经合组织国家的国库管理及其启示，本文主要内容关键词为：国库论文,启示论文,经合组织论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、OECD国家国库管理运作的基本情况
OECD国家国库机构的设置基本可分为两种类型：一种是设有独立国库机构，如英国、美国、加拿大、澳大利亚和法国的大区国库等；第二种类型是国库机构设置在财政部内，为财政部下属的一个司（局）或处，如法国、日本。
虽然各国国库部门的职责大小和侧重点不尽相同，但在国库机构所履行的职能上都强调国库对政府资金的管理，特别是加强对公共支出的监督、管理和政府融资政策的制定。法国的国库司设立在财政部内，主要职责是在进行政府现金管理的基础上，对政府预算包括预算外资金进行广泛而严格的控制，制定政府融资政策，负责国债的发行和管理。英国的皇家国库是一个独立的、负责英国公共支出计划与管理的主要部门，同时还承担控制政府债务、管理中央财政帐户的职责。日本的国库设在大藏省，具体业务由大藏省理财局下设的国库课负责，主要负责监测日本银行（中央银行）的政府帐户资金流动情况，制定每日政府短期融资计划等。
国库单一帐户是OECD国家普遍采用的政府财政资金管理办法。所谓“国库单一账户”是指政府所有的财政资金（包括预算内和预算外资金）集中于一家银行的帐户。所有的财政支出均通过这一帐户直接拨付给商品供应商或劳务提供者。在OECD国家，所有的政府资金都集中在中央银行的国库单一帐户中。与国库单一帐户相对应的是政府支付系统，该系统实行的是控制实际支出资金的支付方式，不仅对支出部门的每一项支出进行监督，并在支出部门实际支付所购买的商品或劳务款项时，通过国库单一帐户办理资金划拨。
各国国库的收纳、上划和支付程序都是建立在政府财务信息管理系统基础上的。由于目前各国电子化程度不同，预算收入收纳、上划至中央银行的国库单一帐户的具体操作方式也存在一定的差异。在计算机网络发达和银行间资金清算系统完善的国家中，如美国、英国、法国等，纳税人根据有关的税收规定，可以将应缴纳税款和税款单交至任何一家商业银行，商业银行将纳税人缴纳的税款，通过银行间电子网络系统划入中央银行的国库单一帐户；日本和加拿大是由受权商业银行负责预算收入的收纳和上划业务；而澳大利亚则是受权的邮政局作为代办单位，即邮政局采用邮箱方式将纳税人所缴纳的税款集中后交给开户商业银行，由开户行通过同业银行票据清算系统将资金汇入联邦政府在联邦储备银行（中央银行）的国库单一帐户。
政府支付的过程可以概括为：根据支出部门开出的购买商品或支付劳务费的支付凭证或由国库部门签发的支票，经有关部门审核无误后，通过银行同业资金清算系统或政府支出信息管理系统，从中央银行的国库单一帐户划拨资金。
现以英国和澳大利亚为例。英国国库的具体支付程序可归纳为四个阶段：（1）由支出部门签订购买商品或支付劳务的合同；（2）支出部门审核供应商出具的发票，计算国库实际应支付的金额；（ 3）支出部门向负责办理公共支出的出纳署签发支付命令，并附上相关的凭证；（4 ）出纳署或由出纳署通过银行清算系统将资金由国库单一帐户实际支付给供应商。
澳大利亚的政府支出采用电子和支票两种方式来进行。大额的政府支出一般采用电子转帐的方式。在财政部的政府财务信息系统对大额支出审核后，指令联邦储备银行采用电子转帐的方式办理支出。联邦储备银行通过银行同业电子清算系统，将需要支出的资金从联邦公共帐户划转到用款单位在商业银行开立的帐户；同时，联邦储备银行将支出信息反馈给政府财务信息管理系统进行信息处理，再由该系统将处理过的信息传送到支出部门的财务管理信息系统进行帐目核对。采用支票方式进行的支出，由财政部指定的支票签发公司按照支出指令签发支票，用款单位将支票送交开户商业银行，以资金倒划的方式，通过银行同业票据清算系统与联邦储备银行的国库单一帐户进行资金汇划。
在国库资金管理运作的过程中，OECD各国都规定，支出预算的制定和支出计划的审批必须与资金使用权相分离，并且设立了专门的审计监督机构（除日本外）对国库资金的运作进行监督。
为避免在公共支出方面发生营私舞弊的行为，提高公共资金的使用效率，英国和法国在公共支出管理方面遵循支出管理和决策者必须与支出的办理者绝对分离的原则。两国的公共支出管理和决策者均为政府部门及其公共机构，支出的办理者为公共会计出纳署；在政府机构及其他公共机构作出支出指令后，由公共会计出纳署负责审核，办理公共支出。法国的国库监督体系由财政内部监督和外部监督组成。财政内部的监督包括国库内部的监督和财政监察专员的专项检查，外部的监督则由检查公共资金使用的最高司法机关审计法庭进行独立审计。审计法庭的基本职能是协助议会监督预算的执行，如发现非正常现象，有权根据实际情况进行处理。英国专门设立了国家审计署，负责审计国库帐户、政府部门及其公共机构的帐户，并将年度审计报告上报议会帐户管理委员会审议。在日本，根据日本《会计法》第34条规定，日本银行必须承担国库资金的出纳业务，负责控制和监督各省厅和支出单位的实际支出。日本银行不仅要及时地按规定入库、出库，而且《日本银行国库资金工作规程》第78条规定，日本银行总行必须每天编制国库资金的资产负债表和国库资金的收付报告表提交大藏省。同时，日本《会计法》第36条还规定，由专职审计财政资金的独立机构——会计检察院对日本银行国库资金的出纳业务进行审计监督。
二、OECD国家国库管理的有关经验
效率原则、控制性原则、政策性原则和透明度是OECD国家管理国库基本原则。在此基础上，OECD国家建立了高效、控制严格、低机会成本的国库管理运作机制。
1.严格控制财政收支活动，提高政府资金使用效率 在OECD国家的国库资金管理运作过程中，无不体现着“加强控制，提高效率”的目标。如国库单一帐户的设置，由于其收入和支出的拨付都通过一个帐户进行，可以实现对政府资金的集中化管理和使用，增强预算控制的力度；推行政府支付系统，采用实际的资金支出方式，有利于加强对财政资金支出的监督和管理，减少政府资金的流失；严密的监管制度更为严格控制收支活动，高效运作资金提供了保证。为进一步提高财政资金的使用效率，部分OECD国家，在资金管理上引进了“市场管理”机制，即央行管理国库账户要收取手续费，国库存款余额也计付利息，因保管国库资金不当造成的损失也须按规定赔偿。如法国，马氏条约和法兰西银行独立法要求央行作为一个独立机构，将政府视为银行客户，独立地向政府提供各种金融服务，就这些服务向政府收取费用。1993年法兰西银行独立法明确规定了法兰西银行对政府服务须收取费用的第38项条款，其中对央行管理和运作国库帐户所收取的费用金额相当可观，约占每年法兰西银行向政府收取7亿法郎的三分之一，即约2.3亿法郎。与此相对应，法兰西银行也按照市场主导利率向政府单一帐户资金余额支付利息。日本的《会计法》第34条和第37条规定，日本银行视由其管理的国库资金为国家存款；如因保管不当而造成损失，日本银行得依照民法和商法的有关规定予以赔偿。这些措施既有利于刺激中央银行提高对国库存款的使用效率，又能够保证财政资金的保值、增值。
2.财政管理职能是国库的核心职能 从目前OECD各国的情况来看，国库不仅承担着执行预算和监督的职能，同时还肩负着财政管理的职能。市场经济的发展带来了政府职能的复杂化，充分发挥财政职能来干预和调控宏观经济已成为市场经济条件下实现政府职能的一个重要方面。特别是扩张性财政政策的实施，使得传统意义上的“库藏管理”模式的国库已不能再适应财政职能扩张的要求，国库职能要求得到进一步的深化。由于国库在预算收支的执行过程中，可全面、准确、及时地获取收支信息，从而有利于对财政收支实施全面而有效的控制，促进财政资源的优化管理。国库的财政管理职能已成为市场经济国家国库的核心职能。其中，加强对公共支出的监督、管理和政府融资政策的制定是各国国库管理的重点。
3.高效率的国库资金运行机制 OECD各国高效率的国库资金运行机制主要是建立在国库单一帐户的设置、集中统一的政府支付系统的运作，以及以发达的电子信息网络和支付系统为依托的基础上的。
实行国库单一帐户的最大特点是：所有财政收入都必须直接缴入国库，所以财政资金将在实际使用时从国库帐户直接支付给商品和劳务提供者，减少了非单一帐户体制下资金拨付时出现的多个转帐环节，从而可实现对政府资金的集中、统一使用，提高了资金运作效率。
建立在国库单一帐户基础上的政府支付系统，对各预算支出单位的每一项支出实行监督管理，并通过国库单一帐户统一办理资金拨付。因此，通过国库单一帐户和政府支付系统，能够掌握各支出部门每一笔资金的使用状况，从而杜绝不合理的支出，提高资金的使用效率和效益，实现对预算资金的全面严格管理。
发达的电子信息网络和支付系统是保证OECD国家国库单一帐户与政府支付系统正常运行的必要条件和手段。各级预算的执行与管理采用先进的计算机操作技术，并在预算执行的各部门之间建立了政府财务信息网络系统，不仅使预算执行和管理达到了科学、现代化的管理水平，而且更易于对每一项财政收入和支出进行监督和控制，这为强化预算资金管理，发挥预算资金的最大效益提供了基本保证。
4.中央银行在国库资金管理方面发挥着重要的作用 中央银行开立国库单一帐户，办理政府收支资金清算业务并收取手续费，为国库存款余额计付利息，在国库资金的运作管理中起着重要的作用。国库的存款是央行掌握的基础货币的重要组成部分。国库资金的收支状况会对整个社会的资金流量产生影响。当国库资金收入小于支出时，财政支出增加，相应也会引起社会资金流量相对增加，从而产生银根松动的效应；当国库资金收入大于支出时，财政资金集中于中央银行，社会资金流量会相应减少，从而产生银根紧缩效应。在对国库资金进行动态分析的基础上，中央银行运用货币政策操作工具来管理国库资金，这既保证了中央银行对全社会货币供应量的调控，同时又有利于满足政府支出的需要，并可减少持有国库资金余额的净成本。OECD部分国家的中央银行都具有制定融资计划的权力，当国库帐户出现入不敷出时，为满足政府日常支出的资金需要，中央银行为政府帐户发行债券筹集资金，或通过公开市场操作出售债券来筹集资金；当国库资金出现盈余时，及时利用剩余资金向商业银行发放贷款或通过公开市场操作回收融资债券，使国库资金余额的持有成本最小化。
以加拿大为例，加拿大中央银行是联邦政府的银行和融资顾问，它肩负着维持政府帐户资金平衡的职责。因此，加拿大中央银行在金融市场部专门设立了国库管理处，具体负责预测和分析国库资金状况，并及时采取相应的政策措施。国库管理处一方面根据经济发展状况等因素分析、预测税收收入的情况，另一方面根据预算支出计划等因素预测国库支出需求，然后作出发行短期国债或向商业银行提供贷款的数额、时间、方式等决策并付诸实施。加拿大国库库存每日保持在1000万加元左右，用于应付政府的日常支出。
5.严格的责任机制和完善的监管体系 严格的责任机制和完善的监管体系是实现国库资金管理规范、有序运行的基本保障。OECD各国在有关国库资金的使用、支付和监督过程中各部门所负有的权利和责任都有明确的规定，并用立法形式制定了规范的监督程序，以及一系列严厉的惩罚措施。如澳大利亚，对财政资金的运作制定了完备的法律法规，并且在资金运作的全过程中构建了严密的监控机制。在资金具体拨付的过程中，对审批、授权、记帐、拨款等环节，设立层层责任负责制。如审批资金拨付的执行官的承诺保证制、内部审计制和财务信息公开披露制等。对不按规定使用财政资金的行为，澳大利亚的《财政管理与责任法》规定了明确的惩罚条款。
同时，OECD各国还设有专门的对政府资金支出进行监督的机构，对预算的执行状况随时进行检查，实行内部控制和外部监督相结合的双重监控体系。
三、对我国国库改革的启示
1.国库单一帐户和政府支付系统的构建从OECD各国的国库管理经验来看，国库单一帐户和政府支付系统是高效率的国库资金运行机制的两大基本环节。
在我国实行国库单一帐户制度和集中支付的政府支付系统，从收入方面就意味着，要取消征收机关、执法机关目前设置的各种收入过渡帐户以及各级预算单位在银行开设的财政资金帐户，将资金集中于财政部门在中央银行开立的国库单一帐户中，由财政部门统一办理资金拨付；同时，为便于国库对各预算单位的预算权限和资金使用情况的监督，在国库单一帐户体制下须按各预算单位和其资金性质设立分类帐户。支出方面则依据财政部门批准的单位支出预算和支出进度，在实际使用财政资金时，从国库帐户直接划入商品和劳务提供者的帐户。
建立国库单一帐户制度和政府支付系统，对于推进我国的国库改革具有深远的意义。首先，有利于财政部门对资金加强统一调度和管理，从根本上改变目前财政资金支出的监督制约机制，规范财政支出单位多头开户，重复开户的混乱局面。其次，可进一步建立健全财政资金支出的监督制约机制，规范财政支出管理，加强预算约束，提高财政资金的使用效率。最后，未支出的财政资金集中在国库单一帐户，国家财政经常掌握的财力较以往充裕，可提高财政宏观调控能力，并可减少短期国债的发行量和利息支出，减轻债务负担。
国库单一帐户和政府支付系统运行依托于发达的电子信息网络和支付系统，因此，必须进一步加速我国国库电算化以及财、税、库、行之间的计算机联网进程，实现数据互通、信息共享、互相监督，为国库单一帐户和政府支付系统的实施提供必要的基础。
2.完善国库法规，健全监管机制 OECD各国国库资金的管理和监督都具有完备的法律法规，以及一系列严厉的处罚条款。为强化我国国库的职能作用，需要加快国库管理的立法工作，建立和完善国库管理的法律、法规。按照市场经济体制改革的要求，制定新的国库法，用法律的形式明确国库的职责和权限，以及与其他部门之间的关系。对资金的使用、支付和监督过程制定具体的、操作性强的法律规范程序，真正做到依法理财，并且对违法行为要加大惩处的力度。
3.建立中央银行对国库资金的宏观调控机制 调控货币供应量，保持币值稳定是中央银行的一个重要任务。我国实行国库单一帐户制度以后，国库存款将成为央行用来调控社会货币供应量的基础货币的重要组成部分，通过掌握国库单一帐户上的国库资金运作状况，对于制定合理的货币政策，实施科学的宏观经济调控具有重要的意义。根据对国库资金的动态分析，中央银行运用出售或回购债券，以及向商业银行发放贷款等手段来调节社会资金的供求。这也是社会主义市场经济条件下更好地发挥中央银行宏观调控职能的需要。
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