一份贡献。而统销对象买一份农产品，等于多得到一份政府的福利。如果统购统销政策彻底取消，完全由市场来调节价格，必然导致粮食等农产品价格上涨。农产品价格上涨，对农民来说是有利的，也是其所期待的，但对城市居民和以农产品为原料的企业来说，则意味着生活水平的降低和生产成本的提高，这自然是他们所不愿意的。因此，粮食等农产品实行单一的议价制，完全由市场来调节价格的上涨，将会涉及到城市居民、企业、国家财政的承受能力。在城市居民、企业、国家财政的承受能力都比较有限的情况下，农产品统购的彻底放开显然是不可能的。这就是政府明令取消了农产品统购统销政策而代之以合同收购的原因所在。
政府实行农产品合同定购，农民则要求彻底取消统购并完全放开粮食价格，两者间存在着较大的利益冲突。农民的要求没有得到有效的满足，故国家的合同定购往往会遭到农民不同程度的抵制。这显然是经济体制改革深化到流通领域后发生的新问题。为了解决这个矛盾，保证国家通过合同定购拿到必要数量的粮食，政府采取了一些相应的措施。1987年2月24日，国务院办公厅转发商业部等单位《关于粮食合同定购与供应化肥、柴油挂钩实施办法》，开始实行粮食合同定购与政府供应平价化肥、柴油和发放预购定金的“三挂钩”，定购每50公斤粮食奖售化肥20公斤，柴油5-7公斤。这种以合同定购与平价供应化肥、柴油及发放预购定金挂钩的办法，即是所谓的“以平价对平价”，其实质是既坚持粮食的合同定购制，又在一定程度上满足农民放开价格的要求。这是政府协调和保障农民利益而采取的积极措施。
要想尽快解决双轨制并行的过渡问题，关键的还不是保障农民的利益，而是解决粮食价格放开后物价上涨给城市居民带来的利益损失。只有解决了城市居民这一端对农产品价格放开后的经济和心理承受能力，政府才有可能真正满足农民放开粮价的要求，完全取消统购政策，放弃粮食统购体制。也就是说，只有解决了“统销”一端的问题，才有可能彻底解决“统购”一端的问题。为此，政府在保障农民部分利益的同时，着力对粮食涨价后的城市居民给予适当补贴。1988年4、5月份，各地根据国务院的相关规定，对城市主要副食品价格进行调整，同时对居民发放副食品价格补贴，把过去的“暗补”改为现在的“明补”。这次各地列入政府补贴的品种，主要有猪肉、鲜蛋、食糖、大路菜等4种，补贴金额为大中城市每个职工每月10元，县城每个职工6-10元。
政府对城市居民的补贴办法，初步解决了因粮价上涨带来的城市居民生活水平下降的问题，提高了其对粮价上涨的经济和心理承受力。在此基础上，各地开始压缩平价粮销售，逐步将城市粮价放开。从1988年开始，山西、黑龙江、辽宁、河北、山东、河南、浙江、江西等省开始压缩平价粮油销售。1990年后，按照“三先三后”(31)的原则，各地采取了一系列压缩平价粮销售的措施，压销的主要内容有：饮食、副食、糕点、酿造、工种用粮和城镇居民的口粮标准；压销的目标是：只保城镇居民基本定量、军粮和农村水库移民口粮，保部分老、少、边、山、穷地区的定销粮和部分救灾粮。1990年4月1日、1991年1月1日和1992年4月1日，国家三次提高了计划内进口粮食的拨交价格，第一次每50公斤提高1.5元，第二次把交拨价由统购价改为比例价，第三次把进口粮食一律按提高后的定购价交拨。1990年国务院作出《关于建立国家专项粮食储备制度的决定》，确定成立国家专项粮食储备领导小组和国家粮食储备局，建立储备基金和风险基金，当年专项粮食储备175-235亿公斤，加快粮食基础设施特别是仓储设施的建设，省、地(市)、县也分别建立粮食的地方储备，农民个人也要建立家庭储备，形成覆盖城乡的粮食储备系统。到1993年底，国家粮食储备已达675亿公斤。这一举措，保障了国家粮食安全，使政府有充足的粮食进行市场平抑，为彻底放开粮价奠定了可靠的基础。
正是因为采取了上述积极稳妥的措施，粮食市场的形势有了明显好转，彻底放开粮价、取消统购统销政策的条件逐渐成熟。1991年5月1日，国家再次提高了粮食销售价格，综合平均每50公斤提高10元；食油销售价格提高到比例价水平，基本做到了购销同价；为了弥补城市居民的经济利益，国家给每个城市职工每人每月平均补贴6元。1992年4月1日，国家再次提高粮油销售价格，实现了粮油购销同价。在此基础上，粮价和经营放开试点由点向面迅速在全国推行开来。各地根据自己的经济状况和承受能力，因地制宜地选择适合本地的试点方案和改革模式(32)。截止到12月，全国已有400多个县(市)放开了粮价，接近总县数的20％，涉及2亿多人口。可以说“1992年是14年来粮食改革步伐最快、成效最显著的一年”(33)。
多年来困扰购销体制改革的粮价顺利放开后，国务院及时总结了各地试点经验，提出了加快粮食购销体制改革，进一步推进粮食商品化、经营市场化，并要求各地根据不同情况，因地制宜，在考虑各方面承受能力和各项保证措施配套的前提下，凡有条件放开的省、自治区、直辖市，可以提出方案报国务院批准实施。继广东省(1992年4月1日)全面放开粮价之后，浙江(1993年1月1日)、江苏、安徽、福建、江西省和上海市(1993年4月)也宣布全省(市)粮食购销价格全面放开，取消粮票，5月1日，北京市也采取了类似措施。
来自国家有关部门的材料显示，随着中国取消指令性粮食生产和销售计划，到1993年6月，全国有90％的县市已放开粮价。一个较为完善的由两个全国性、12个区域性和数百个地方性以及数万个遍布全国城乡的粮食零售点组成的粮食市场体系，已经初步形成(34)。农产品统购统销政策真正取消了，传统的粮食购销体制发生了根本性转变，中国城镇实施40年之久的粮棉油及副食品票证供应制度也随之取消(35)。
放开粮价、放开经营，是粮食和农产品购销和价格体制改革的重要一步，标志着农产品市场购销制度基本框架的形成。到1993年为止，全国多数地方取消了合同定购任务，完成了从计划定价(合同定购部分)和市场定价(合同外部分)的双轨制，到市场定价的单轨制的转变；与之相应的农产品消费价格，也由市场供求决定，农产品市场价格完全放开。尽管市场定价的单轨制随后(1998年前后)有所波动，粮食统购之举在某些地方也偶有实行，但农产品统购统销政策已经彻底取消，农产品购销体制的改革在经过了“放开——熬过阵痛——前景光明”(36)的三步曲之后，终于取得了实质性成效。
如果说实行以“大包干”为主的家庭联产承包责任制是中国农村改革的第一步的话，那么，取消农产品统购统销政策及改革农产品购销体制，则无疑是中国农村经济体制改革第二阶段的主要目标。由于统购统销政策施行的时间久远，其所形成的农产品购销体制根深蒂固，该体制又与城市经济体制改革的进程密切关联，加上在改革之初人们对可能遇到的困难估计不足，因此，取消统购统销政策后出现了不少新问题，农产品购销体制的改革经历了较大的曲折和反复，改革难度相当关。
面对统购销体制改革中出现的新情况、新问题，中共中央和国务院坚持改革开放的大方向，坚决抵制住了退到“统”的老路上去的议论，冷静地分析城乡经济形势，在不得不实行“双轨制”过渡办法的同时，采取了积极稳妥的措施，既保障农民部分利益并满足其部分要求，又保障了城市居民生活水平和经济利益，逐步完善了与购销体制改革配套的诸多设施，为放开粮价、彻底取消统购政策作了扎实的准备。正是由于采取了一系列积极稳妥的措施，农产品购销体制的改革逐步展开，“统”的数量和品种越来越少，粮价逐步放开，直到最后完全放开农产品价格，实现了“同购同销”，取得了购销体制改革的显著成绩。在领导中国人民进行这场复杂而艰巨的改革事业中，中国共产党坚持改革开放的决心、追求国强民富的信心及冷静处理改革中出现的新问题的能力，得到了集中展现。
注释：
①详见拙文：《陈云与粮食统购统销》，《当代中国史研究》2005年第4期。
②杜润生：《关于发展农村商品经济的几个社会目标》，《人民日报》1985年4月17日，第2版。
③《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，《人民日报》1979年10月6日，第1版。
④社论：《粮食购销还要抓紧》，《人民日报》1979年6月25日，第1版。
⑤社论：《加强领导做好粮食工作》，《人民日报》1979年11月26日，第1版。
⑥本报评论员：《坚持纱布统购统销政策》，《人民日报》1980年7月27日，第1版。
⑦⑧陈云：《经济建设的几个重要方针》，《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第305、309页。
⑨中共中央文献研究室编：《陈云年谱》下卷，中央文献出版社1995年版，第310页。
⑩《全国农村工作会议纪要》，《人民日报》1982年4月6日，第1版。
(11)《当前农村经济政策的若干问题》(摘要)，《人民日报》1983年4月10日，第1版。
(12)《粮油完成统购任务后可实行多渠道经营，商业部作出若干试行规定》，《人民日报》1983年2月12日，第3版。
(13)《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》，《人民日报》1984年6月12日，第1版。
(14)本报评论员：《完善购销合同制的重要措施》，《人民日报》1984年2月10日，第2版。
(15)田纪云：《进一步发展商品生产和商品流通》，《人民日报》1984年3月16日，第2版。
(16)社论：《调整政策，搞活农村商品流通》，《人民日报》1984年7月30日，第1版。
(17)杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，人民出版社2005年版，第142页。
(18)《中共中央关于经济体制改革的决定》，《人民日报》1984年10月21日，第1版。
(19)《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》，《人民日报》1985年3月25日，第1版。
(20)赵紫阳：《放开农产品价格促进农村产业结构的调整》，《红旗》1985年第3期。
(21)(22)本报评论员：《完善粮食合同定购制》，《人民日报》1985年11月2日，第1版。
(23)杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，第150页。
(24)杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，第150页。
(25)万里：《总结经验坚持改革》，《人民日报》1986年1月1日，第1版。
(26)田纪云：《关于当前经济形势和经济体制改革的问题》，《人民日报》1986年1月12日，第1版。
(27)《中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署》，《人民日报》1986年2月23日，第1版。
(28)全国农村社会经济调查领导小组办公室：《农村改革的现状与趋势——全国农村社会经济典型调查综述》，《人民日报》1986年4月30日，第2版。
(29)本报评论员：《改革莫怕新问题》，《人民日报》1987年10月16日，第2版。
(30)《不能走回头路》，《人民日报》1988年5月17日，第2版。
(31)即先农村后城镇，先中小城市后大城市，先与人民生活关系不密切的、后与人民生活关系密切的。
(32)大致有三种情况：一是购销全部放开，如广东；二是稳住定购(定购任务和价格均按国家规定)，放开销价，如陕西汉中市；三是保留部分定购和农业税征实，定购价格随行就市，销价放开，如四川广汉市、河南三门峡市等。参见张曙光：《放开粮价，取消粮票——中国粮食购销制度变迁研究》，张曙光主编：《中国制度变迁的案例研究》第1集，上海人民出版社1996年版。
(33)潘岗、廖亚岚：《粮食流通体制改革迈出较大步伐，全国已有四百多个县市放开粮价》，《人民日报》1992年12月10日，第2版。
(34)陈瑶、陆斌：《取消指令性生产计划九成县市放开粮价，我国粮食全面进入市场调节轨道》，《人民日报》1993年7月8日，第1版。
(35)关于改革开放之后中国城镇粮油棉及副食品票证供应制度取消问题，涉及面较广，笔者拟另文讨论，兹不赘述。
(36)杜瑞芝：《永远和人民在一起——广东农村改革历史性突破的回忆》，《中国农村改革决策纪事》，中央文献出版社1999年版，第363页。