我国电子政务标准体系的基本分析，本文主要内容关键词为：电子政务论文,体系论文,我国论文,标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国电子政务从20世纪80年代兴起到90年代全面推进，历经30多年的探索与发展，经历了办公自动化阶段（1993～1998年）、政府上网工程阶段（1998～2003年）、信息资源整合共享阶段（2003～2009年）、业务协同政务阶段（2009年至今），现正向以云计算、大数据、物联网为特征的智能政务阶段发展。因此，发展的趋势亟需建立成熟完善的电子政务标准体系来保证政府信息的流转更加有序、高效。 1 电子政务标准体系建设概况 2002年“国家电子政务标准化总体组”成立，到2006年一期工程为止，初步形成了国家电子政务标准框架，各部委规划建设了部分行业标准，一些地方政府也制定了行政审批、公共服务等方面的一部分地方标准。而从2012年到2014年期间，一系列电子政务标准具体规范相继发布，电子政务标准体系建设日益受到国家层面的关注和重视。 1.1 初始阶段 根据《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发[2002]17号），国家层面，于2002年1月7～8日成立了“国家电子政务标准化总体组”，对电子政务标准体系进行全面管理和建设，并开通了电子政务标准化网站（www.egovstd.org.cn），启动了电子政务数据、电子政务业务流程设计方法通用指南、基于XML的电子公文格式、XML在电子政务中的应用指南、电子政务主题词表、信息化工程监理规范6项标准的制定项目。2003年启动《电子政务标准体系建设一期工程》立项，2004年12月，根据（国标委高新【2004】102号）启动一期工程。 电子政务标准体系如图1所示，其明细表如表1所示。
1.2 构建阶段 这一阶段以2007年我国电子政务标准化总体框架基本形成为标志，我国电子政务标准体系建设从内容到形式，国家和地方都取得突破性进展，电子政务标准体系构建日益清晰而具体。 国家层面的管理机构：总体组推出一批电子政务标准体系理论成果——编写了6册《电子政务标准化指南（第二版）；开展了9项标准课题研究，发布了9项关键性、基础性正式国家标准；形成了25项国家标准草案，如电子政务系统总体设计、基础术语、基于可扩展语言（XML）的电子公文格式、政务信息资源目录和交换体系、信息工程监理等[11]。 电子政务标准体系硬件设施得到加强，工作平台、网站开始建设和强化。在中国电子技术标准化研究所建立了标准验证测试环境，以标准参与单位为依托建设了政务信息资源目录体系与交换体系、中文办公软件等标准验证平台。同时，开发了《业务流程设计方法通用规范》、《主题词表编制规则》、《数据元素》、《基于可扩展置标准语言（XML）的电子公文格式》4套电子政务标准辅助应用工具，促进标准应用[1]。地方电子政务标准体系建设有所突破，以2006年12月湖北省在全国率先颁布实施《湖北省电子政务应用系统项目编制规范》等9项地方标准为代表，地方电子政务标准化工作进一步发展，发布的《中文办公软件文档格式规范》获得国标委正式批准。地方的发展又推动了国家层面部门关于电子政务标准体系建设——信息产业部、民政部联合成立社区信息化标准起草小组；国家档案局提出启动电子文件、电子档案管理方面的标准制定工作[2]。 1.3 深化阶段 随着信息资源整合力度的加大，适应不同领域、不同行业的电子政务标准体系应运而生，电子政务标准体系不断深化与调整，立体式电子政务标准体系日渐形成。 （1）随着我国电子政务标准体系的形成和相关国家标准的颁布，一些部委规划了各自的标准，如海关、公安、税务、交通、审计、环保等部门加强了本领域的业务应用系统和政务信息资源的共建共享的标准建设和实施。地方各级政府依据自身的工作需要纷纷制定和实施相应的公共服务和行政审批地方标准，北京、上海、广州、深圳等一些地方针对自身发展过程中出现的突出问题推出了一系列电子政务工作标准规范[3]；山东省、湖北省的电子政务标准体系基本建立完成；2014年全国首个《政府系统电子公交传输与交换》地方标准则在广西正式发布施行。 （2）云计算被应用在电子政务中，并随着发展，亟需要新的应用标准来适应。工信部委托全国通信标准化技术委员会组织研究编制基于云计算的电子政务公共平台国家系列标准，包括总体类、技术类、服务类、安全类、管理类5大类18项标准内容[4]。国家层面于2013年8月开展了以服务管理规范、技术接口规范、数据管理技术标准、运行保障管理标准等8项国家标准的研制工作，并在顶层设计方面迈出坚实步伐——制定了《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》，同时相继在一些地方，如陕西、福建、海南等地试点，2013年在9个省级、4个副省级和6个地市开展试点。目前，已完成了9个标准的制订，通过了6个标准的征求意见稿，剩下的9个标准于2016年底前陆续完成[5]。基于云计算的电子政务公共平台标准如图2所示。 （3）云计算在电子政务标准体系中的深度应用。这一时期，随着信息资源整合力度的加大、深化应用的快速发展，国家层面在2014年至2015年颁布了一系列设计电子政务标准体系建设方向性、原则性及技术性方面的具体标准，这在一定程度上推动了电子政务在外网信息安全标准体系上的建设，这为云计算在电子政务标准体系中的深度应用提供了总体上的保障[6]。2015年10月，国标委发布《政务服务中心运行规范》等7项国家标准，同时，工信部发布《云计算综合标准化体系建设指南》，提出由“云基础”、“云资源”、“云服务”和“云安全”4个部分组成的云计算综合标准化体系框架，这为云计算的标准研制提供了方向。这些标准从电子政务发展的不同维度，以公共服务为导向，建构了立体式的标准体系[7]。
2 电子政务标准体系基本分析 目前，以国家标准为主体，地方标准和行业标准为补充的标准总体框架已基本形成，我国的电子政务标准化体系也逐步成熟。但电子政务标准应用工具、政务流程标准化工作、标准实施有待加强，地方一级普遍缺少与国家标准相配套标准体系的顶层设计。在纵向部门里，如海关、工商、税务等垂直管理系统里，技术标准与业务标准实施都比较到位，公文数据格式标准执行较好，但政务流程标准执行情况不理想，各部门间存在服务流程标准化程度低、信息资源共建共享难、政务系统重复建设的问题。 2.1 标准体系定位分析 我国电子政务标准体系首要的任务是建立互操作、信息共享、服务公众的最低质量要求的标准，避免标准越来越多，信息烟囱和孤岛更多的尴尬境地。当前，我国电子政务标准体系能落在实处的标准不多或实施效果不佳，资源共享、互操作、业务协同方面标准效果不明显。标准体系首要是明确电子政务建设至少要做什么，应通过什么路径去实现，业务系统运行结果最低要达到的统一标准，不去盲目的求全求大，把标准落在实处，落在关键、核心、基础的标准建设与执行上。我国由政府主导建设的电子政务标准体系有着鲜明的公共标准烙印。我国著名标准化学者李春田给出的定义是：“公标准也就是公共标准，它是动用公共资源制定的标准，其宗旨是维护公共秩序、保护公共利益，为全社会服务。”[8]从理论上而言，公标准应以强制性标准为主，我国电子政务标准体系在实际运行中，除安全标准外，国家层面上的标准多为推荐标准，而部门标准、地方标准更大程度上仅规范本部门和当地的电子政务，导致横向信息共享和交换上的标准和数据格式不统一，形成纵强横弱的标准架构。从细节上看，我国当前电子政务标准更多关注规范标准的标准，而对现阶段亟待解决的信息共享、业务协同的应用标准不多，在解决信息共享中的重要环节和流程上的技术标准不够清晰。 2.2 标准体系建设机制分析 公标准制定成员要有广泛的代表性和合理性，防止出现成员操纵标准损害公正性和公益性的现象。我国现有制定主体——电子政务标准总体组和云计算电子政务标准工作组主要由各级政府主管部门、科研院所、ICT企业专家组成，其中政府各级部门和标准化研究机构占比大，高校参与成员少（北航和天津大学），企业参与成员均由政府部门选定且没有连续性。成员间的标准协调机制较弱，备选方案和验证测试渠道不足，虽建立了标准验证测试机制，对厂商的软件标准性由政府委托的标准化研究所测试，但政府既当运动员又当裁判，有失公正性，且软件标准测试难以适用各级政府部门不同的工作要求和工作流程，这在兼顾实践发展和各方利益上存在一定短板。此外，我国电子政务标准制定主要以信息化主管部门统筹协调，其行政影响力在不同时期变动较大，而电子政务标准实施、信息反馈、评估验证却需要主管部门有强力的行政资源去实现，不仅要协调好与现行标准的兼容问题，更要有权威性的部门监督和保障标准的实施。故此，制定规范性标准（标准的标准）容易出台，在涉及核心的应用标准和互操作标准时却举步维艰，在标准协调和实施这两个至关重要的阶段，囿于标准管理机制的不完善，与总体目标存在差距。 2.3 标准体系管理体制分析 电子政务标准的制定和实施国家层面上要有一个权威机构来统筹规划和协调，这也是电子政务自身发展的内在需要。从目前我国电子政务管理体制上看，2014年以后，国家层面，由国务院办公厅负责对电子政务重点任务统筹督促；地方层面，各省（区、市）由当地政府办公厅统筹协调本地区电子政务管理体制和工作机制。但由于国办还有其他重要工作职责，对电子政务的常态管理缺乏持续行政动力，只能就重大问题进行协调督促，不容易形成规范的运行机制[9]。2008年以前，由国信办和国标委牵头电子政务标准工作；2008—2014年由工信部负责全国电子政务工作统筹协调，作为行业主管部门，跨部门协调能力有严重欠缺，电子政务标准制定进展进入滞缓的瓶颈期，电子政务标准平台网站撤销，一些制标单位陆续退出[10]。再来看2013年启动的云计算电子政务标准组，其标准制定的组织单位、标准体系、制定流程、标准平台等与电子政务标准总体组极为相似，其标准平台（http://www.tc485.org.cn）自2014年4月3日起，就再没有新的内容。这种由信息化主管部门主导的标准制定，往往由于机构调整，领导人关注转移等原因使工作开展不顺畅。此外，在标准制定和实施上，也严重依赖电子政务主管部门的行政影响力。 2.4 标准体系支撑系统分析 电子政务标准体系是复杂的、综合的、多维度架构系统。外部架构中，法律法规需提供强制力保障，而电子政务管理体制决定标准的实际效果；内部架构中，国家、行业、地方标准应相互补充和完善，标准体系自身结构水平高低则直接制约标准体系的效果。我国目前虽然在行政许可、电子签名、政府信息公开、工程项目管理、国标管理、行标管理、地标管理等方面出台了一系列法律办法，但缺乏高层级的法律法规，现行法规偏重具体管理措施，容易造成各级政府和行业部门的各自为政。电子政务标准需要高度整合的政府信息技术体系，建立统一规划和管理的权威机构，协调好纵横向部门间业务协同和服务能力，制定和实施统一的法规标准。作为我国电子政务的高层权威协调机构（历次的国家信息化工作领导小组）在电子政务发展及标准工作中有着举足轻重的作用，其关注度转换或职权移转（工信部），电子政务标准工作就会出现波动。从标准自身结构体系上看，国家标准致力于解决技术协调和规范标准，信息共享类标准不成熟，难以满足各级政府、应用部门对业务流程、运维标准的需要。国家标准和行业、地方标准的技术标准上缺乏统一协调机制，在信息资源标准和信息服务标准等方面显得尤为突出，严重影响了跨部门的业务协同和信息共享。 3 电子政务标准体系建设的思考 电子政务标准体系建设是信息资源整合共享的必然要求，更是政府治理能力及治理体系现代化的应有之义。因此，我们必须从理论高度上清晰定位，注重顶层设计，健全和完善标准制定程序及框架，优化支撑环境，根据实践需要不断提升电子政务标准体系的标准和水平，努力使电子政务标准在我国信息化建设中的系统效应得到全面发挥。 3.1 借鉴国际先进经验，提升新常态下电子政务标准体系的效应 发达国家的成功实践可以为电子政务标准发展提供重要的借鉴，据联合国电子政务调查报告比较分析了澳大利亚、巴西、丹麦、德国、马来西亚、新西兰、英国和欧盟（EU）八个国家互操作性框架（NIF），列举了7项被遵循的基本原则，即互操作性、可扩展性、可重用性、开放性、市场支持、安全性和私密性[11]。Charalabidis等调查研究美国、英国、德国、澳大利亚等国的国家互操作框架（NIF），发现在这些国家采用的通用开放技术标准多为技术和句法的互操作性，此外，这些国家对互操作性标准的管理由一个政府机构统一管理[12]。另一项研究是CS Transform咨询公司发布的白皮书，他们研究了30个国家的电子政务互操作性框架标准，该项研究证实了实施互操作性具体标准研究工作的必要性，同时建议取代具体规范的标准应该是开放的、成熟的、易于部署和国际化的标准，因为这将有利于加快实施的进程[13]。因此，我们有必要强化电子政务理论研究，通过各种措施积极鼓励标准成果转化[14]，重点研究关键性和基础性的电子政务标准，分析电子政务体系的结构和功能，研究标准自身和内外环境间的关系和规律，从顶层上对电子政务标准体系内部各要素进行优化安排，通过实际应用中的信息反馈构建动态调节机制。从理论上认识到电子政务标准体系整体性设计的重要性，以促进横向跨部门的整合，从EA（Enterprise Architecture）理论（总体架构）着手，从组织整体角度出发研究电子政务标准体系的规划和实施。 3.2 突出顶层设计，强化新常态下电子政务标准管理的水平 为解决互联互通、信息共享、资源整合的问题，英、美、加拿大、新加坡等国在电子政务建设中引入企业架构理论，即：以建构总体架构为特点，为电子政务业务、技术和信息建设提供标准方法，建立协同规划方法，促进政府部门间的互操作和资源共享。从国际经验上看，美国的联邦首席信息官委员会（CIOC）颁发了联邦企业架构框架[15]；欧盟通过欧洲电子政务服务互操作的IDABC计划，于2004年11月公布了欧洲互操作性框架[16]；英国的电子政务部门（EGU）于2005年3月颁布了互联互通、数据整合、电子服务接入和内容强制规范标准，以及跨部门协作和电子政务服务的相关标准[17]。从这些国家的发展轨迹来看，电子政务互操作标准经历了两个阶段，第一阶段提供基本的技术标准和政策，使不同部门之间能够进行无缝信息交换，互操作性框架标准作为一个恰当的工具；第二阶段是实现有利于技术系统的行政程序改革，调整不同部门间的组织架构和能力来适应互操作性标准，在此阶段，企业架构是行之有效的手段。我国则是在中央层面上建立集中高效的电子政务标准管理机构，对电子政务标准的规划、制定、评估进行全方位管理，建立常态化的标准协调机构。协调好纵横关系，解决好横向部门间的有效协同和信息共享。另外，地方政府可以以电子政务标准为抓手作为政绩考核的内容，以更好地推动政府电子政务的发展，提高政府效能，为公众提供更好的公共服务。 3.3 完善框架及制定程序，推动新常态下电子政务标准体系建设 参考国际电子政务标准框架，欧洲突出解决非技术因素的重要性，并为实现互操作性的技术因素标准提供有益指导[18]。英国通过政府制定的技术政策和规范，来实现在公共部门间的互联互通和信息通信技术系统的连贯性[19]。德国主要设计用于电子政务领域的决策者，确定必要的标准、格式和可互操作的信息和通信系统的规范[20]。希腊的标准框架包含互操作数据模型、技术政策和标准共同协作的互操作环境[21]。我国电子政务标准体系的框架应根据新常态下的内容建设、理清标准体系内各不同层级和类别的横向协同，加强不同效力标准的垂直无缝衔接，提高标准体系的整体性。《政务服务中心网上服务规范》标准要与对外服务的规范化建设，与信息及系统安全、CA数字认证、数据记录管理等相协调；要与系统构架标标准、支撑软件标准、信息资源标准等各子系统之间合理规划；要注重不同层级、不同行业标准的相互配套衔接，对标准实施动态调整和管理。 3.4 健全架构支撑系统，提供新常态下电子政务标准体系建设的保障 回顾欧洲、英国、德国和希腊的互操作标准实施关键因素，可以发现基于技术因素的电子政务标准不足以实现互联互通，政务标准体系必须站在法律、政策和政府高层的角度上，同时考虑行政首长的强烈影响力[22]。为保证电子政务建设和标准体系的有序发展，可以从国家角度出台权威性的电子政务法规体系。同时，根据电子政务标准体系建设的顶层设计有计划、分层次废除与国家法规相冲突的地方性法规，使电子政务标准化建设在法律框架内更清晰和明确。由于法律具有稳定性和强制力，电子政务中可以减少重复建设和信息孤岛，关键性、基础性的标准最好由法律来确认，建议由国家层面组成专门的起草小组，尽快以《电子政务法》、《信息资源管理法》、《数据法》等相关法为重点，进行选点调研、多方论证，尽快出台，切实建构完整的电子政务法规体系，为电子政务标准保驾护航。法规建设中，中央政府应制定总体性指导性法规，各地可以结合当地情况，在指导性法规制框架内定适合本地区的电子政务法规。 4 结语 电子政务标准体系的框架、层级、类别和结构在云计算、物联网和大数据的背景下，亟待相应的改革和完善。在标准管理体制上，由顶层机构负责制定顶层设计的原则和方向，负责跨部门应用系统规划以及共性基础平台建设。在实践中，电子政务标准体系建设需要关注系统性、整体性和模块化开发的应用性，加强基本性标准的研究和实施，通过激励机制吸引社会相关部门参与，以形成综合标准化与公共治理相结合的新常态标准体系。
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