百名“三农”专家对农村基本公共服务现状的看法，本文主要内容关键词为：三农论文,百名论文,公共服务论文,现状论文,看法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
通过为农村提供基本而有保障的公共产品和公共服务，加快缩小仍在持续扩大的城乡差距，是新农村建设的重要目标和广大农民的热切期盼。最近几年，各级政府付出了巨大努力，明显缓解了农村基本公共服务的供给短缺。但是，广大农村居民生存状况的继续改善和生活水平的继续提高，最迫切需要哪些基本公共服务？这些基本公共服务的供给面临哪些体制、制度和机制性障碍？在学界和政策研究领域尚未完全达成共识。为此，中改院设计了由42个问题构成的调查问卷，寄发给全国各地长期从事“三农”问题研究的专家学者和政策研究机构，以期广泛收集农村基本公共服务的研究成果。
本次调查共发放问卷400份，回收问卷216份，有效问卷214份。通过对调查数据进行统计分析，形成本报告。
一、农村基本公共服务：总体评价与基本判断
1.当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务。保障基本公共服务的供给，是推动新农村建设、缩小城乡差距、改善农村居民生存状态和生活水平、提高农业、农村和农民发展能力的重要途径。但是，不同发展时期农村基本公共服务需求应该有所不同。调查显示，当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务依次为基本医疗卫生、义务教育、公共基础设施、最低生活保障、农技支持、就业服务、生态环境保护、社会治安、金融支持。由此可见，在“三农”专家看来，民生类与生产类公共服务是当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务。与此同时，农民也开始要求政府提供农村生态安全和公共安全等方面的公共服务(见表1)。
2.基本公共服务均等化是缓解城乡差距的“着力点”。学界和政策研究领域的专家学者都认为，城乡差距在很大程度上源于城乡基本公共服务的差距①。所以，最近几年，各级政府开始重视基本公共服务。基本公共服务供给状况的改善，以及最近几年不断出台的多予少取惠农支农政策，在缩小城乡差距中发挥了多大的作用，其答案既是学界关注的问题，也是政策决策的迫切需要。对于这个问题，62.6％的专家认为，各级政府开始重视基本公共服务，落实多予少取惠农支农政策，只是减缓了城乡居民收入差距扩大的速度，但差距扩大的趋势仍在继续；34.6％的专家认为作用不明显，城乡居民收入差距扩大的速度没有什么改变；只有2.8％的专家认为作用很大，城乡居民收入差距明显缩小。
面对仍在不断扩大的城乡差距，“着力点”应当放到哪里？对于该问题，56.3％的专家认为应当把着力点放到缩小城乡基本公共服务差距上，20.2％的专家认为应当放到缩小城乡经济发展水平的差距上，还有18.3％的专家认为应当放到缩小城乡居民收入差距上。可见，专家更倾向于通过实现城乡基本公共服务均等化来减缓城乡发展差距。
3.惠农政策对缩小城乡基本公共服务差距的作用。调查显示，67.1％的专家认为作用较大，减缓了差距扩大的速度，但差距扩大的趋势仍然在继续；27.6％的专家认为作用不明显，城乡基本公共服务差距没有根本性改变；只有5.2％的专家认为作用很大，明显缩小了城乡基本公共服务差距。
二、农村基本公共服务：现实需求与机制创新
1.义务教育。调查显示，89.0％的专家认为，农村教育制度中最重要的是义务教育，其次是农业技术培训(5.7％)和职业教育制度(2.9％)，而认为高等教育助学制度和进城务工农民就业培训制度最重要的专家只占1.4％和1.0％。
调查表明，对于农村义务教育迫切需要解决的问题，依次为建立农村义务教育稳定投入机制；加强师资培训，提高教学质量；确保教师工资，稳定教师队伍；巩固义务教育对象入学率和加大硬件投入、改善办学条件(见表2)。
关于“以县为主”的农村义务教育体制存在的矛盾，近9成的专家认为是财力与责任不匹配；58.9％的专家认为公用经费不足，办学条件得不到改善是农村义务教育的突出问题；49.3％的专家认为是省级财政对农村义务教育转移支付不到位，存在“路损”；另有42.0％的专家认为，各级政府农村义务教育责任与经费分摊比例缺乏法律依据；40.1％的专家认为，现行财政转移支付制度拉大了农村义务教育的地区差距。
农村义务教育的重要保障是建立稳定的筹资机制，而保障农村义务教育经费的关键是各级政府的分摊比例。对于这个问题，65.2％的专家认为，农村义务教育投入应当以中央财政为主；27.1％的专家认为应当以省级财政为主，仅有4.8％的专家认为应以县级财政为主。这说明，以县为主的义务教育管理体制，需要建立以稳定义务教育投入为目标的教育财政制度。
2.基础医疗与公共卫生。对于目前农村医疗卫生迫切需要解决的问题，72.7％的专家建议提高中央和地方政府对新型农村合作医疗的投入比重；72.2％的专家建议在提高农村医疗卫生从业人员的整体素质的同时，改善卫生医疗机构硬件设施；67.0％的专家建议根据不同地区农民的支付能力建立稳定可靠的资金筹措机制；55.5％的专家建议加大医药市场不规范问题的整治；51.7％的专家建议提高新型农村合作医疗报销比例，降低报销门槛费，简化报销手续。另外，43.1％的专家建议应重视“只保大病，忽视小病预防”对新型农村合作医疗受益率的负面影响，还有34.9％的专家建议以贫困农户为主要服务对象，兴办乡村免费医院。
3.社会保障。关于农村最低生活保障和社会救助，86.1％的专家认为存在的主要问题是经费短缺，保障和救助水平低；72.2％的专家认为覆盖面太小，救助水平过低；58.4％的专家认为保障和救助对象的确定程序繁杂又缺乏可靠依据，随意性大；33.0％的专家认为保障水平在城乡之间和地区之间的差别太大。
另外，从我国区域发展差距和不同地区财力差距较大的现实出发，63.8％的专家建议应该确定全国统一的“最低生活保障”底线，根据不同地区的财力划分中央、省、县(市)的分担比例。23.8％的专家建议，在确定全国统一的“最低生活保障”底线的基础上，中央财政兜底。
对于政府在农村社会养老保障建立和管理中的作用，大多数专家认为政府当前面临三大任务，一是尽快把所有社保业务统一归并社保机构，实现资源共享，解决多头分管问题(80.8％)；二是统一城乡社保立法，解决体制衔接问题(78.8％)；三是强化政府责任，确保财政补贴和财政兜底问题(79.3％)。
对于如何保护失地农民权益问题，专家意见存在较大分歧。46.9％的专家认为保护失地农民权益的最重要途径是把他们全部纳入城市社会保障体系；38.8％的专家认为，只要解决了合理补偿问题，失地农民的生存、发展和养老问题就可以自然解决，应相信农民利用土地收益的经济理性；而21.1％的专家认为，通过土地补偿和就业安置，能够解决大部分失地农民的生存、发展和养老问题。
4.农民工就业服务。改革开放以来，大量农村剩余劳动力冲破传统城乡二元体制的束缚，向城镇流动，形成规模庞大的“农民工群体”。他们与城镇常住居民之间获得的就业服务差距仍然很大。从调查结果看，很多专家建议政府在以下几个方面加强对农民工的劳动就业服务：92.3％的专家建议强化劳动执法，保护农民工的正当权益；90.3％的专家建议为农民提供符合他们就业方向的全免费的培训；75.4％的专家建议建立保障农民工与所在城镇的常住居民平等享受义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障等基本公共服务的制度；73.4％的专家建议，在城乡“二元”体制彻底打破前，应为农民工提供全部免费的法律援助；43.0％的专家认为应当为农民工提供廉租房。
5.农村公共基础设施。公共基础设施是农村基本公共服务的重要组成部分。有学者建议“把农村公共基础设施建设作为一个‘切入点’，这不仅能够改变农村面貌，而且能够增加农民收入”(林毅夫，2006)。关于现阶段农民最迫切需要的公共基础设施，专家们的意见比较一致，包括公共交通设施、农田水利设施、人畜饮水工程、电力基础设施、环保基础设施和文化体育设施(见表3)。
6.农村公共安全与社会治安。本次调查发现，目前“三农”专家关注的农村安全问题主要包括农村社会治安(30.6％)、农资产品安全(29.2％)、食品卫生安全(20.1％)、农业生产安全(12.4％)和环境与生态安全(7.7％)。关于农村群体性事件发生的原因，主要是基层政府干部侵犯农民的权益和土地权属纠纷造成的。根据中改院基层调研，基层政府违规征用土地仍然是干群关系紧张的重要原因。赋予农民长期而有保障的土地使用权与合理补偿被征地农民是消除农村群体性事件，保持农村社会稳定的需要高度重视的问题。
7.农业生产环境和农村生态保护。大多数专家认为，基层政府从保护农业生产环境和农村生态环境的客观要求出发，应该重点抓好水土污染防治、村容村貌的整治、清洁能源的推广、三废处理四个方面的工作(见表4)。
三、农村基本公共服务：政府责任与财政体制
1.农村基本公共服务短缺的政府管理体制根源。调查显示，82.6％的专家认为，长期存在的以GDP为导向的干部考核机制的惯性，仍然把过多的财政经费投在经济发展上，导致政府公共服务的财力不足；61.4％的专家认为，在城乡分割的公共服务体制下，农村基本公共服务的经费需求势必难以保证，公共财政的阳光还远未普照到广阔的农村大地；60.4％的专家认为，行政管理体制不顺，政府公共服务能力与效率不高；47.3％的专家认为，农民利益表达机制不健全，农民对基本公共服务供给的满意度尚未成为基层政府政绩考核指标，农村基本公共服务的保障供给缺乏刚性约束。
2.中央政府在农村基本公共服务中的主要职责。调查显示，79.3％的专家认为，建立和完善以义务教育、基础医疗与公共卫生和最低生活保障等在城乡之间相对均等为目标的财政转移支付制度，是中央在农村基本公共服务供给中的主要职责；65.3％的专家认为制定基本公共服务标准及以此为导向的干部考核机制是中央在农村基本公共服务供给中的主要责任；52.1％的专家认为，监督以基本公共服务均等化为目标的中央财政转移支付资金的合规高效使用，也是中央在农村基本公共服务供给中的主要责任。
3.省级政府在农村基本公共服务供给中的主要职责。在农村基本公共服务供给中，省级政府不仅是执行者，也是决策参与者；不仅需要对上负责，也要对下负责。调查显示，省级政府必须承担农村基本公共服务的重要责任，一是通过统筹本地城乡发展，推进本地城乡基本公共服务相对均等，二是保证中央以基本公共服务均等化为目标的财政转移支付资金合规高效使用；三是明确上下级政府及政府各部门的职责分工，提高政府公共服务效率；四是向下级政府提供以基本公共服务均等化为目标的本级财政转移支付(见表5)。
4.乡镇政府在农村基本公共服务中的主要职责。专家认为，在现行财税体制下，乡镇政府在农村基本公共服务中的主要责任是：客观准确上报乡镇基本公共服务的实际情况，争取上级的财政转移支付，保障基本公共服务的供给；在争取上级财政转移支付的同时，乡镇政府还应调动社会资源，提高自发基本公共服务的能力；乡镇政府也需要利用市场机制降低基本公共服务供给成本，提高效率(见表6)。
5.现行财政体制与农村基本公共服务之间的突出矛盾。对于现行财政体制问题，82.6％的专家认为，农村基本公共服务供给不足，是中央与地方、上下级政府之间农村基本公共服务事权和财力配置不对称的必然结果，承担了大量农村基本公共服务责任的县乡政府，尤其是欠发达地区的县乡政府，财力严重不足；65.2％的专家认为，财政预算决算尚未把逐步实现城乡基本公共服务均等化作为重点目标；61.4％的专家认为转移支付制度不健全，多龙治水，不利于资源整合，转移支付资金效率太低；60.4％的专家认为，财政转移支付透明度不够，存在挤占、挪用、截留、沉淀等严重问题；还有47.3％的专家认为政府行政层级设置过多，影响了政府公共服务效率。
6.转移支付制度与基本公共服务能力均等化。基本公共服务均等化的前提是财政能力的均等化。对于现行财政转移支付制度是缩小了还是扩大了不同地区之间农村基本公共服务能力的问题，接受调查的专家意见存在明显分歧。37.6％的专家认为现行转移支付制度正在逐步缩小不同地区之间农村公共服务能力；34.6％的专家认为扩大了不同地区之间农村公共服务能力；还有27.8％的专家认为二者没有必然联系。
四、简要结论
1.无论从新农村建设的目标出发，还是从当前经济发展水平现实出发，政府应该而且能够给农民提供最关心、最直接、最现实的基本公共服务。主要包括基础医疗卫生、义务教育、公共基础设施、最低生活保障、农技支持和就业服务，专家对以上6项基本公共服务认同度都超过了50％。
2.各级政府在基本公共服务中的主要职责。中央政府的主要职责是完善财政转移支付制度，建立“逐步实现基本公共服务均等化”的制度保障；地方政府的主要职责是制定本地区统筹城乡发展的政策措施，用好中央政府的财政转移支付资金；至于乡镇政府，其主要职责就是客观准确地上报乡镇基本公共服务情况，争取更多的资金，为农民高效的提供基本公共服务，加强社会管理，保持社会稳定。
3.农村基本公共服务供给中存在的主要问题。首要的问题是政府转型滞后，干部考核机制未能反映公共服务指标的重要性；其次是公共财政体制不健全，转移支付制度不规范；再者是基层政府基本公共服务职责与财力不匹配。
注释：
①比如，迟福林教授指出，“农村基本公共服务的短缺已经成为影响农村发展和农民收入水平提高的桎梏”，因此，“统筹城乡发展，建设社会主义新农村，关键在于加快建立农村公共服务体系，缩小城乡基本公共服务供给之间的过大差距”。《以基本公共服务均等化为主线的农村综合改革》、《以基本公共服务均等化为重点的中央地方关系》，载于《基本公共服务均等化新农村建设之重》、《中国公共服务体制：中央与地方》，中国经济出版社，2006年。
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