1997～1998年中国城市规划发展趋势，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,城市规划论文,年中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1997年是我国城市发展相对平稳的一年。截止到年底，仅新增设市城市2座，全国设市城市达668座。
1997年5月，中共中央国务院发出通知：进一步加强土地管理切实保护耕地；冻结县改市的审批；冻结非农业建设项目占用耕地一年。城市的扩张速度开始下降。
1997年国家开始对前几年开发区热进行调整，大规模的城市规划编制工作需求下降。这为城市规划行业提供了一个难得的机会，可以使规划工作者审视自身，向深度和可实施性方面进军。
1998年是我国政府的换届年，3月份我国政府换届以后，提出了社会经济发展的新思路。为抵御1997年下半年开始的东南亚金融危机的影响，扩大国内的需求市场，带动国家经济增长，国家将把住房制度改革作为启动需求市场的主要手段。
城市住房制度改革为城市的发展提出了新的思路。同时，各地也纷纷开展各种形式的户籍管理制度的改革。特别是世界经济的全球化、区域化趋势进一步加强，可持续发展理念在城市规划工作中深入人心，城市环境、城市形象、城市特色和城市历史文脉保护已引起广大市民和各级政府的重视。在此基础上回顾1997年城市规划领域的发展，展望1998年城市规划工作的创新，面临的挑战将更具有意义。
1998年将是城市规划行业产生重大变动的一年。城市规划工作将日益受到各界的重视，地位不断提高。
一、中国的城市化与城市发展战略
经过多年的争论和实践，进入1998年城市化进一步得到社会的认同。城市化开始进入一个加速发展的时期。人们对城市化和城市发展战略的认识将进入一个更深、更高的层次。
1.城市化逐步得到社会的认同
改革开放以来，我国农村经济已有很大的发展，城乡非农产业增长迅速，但仍存在城乡分割现象，存在城市化滞后于工业化现象。
在我国影响城市化进一步发展的实质性因素是经济发展速度和机制、城市户籍制度、城市福利制度、城市住房制度和城市教育制度。在这几方面我国目前还留用了城乡分割的政策。
我国城市化的思路经过“离土不离乡”、“离乡不背井”、“离土又离乡”，到今天的城市围墙开始松动，城市化逐步走向正常。其实城市化的本质是一种生活方式的转化，是人类走向现代化的必经之路。
1997年4月，国务院第五十五次会议讨论通过了《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口。下半年重庆市出台了新生子女可随父落户的政策。
1998年我国政府将开始探讨城市体制改革的问题。首先是各地对户籍制度改革的探索。2月广州市开始实施《广州市购买商品房申办蓝印户口暂行规定》，凡在市区指定范围内购买合法商品住宅居住的外地人员，可申请在7年内有效的蓝印户口，期满后可转为广州市常住城镇居民户口。深圳市、上海市、北海市等城市也先后制定了购房入户的政策。江都市为发展私营企业颁布了纳税大户可以农转非的政策。北京市远郊区县也在1998年开始户籍改革的试点工作。
2.建立标准城市、镇统计区中
由于我国处于城市化的起步，多种城市化过程并存，城乡之间的划分不明显，特别是缺乏准确的城市地域划分，使得我国城市化水平统计指标缺乏准确性。现国内各项统计指标均无法反映我国城市化的真实情况。准确的统计是一个学科提高科学性的基础，也是国家进行行政管理的依据。
北京大学周一星教授提出的建立标准城市统计区的建议，值得认真研究，应结合《城市规划法》的修订和全国城镇体系规划的编制工作给予确定。
3.建立以实际发展为基础的城市发展战略
面对21世纪，我国将会打破以规模为标准的城市发展战略，将会针对不同地区，不同类型的城市制定更加实际的城市发展战略。
城市发展不仅是一个数量、规模的问题，还有一个质量、与所在区域协调发展的问题。城市发展战略应建立在可持续发展的基础之上，对城市发展水平应有一个综合的衡量指标。
全球经济一体化和新技术革命正在改变人们身边的一切。虽然现在还无法指出其发展规律和目标指向，但应使城市发展建立一种具有弹性、张力和创新性的机制，使城市具有较强的转换资源的能力。
制定城市发展战略必须要有新的观念。评价城市的发展前景不能仅以拥有多少自然资源，多少劳动力，多少资本为依据，而是要用能力的概念，关键是看其是否能把这些东西综合起来变成现实的经济能力。而这种资源转换能力主要依赖人力资本，从这个意义上讲，科技和教育已成为一个社会发展最重要的源泉。
21世纪城市发展将具有新的发展机制，在这新旧机制转换的时刻，应逐步确立新的发展思路。要强化城市规划的宏观调控职能，及早制定新的城市发展战略，注重解决城市经济、社会、人口、资源、环境的协调发展问题，保证城市的可持续发展。
4.全球化和国际性城市的建立
进入90年代以后，世界经济一体化和地域化趋势日益明显，以跨国公司为代表的全球贸易资本和生产布局的改变已经深刻地影响了世界。同时，新技术革命、计算机改变了大工业生产组织方式。目前，全球经济大格局正处于调整转变之中，而我国经济经过近20年的持续高速增长，经济实力大大提高，以此为契机，我国一些最发达的城市提出了建立国际大都市的构想。
在全球竞争之中，城市发挥着重要作用，特别是几个世界城市，在全球经济发展中起着举足轻重的作用。发展中国家虽然整体经济实力不强，但可在局部地区——如特大城市集聚实力与发达国家抗衡，成为带动国家经济发展的领头羊。
在我国城市化进程中，也需要几个国际化大都市。除香港以外，上海市希望能恢复昔日其在世界东方中心的地位。深圳与广州两市都不具备单独成为国际化大都市的能力与条件，必须进一步加强与香港的联系，而香港要保持其国际大都市的地位，也需要进一步与深圳和广州两市相结合。
二、城市规划的新目标
本世纪最后的20年，是中国社会、经济体制改革、开放的20年。到目前为止，我国的社会、经济休制改革和转轨仍在进行当中，城市规划工作也不例外。城市规划目标应与社会、经济发展目标相统一，应建立在广泛研究的基础上，应能得到社会的认可，并能成为其他行业认同的目标。经过近几年的探索和实践，城市规划开始建立一些新的目标。
1.建设一个可持续发展的城市
联合国《人居议程》中明确提出了“城市化进程中人类住区的可持续发展”的目标、原则和行动纲领。“可持续人类住区建设把经济发展、社会发展和环境保护结合在一起，充分尊重包括发展权在内的各项人权和基本自由，并且提供一种达成以道德与精神的远见建立起来的更加稳定与和平的世界的手段。民主，尊重人权，社会各个部门透明的、代议制的、且负有责任的政府和行政机关，以及民间团体的有效参与都是实现可持续发展不可或缺的基础。”
“科学和技术对建立可持续的人类住区和维持其所依赖的生态系统具有重大作用。人类住区的可持续性要求按照各国条件，使资源的地区分布或其它适当的分布能保持平衡；要求促进经济与社会发展，促进人的健康与教育，保持生物多样性和可持续地使用其组成部分；要求维护文化多样性，并按照能够充分维持未来世世代代之人类生命和幸福的标准，保持空气、水、森林、植被和土壤的质量。”
在联合国第二届人类住区大会上，中国政府与参会的各国政府共同承诺：“在城市化地区实现可持续的人类住区目标，为此，要推动社会进步，使其在生态系统的承受能力之内，充分利用资源，并考虑到未来的原则，为所有人，特别是易受伤害或处境不利的群体，获得与大自然及其文化遗产、精神和文化价值观相协调的健康、安全和富于成效的生活提供平等机会，这将能确保经济和社会的发展以及环境的保护，从而促进国家可持续发展目标的实现。”
根据《人居宣言》的精神，城市的可持续发展应该包括社会、经济发展、文化遗产保护、环境保护、保持城市的多样性和公众参与城市管理等多方面的内容。可持续发展应成为城市规划的首要原则。我国各项城市规划的编制和管理都应体现这一原则。
2.从生产型城市到生活型城市，市民注重生活质量的提高
国有大型企业改革的起动、城市土地资源的日益市场化，使我国城市的产业结构和空间布局发生重大的变化，出现了从生产型城市向生活型城市转变的现象。这一变化从我国最发达的大城市开始，将会逐步向其它城市蔓延。
城市产业布局的变化主要体现在第二产业的外迁和郊区化。第三产业成为城市的主导产业。以北京市为例，1997年北京市实现国内生产总值1807.45亿元，其中三次产业占国内生产总值的比重分别为53.8%、41.5%和4.7%。第三产业继续保持领先增长，对全市经济增长的贡献率达63.9%，特别是邮电、金融保险等产业的商品化进程加快，成为带动第三产业增长的主要力量。
深圳市特区内工业外迁的情况也十分明显，其上步工业区的企业绝大部分已经外迁，大部分厂房已被改成商业和办公用房，该地区现已成为深圳市第二大商业中心区。根据深圳市本次修编的城市总体规划，到2010年特区内工业用地的比例将低于10%。
同时，广大市民对城市基础设施、服务设施、城市住房、绿地、环境质量的要求不断提高。
因此，城市规划应更加注重城市生活的舒适性和方便程度的提高。城市规划不能排除城市的消费性，应把提高城市居民的生活质量作为城市规划的重要目标。
城市规划要切实贯彻以人为本的原则，方便生活有利生产。在规划中要保证美化生活环境的需要，保证充实精神生活的需要，保证提高生活质量的需要。按法律、规范的要求，保证城市绿地、城市居住、城市交通等各项公共服务设施的建设用地。
3.城市的社会公平
城市规划是为市民服务的，不能仅以开发商的经济利益为标准，要照顾城市低收入阶层的利益。城市规划的编制和管理应该体现城市的公平。
我国政府在签定联合国《人居宣言》时承诺，人类是可持续发展（包括人人享有适当的住房和人类住区可持续发展）关切的中心，人们有权享受与自然和谐的健康而充实的生活。
城市规划应当特别注意生活贫困的人、无家可归者、妇女、老年人、土著人、残疾人以及易受伤害和处境不利群体的处境和需要，也应当特别顾及移民（主要是进城打工的农民）的需要。此外，应当特别注意儿童，尤其是街童的特殊需要和境况。
政府应为所有人，包括妇女和生活贫困的人，提供土地租用期的法律保障及平等获得土地的机会；增加普通住房（即负担得起的住房）的供应，鼓励和推行居者有其屋的政策和计划；消除在获得住房和基本服务方面所存在的歧视，并给以法律保护，在这方面不能因民族、性别、语言、宗教、政治或其他的主张、国籍或社会出身、财产、出生或其他地位而有差异；对残疾人和老龄人也应给以同样的保护。
目前，我国城市在为儿童和老年人提供基本服务设施方面仍存在较大的差距；经济体制改革以后，我国城乡之间的经济流通已经开放，但社会体制改革却较慢，城乡之间的人口仍不能自由流动，一方面出现了城中村的现象，另一方面乡村人口的城市化又受到人为的限制，对进入城市的农民的需求很少考虑。随着我国向市场经济转轨速度的加快，必将形成城乡统一的就业和住房市场。今后，城市规划将会进一步改革，城市将更多的关心社会公平的问题。在这些方面，我国经济比较发达的珠江三角地区的城市规划做的较好。
4.通过城市规划促进经济发展
经济发展是城市可持续发展的重要组成部分，也是城市规划的主要目标之一。当前，应该打破城市规划仅仅是建设规划的概念，使城市规划更加深入和研究城市经济问题，充分发挥城市规划对经济空间布局的协调作用，对不同阶层经济利益的调配能力，通过城市规划促进经济发展。
城市规划要充分利用法律、税收、投资等有效的市场经济体制下政府管理的手段，强化规划管理，调控和引导国家和地方的建设规模和发展方向。国家和地方政府的城市发展策略，城市规划应与国家和地方政府的产业政策、投资政策和税收体系相协调、相配合。
城市规划应更加深入地参与建设项目的选址工作。从1997年起，建设部要求进一步强化国家和省（市、自治区）城市规划行政主管部门对城市规划实施的控制和指导，对于涉及新增建设用地的建设项目和大中型建设项目以及对城市规划实施有较大影响的建设项目的选址，应由与批准建设用地或建设项目立项的部门相同等级的城市规划行政主管部门负责审批。
城市规划的编制与实施应与城市经济发展相结合。应通过城市规划的管理推动城市经济的发展，在经济快速发展时，城市规划应注重保证城市经济的有序发展，在经济发展较慢时，城市规划应注重新的经济增长点的培育与扶持。
当前，我国宏观经济调控的重点由通货膨胀转化为就业问题。城市失业率的上升，已成为全社会关注的热点。
我国1996年城镇失业率为3%；1997年为3.6%，城镇失业人员约900万人；预计1998年全国城镇劳动力的可供给量约1359万人，到年底大约将有630万以上的劳动力处于失业状态，失业率为3.8%。此外，全国农村还有1.5亿以上的劳动力随时准备向非农产业转移，我国的就业形势十分严峻。
1997年全国从业人员增加了1300万人，主要是从事第三产业。因此，解决就业的关键还是在城镇的发展，城市规划应能够为增加城市的就业岗位做出自己的贡献。城市规划应加强对城市经济的研究，注重通过城市规划促进城市经济的发展。城市规划在今明两年的工作中应做好市场、第三产业的规划，保证第三产业的用地需求，以扩大城市的就业能力；应注重挖掘和培育城市新的增长点。为解决城镇的就业问题做出自己的贡献。
三、区域规划受到政府和社会的重视
城市的发展应建立在其所在区域的经济、社会和环境优势的基础上，城市之间应合理分工，并由现代化的交通体系和通讯体系相互沟通，充分发挥各自的优势，实现城市与区域间的可持续发展战略。
随着城市经济实力的提高和城市基础设施的向外扩张，城市的对外扩张能力和对周边区域的影响能力大为增强，城市之间、城市与区域之间的矛盾日益突出。当前我国城市之间协调发展面临的主要问题是：城市建设职能趋同和基础设施建设中的大而全、小而全现象；流域内城市水资源利用不协调及污染物排放总量失去控制等。区域问题对城市的发展，城市生活质量的提高产生重大的影响。
城市规划部门不仅要继续强化城市内部的建设管理，更重要的是要加强城市之间、城市与区域之间发展的协调和管理，如限制城市基础设施建设中“大而全、小而全”的发展倾向，引导区域城市基础设施共享；防止各城市从局部利益出发对区域土地、水体的不合理开发、开采和污染、损害。城市规划部门应强化对区域城市发展的引导和调控，建立相应的管理机制和手段。
目前，区域问题已引起城市规划部门的重视，城市规划部门已开始加强区域规划、城镇体系规划的编制工作。
1.大城市城市形态区域化
90年代以后，我国城市经济体制发生较大变化，特别是土地有偿使用制度的实施，使城市的土地价值和城市公共设施的价值得到明显体现，土地级差地租显相化，城市中心区地价迅速提高。位于城市中心区的工业企业为降低成本，出现了向城市郊区和中小城镇外迁的倾向。
同时，我国的区域基础设施水平有了很大的提高，城市开始沿着区域基础设施向外扩展。城市中心区的市民为改善居住条件，在城市大规模的旧城改造过程中，也开始向城市的郊区迁移。
例如，广州、东莞、深圳等三个城市十几个城镇，沿107国道、广深高速公路一线，已基本连为一体。北京市四环路以内的许多工业企业已开始向怀柔、顺义迁移，原厂区用地改变性质，进行房地产开发，所得收入除用于企业搬迁外还有赢余。
城市经济体制改革，市场经济的建立，使城市作为地区经济中心的作用得以发挥。大城市与周边城镇的经济联系日益密切，大城市城市形态出现区域化倾向。
2.编制全国城市化与城市发展纲要
李岚清副总理1998年2月在瑞士达沃斯世界经济论坛宣布：中国未来三年将在基础设施建设上投资7500亿美元。其目的是使我国在2000年以前保持8%的经济增长率，在基础设施上的大规模投资将防止经济出现衰退并创造就业机会。
1998年我国政府准备加大固定资产投资规模，政府投资近3000亿元人民币，比1997年增长15%左右。
世界银行认为：中国属于城市间交通网最稀疏的国家之一，无论是人均道路长度，或是单位可耕地拥有道路长度，均低于巴西、俄罗斯的长度。有必要加速基础设施的建设。除交通、能源等设施以外，本次大规模基础设施建设还应包括学校、医院、环境保护、垃圾与污水处理设施、国家公园、风景区、运动场等大型公共设施的建设。我国城市规划部门应抓住这一机会，大力提高城市的生活质量。
大规模基础设施建设将有利于改善我国城市发展的总格局，有利于缩小地区差距，是实施城镇体系规划和区域规划的最好时机。
1998年，建设部将组织开展全国城市化与城市发展纲要的编制工作，它将面向实际，注重政策制定，注重对城市化发展过程和城市发展条件的分析，将会提出我国城市化与城市发展的新思路和新战略。全国城市化与城市发展纲要的实施将有利于改善我国城市发展与布局的总体形势，有利于创造新的就业机会。英国在1945～1980年间，全国与区域规划的目标都是以增加就业机会为主要目标。
3.省域城市体系规划编制工作加快
我国正处于经济体制转变，城市扩张的时期，区域发展面临的问题日益突出，如区域基础设施落后，基础设施的重复建设，城市性质雷同，城市缺乏特色，城市化进程滞后，城市发展的地区差异很大，区域环境保护等众多问题。这些问题的出现，使我国政府认识到区域规划的重要性，加快了省（自治区）域城市体系规划的编制工作。
目前，我国已有山东、浙江、安徽、广东、湖北、吉林、广西、云南、贵州10个省（自治区）完成了省域城市体系规划的编制工作。同时，辽宁等大部分省（自治区）都已开始进行省（自治区）域城市体系规划的编制工作。
从浙江省城市体系规划成果看，本次城市体系规划更加注重对城市发展有重大影响问题的专题研究，更加注重规划的可操作性和实用性。在规划理论、方法上突破了以规模体系为主体的规划模式。
4.城镇体系走向网络化
在计划经济体制下，我国的城市体系基本以行政体系为依托，城市之间的联系以行政关系为主。经济联系也是上下级之间的分配与上交模式。
改革开放以后，我国的经济体制发生了根本的变化，多种所有制经济的发展，包括外资的进入，乡镇企业的发展，大大改变了城市之间的经济关系，城市之间的经济关系建立在市场联系的基础之上。
与此同时，我国的区域基础设施获得了极大的发展。到1997年我国建成高速公路4735km（初步统计）。预计到2000年我国高速公路将达到6500km。目前美国为88500km，加拿大为19000km，德国为11200km。
1997年我国全民航拥有运输飞机已达485架，全国已建成机场146个。
市场经济体制的建立，区域基础设施建设的发展，从根本上改变了我国城市体系的布局结构。城市结构突破了单一的行政等级结构，建立起新的对外开放体系，市场联系体系，城市体系从垂直体系走向网络化，这在沿海发达地区表现尤为明显。
5.建立城市联盟
在我国经济发达地区，城市体系出现网络化趋势，城镇相互连接，连绵一片。城市之间相互渗透，相互影响加大，城市之间的矛盾也日益突出。而我国的城市管理体制仍是以行政体制为基础的垂直管理体制，不能满足这种局部区域内各城市之间协调发展的需要。
法国为了加强市镇之间和市镇周围区域的统一规划和管理，政府鼓励成立城市联盟和市镇联盟。到1995年全国已有756个市镇联盟和4个城市联盟。其法定权限包括城市规划、经济区域划分、消防、给排水、垃圾处理、公共停车场、批发市场等规划管理。市镇联盟也可以统一做一个总体规划，制定土地利用和城市开发的中、长远方针。
我国城市规划部门应当借鉴法国的经验，鼓励城镇比较发达的地区建立市镇联盟，以解决相临城镇之间的矛盾，保证城市之间的协调发展。
四、城市规划体制改革与城市规划法制建设
根据信息经济学的机制设计理论，在信息非对称的情况下，制度建设就十分重要。城市规划管理正是处于信息不对称的情况下，特别是在市场经济建设中，城市建设的利益主体多元化，城市规划对不同利益之间的调整和平衡作用得以强化，传统的伦理约束已无法发挥效用，法人违法的情况较为突出，必须加大城市规划体制改革和城市规划法制建设的力度。
世界银行在1997年世界发展报告中指出：“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键，这已越来越成为人们的共识。政府的作用是补充市场，而不是替代市场”。
在我国社会经济体制转型时期，城市规划工作也要加大改革的力度，原有计划经济体制下，计委定项目，规划定位置的传统模式及其变形模式均不能适应城市发展的需要。城市规划必须加强对城市社会、经济发展规律的研究，加强对城市发展模式的研究，引进新的方法、理论，加强对城市发展过程的研究。有必要对城市规划体制进行更深层次的改革。
1.城市规划行政体制的改革
改革开放，特别是经济体制的转变，使我国城市化与城市发展的机制发生了深刻的变化；并且导致城市的迅速发展和城市化水平的迅速提高。既有的城市规划体制不能满足形势发展的需要，城市规划行政管理工作面临着职能不健全；缺乏协调能力和手段，权威性不强；国家与省（自治区）城市规划行政主管部门机构与职能不健全、人员不足等诸多困难。从国外的经验看，发达国家的城市规划行政机构大多为强有力部门，人员充足、机构健全、宏观调控与微观管理相结合。
为了确保各级政府在新的形势和新的环境条件下，切实有效地履行政府调控城市发展与建设的职责，我国城市规划体制必须进行的相应的改革，必须借鉴国内外的经验，建立具有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的城市规划新体制。
在今年3月召开的“第九届全国人大第一次会议”上，通过了国务院机构改革方案。本次国务院机构改革的原则是：按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。
城市规划是重要的政府职能，是各级政府指导城市合理发展、建设和管理城市的重要依据和手段。城市规划的核心任务是以维护国家利益、公众利益为目的，调控空间资源的开发和利用，实现社会经济的协调和可持续发展。城市规划作为政府行为，包括对城市内部开发与建设的具体安排和协调管理，及对区域城市化与城市发展的宏观调控与综合协调。
我国城市规划体制改革的基础思路是：合理划分中央与地方的事权，加强国家与省（自治区）城市规划行政主管部门的综合协调职能；完善管理手段，由城市规划在空间上协调各行业规划，理顺与相关政府部门职能之间的关系；增强城市规划机构设置，各级政府应设立城市规划委员会，城市规划行政主管部门应成为地方政府的必设机构；建立注册规划师制度，提高规划设计质量。
各级城市规划行政部门积极提高服务质量，提高办事效率。山东、上海、广东等许多省市实行“窗口制”办公，海口市继实行“窗口制”、“联合审批制”之后，又推出了对建设项目提前介入，跟踪服务的新举措。
在城市规划管理中，要加强对城市用地性质变更的规划与管理。目前，在企业转制过户中，房地产权属的转移有摆脱规划管理约束的倾向，有些地方甚至产生了个别部门（或单位）处置房地产权属，转移多次而规划部门却毫无所知的情况。这种现象不利于城市规划的实施，将对规划管理构成重大冲击。
2.城市规划资金筹集渠道的改革
资金条件是城市规划工作顺利开展的重要保证。以前，城市规划资金主要靠城市财政，尔后改为土地有偿使用收益；或集资与开发商投资。前者，往往不能提供充足的规划资金，后者则常常影响到城市规划的公正性，特别是在由开发商投资的详细规划中表现更为突出。
国家应将城市规划投资作为基础设施投资的组成部分，国家应承担全国性规划、主要城市总体规划或重点地区规划的投资。城市规划资金应成为城市财政和土地收益的主要支出项目之一。城市政府应保证法定图则或控制性详细规划的资金需求。
3.规划设计体制改革
城市规划编制的根本目的不是在于绘制图纸和编制文本，而是要在这个技术与政治相互结合的空间实践过程中，部分地完成城市规划维护城市整体利益和公共利益的社会使命。
随着规划实践的深入和规划理论的发展，人们对城市规划编制的理解有了很大的发展。现今的规划体系已发展成为规划编制——规划实施——规划调整——再实施的一个系统过程。
我国的城市规划编制工作经过近十几年空前的发展以后，如今又面临一些新的问题。首先是许多设计单位的规划编制工作越来越程式化，成果表达日趋复杂化，反而对其合理性、对城市发展本质的探讨重视不足。规划设计单位更多是将规划作为一种产品来制造。其次，城市规划设计与管理较为脱节，设计注重对城市目标的选择，而管理注重对近期建设的协调。由于现今规划体系存在的缺陷，各层次规划的衔接性比较差，使得日常规划管理与目标规划的差距不断扩大。因此，有必要对我国的城市规划编制体系进行适当的调整。
从城市规划理性发展的角度看，城市规划的发展趋势存在一种由简单到综合、再由综合回复到日常实践的过程。以社会的学习观点来看，规划本质理性的实现重在交流沟通，达成共识，而不是僵硬的技术过程。
Fridemamm认为：预测、规划、以及实证理论在实践中并没有起到太大的作用，最成功的规划是一种更新与社会学习的过程，这种学习实质上是一种交流，是专业与非专业的交流，个人知识与实证知识的交流，历史与未来的交流，而不是以逻辑实证方式的学习。
为提高城市规划的质量，解决规划编制工作中的程式化问题，许多城市在总体规划编制过程中注重专题的研究，特别是在直辖市、特区城市、大城市的总体规划编制过程中，专题研究的比重很大。这种专题研究实质上是对城市发展过程的把握，对城市发展趋势的探索。这将使城市规划与城市发展过程的联系更加密切，城市规划的可实施性大大提高。
我国城市在编制总体规划时，将更多地引进系统论的方法，对城市总体规划的目标不断进行反馈和修订，每五年进行一次大的修编。
为使城市规划与规划管理更紧密地结合，许多城市、特别是大城市将会要求增加城市规划的层次，提高城市规划编制过程中的公众参与程度，提高城市规划的法定性，提高城市规划设计的可操作性。
深圳市从1997年开始全面借鉴香港的规划设计体制，作为城市规划体制改革的突破口。
4.城市规划法制建设
我国实施《中华人民共和国城市规划法》，至今已有八年。随着社会经济体制的变化，特别是向市场经济转变以后，城市的开发、建设体制发生了重大的变化，现《城市规划法》已不能满足城市规划管理和城市建设的需要。为改变这一状况，建设部决定从1998年开始进行《城市规划法》修订前期准备工作。
90年代以来，我国积累了大量的城市规划实践经验，广泛开展国际交流活动，大量引进国外的城市规划理论，城市规划部门的理论和实践水平有了很大的提高。本次《城市规划法》的修订，应注重建立满足社会主义市场经济条件下的城市规划运作体系，关于城市规划的层次、方法等都应进行比较大的调整。
我国城市规划的依法裁决体系还不完善，仲裁机构缺乏权威性和执行手段。本次《城市规划法》的修订对城市规划管理、程序的界定应该更加明确，以便于城市规划诉讼的裁决。
各级政府在城市规划工作中应完善民主监督制度，建立依法行政制度，健全权力的制约机制，坚持公平、公正、公开的原则，完善公开办事制度。注意发挥人大、政协和社会团体的监督、检查和建议的作用；发挥市民参与的作用。
1998年各级政府将会加大对违法用地、逾期未建设的土地、违法建筑的查处力度，大规模整治市容市貌。
五、城市规划的编制与审批
我国城市规划的编制分总体规划、分区规划和详细规划三个阶段。目前，本轮城市总体规划编制工作基本完成，但大城市的总体规划需建设部重新核定；分区规划由于种种原因开展的不是很多；控制性详细规划近来得到加强，规划面积不断扩大。
1.城市总体规划的审批
1998年国家将进一步加强城市总体规划审批与核定工作。根据国务院要求，非农业人口50万以上的大城市的城市总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。同时，将加强对城市建设用地和人口规模的核定工作。
1997年1～10月，建设部完成城市总体规划审查报送国务院1个，进行审查的8个，完成规模核定的8个，正与有关部门待定的32个。此后，须由建设部审查总体规划的城市尚有63个。
2.城市总体规划的编制
当前，我国的总体规划设计工作在很大程度上还是一种远景目标的设计工作，重结果而不重过程。总体规划与详细规划的衔接比较差，在规划的实施过程中，由于多种因素的影响，往往造成城市的发展过程与规划目标产生比较大的偏差，只能不断地修改规划，使城市规划的严肃性和可实施性大大下降。为此，许多城市在总体规划的程序、内容和方法上进行新的探索。
城市经济体制向市场经济转变，城市规模的扩大，市民生活水平的提高、对生活质量的追求，使城市发展的不确定性，或者说多样性增加，规划人员对城市发展趋势的把握难度也更大。为解决这个问题，在城市总体规划的编制过程中出现了加大方案前规划研究的力度的倾向。
如1996～1997年，深圳市修订城市总体规划时，先后进行了20多项专题研究，包括城市与区域的关系、城市的目标、人口规模、用地布局、专业设施发展的研究等城市总体规划涉及的所有内容。
3.新一轮城市总体规划的编制
预计到2000年，我国将开展新一轮城市总体规划的编制工作，规划期到2020年或2030年。
本轮城市总体规划面临的主要问题是与下一层次规划的衔接比较差，缺乏弹性不能反映城市发展过程的复杂性与多样性，实施效果不十分理想；总体规划涉及的内容过多过杂，对城市的总体设计不足；城市总体规划的公开性不够、市民参与程度低，审批周期长。同时，随着我国社会经济改革的深入，我国社会经济体制实现两个根本性转变，现有的许多规划内容、方法已不能适应新形势的要求。所有这些原因，都要求在新一轮总体规划开始编制时，应采用新的方法、新的模式。
1998年虽然大部分城市不会进行新总体规划的编制工作，但各城市应结合《城市规划法》的修订工作，总结以往城市总体规划编制和实施的经验，探索一些新的方法和思路，以提高规划设计的水平和质量，提高城市总体规划的可实施性。
4.城市详细规划
我国城市详细规划，依据《城市规划法》，包括控制性详细规划和修建性详细规划两个阶段。目前，我国详细规划设计水平比较高的是部分城市的中心区详细规划和全国城市住宅试点小区的详细规划。
建设部于1986年开始进行城市住宅小区建设试点工作，到1996年已达244个，1997年增长到近400个。
1997年历时两年的北京市区中心地区控制性详细规划编制完成，规划面积近300km[2]。规划对土地使用功能进行了较大的调整，外迁大部分工业用地和部分仓储用地，扩展中心商务区，增加居住用地、商业金融用地、文化用地和体育用地，提高城市环境质量和园林绿地水平。落实各项城市基础设施站点用地，增加路网密度和道路用地面积，为城市基础设施的现代化保留必要的用地。
但在当前，我国城市详细规划面临的主要问题是规划的控制能力不强，受开发商的影响比较大；缺乏城市完整的详细规划，各开发项目各做各的规划，城市发展缺乏协调性，缺乏特色。
1998年城市详细规划将出现一些新的趋势。一是追求法律保证，如深圳市借鉴香港的经验，在全市统一编制法定图则，增加规划编制过程中的公众参与程度，以减少规划实施过程中人为因素对规划的影响，提高规划的权威性和对城市建设、开发商的控制能力。二是编制覆盖全市建成区、开发区的详细规划，这种统一的规划有利于建立城市的整体形象，有利于保证非赢利性公共设施的用地需求。三是从设计为主导走向管理为主导，注重规划的可实施性和实施的过程控制，在规划文件中增加更多的管理内容。
六、城市交通规划
城市社会经济的发展、市民生活水平的提高，人们对城市交通机动性、可达性的要求大大提高。
1.城市公交优先工程开始实施
1997年6月北京市在长安街上开通我国第一条在城市主干道上、长距离、路边式公交专用道，一个月内容，收到了公共汽车营运速度提高15%，客运量提高6%的效率。由于效果显著，预计1998年将会有更多的城市开通公交专用道。
城市建设公共公交专用道（路）是提高大城市公共交通运输水平的重要途径。实践证明：在经济还不十分富裕的发展中国家从慢速公交到快速轨道交通之间应有一个准快速的中间阶段作为过渡。在现阶段我国经济不很发达的情况下，建设公交专用道作为大城市从速度比较慢的常规公交向快速轨道交通发展的一个重要过渡是很必要的也是符合国情的。
公交专用道可以采用多种形式来实施，既可在现有道路上，也可在专建道路上实施；可用街道分车岛或栅栏隔离；可建在地面上，也可建在地下或高架。
2.城市交通系统优化
近年来，我国城市道路有了很大的发展，但目前城市的交通状况并没有和道路的改善情况成正比。美国加州大学交通研究中心的马丁·瓦克斯认为，城市规划人员陷入了一个恶性循环，“永远无法修建足够的道路来赶上交通的需要，交通总是超出道路的容量”。
1998年规划工作者对交通发展的理论和观念将会有新的变化。一些学者在可持续发展的旗帜下，提出了以可达性为核心的城市土地与交通发展观念，强调以城市的人、及其活动场所作为思考问题的中心，而把交通运输视为城市的附属物；强调通过土地利用和交通系统的合理规划，通过交通需求管理，来减少交通需求；强调减少交通的资源消耗，提高交通系统的总体效率，实现城市与交通的均衡发展。
有的学者提出了城市交通系统规划、建设与管理一体化决策支持系统的框架设计。
城市交通系统中高速公路等汽车专用道路的出现是城市向郊区扩张的重要动力，并因其对城市功能区的强大分割作用，对城市空间布局产生巨大影响。
3.路网密度受到充分重视
在我国现阶段城市的道路交通系统规划中，对城市主干道和快速道路的规划与建设给予了充分的重视，而对次干道和支路建设却重视不够，相对欧美等国家而言城市的路网密度较低，导致城市交通量在城市主干道的相对集中，城市交通拥挤现象得不到有效缓解。
1998年提高城市道路网密度已引起城市规划人员的充分重视。城市道路建设关键在于网络建设。
但提高城市路网密度绝不仅仅是道路交通规划问题，还涉及到我国城市建设的深层次体制问题。如住宅小区建设和单位大院建设都会限制城市路网密度的提高。
4.城市停车问题日趋突出
城市机动车的大量增加和机动车的私有化比例提高，城市停车难的矛盾十分突出。原有非机动车为主时期的规划标准、城市结构和城市用地均已无法满足机动车停车的需求。城市规划面临新的挑战。
1997年6月在北京市召开了全国大城市停车场规划政策及管理经验交流会。提出我国大城市停车场建设严重滞后，停车政策和管理混乱，停车场规划长期没有受到应有的重视。今后国家应加快制定停车场开发建设的法规，重视城市停车场规划，适度实行停车设施民营化，由建设部门实行统一的行业管理。
5.轻轨、郊区通勤铁路将要出现 城市地铁由于速度快、运量大，在发达国家城市交通运输中占有较大比重。但地铁建设造价高、需要大量的外汇，在我国现有经济发展水平下，建设速度不可能很快。而地面上的轨道交通由于运量较大、造价适中，已引起我国规划人员的充分重视。
1997年我国特大城市向外扩张、郊区成加速发展的趋势。自100年前霍华德提出田园城市的概念以来，田园城市的布局结构一直是城市规划工作者追求的理想。随着我国社会经济的发展，终于出现了建设卫星城镇的可行性，城市郊区的交通量和快速通勤需求大大增加。另一方面铁路部门为与公路部门竞争，1997年出现短程铁路公交化的尝试。
这几方面趋势的结合，预计1998年我国首条城市轻轨交通线、郊区通勤铁路线将进入正式实施阶段。
6.汽车时代已经来临
随着世界各国变的越来越富裕，人们不断拿出他们财富的一部分购买速度。
自行车由于速度慢、费力、容易丢失，已失去其往日的魅力。在我国比较发达的地区，如深圳市、东莞市自行车已基本退出城市交通的舞台。
城市机动车的快速增长，为城市规划工作带来一些新的问题。包括城市空间结构的调整，道路和停车设施的提供，可替代方式的方便性，交通成本的上升等等。根据德国的经验，在不足10万人口的城镇里，交通运输以私人小汽车为主；在特大城市则拥有运转良好的公共交通系统，采取公共交通优先的政策。人口为10…90万的城市，私人汽车交通和公共交通是相互竞争的，两者在一个混合的交通运输系统内运行。
七、城市市政工程规划
城市可持续发展作为我国城市发展的最高目标，得到社会的广泛认可。为实现这一目标，要求城市政府为市民提供高质量的城市基础设施。由于生活水平的提高，高新技术的应用，城市市政工程建设除原有的“七通一平”外，又增加了许多新的内容。
1.光缆入户、互联网与有线电视网的发展
网络电视、网上电视新闻、网上经纪人等等，是1998年网络技术发展的热点。数字式技术的发展使人们可以通过光纤电缆同时收看电视节目与接通国际网络，许多人认为电视与个人电脑在不久的将来会合二为一。
目前，北京和深圳两城市已开始实施光纤入户工程，北京市预计到2000年可实现市区连网。
1998年有线电视网光纤化趋势将会在更多的城市出现，它要求我国城市在新规划中应有光纤网的规划，在小区规划中应预留光纤入户设备所需用地和用房的位置。
2.管道燃气系统增加
管道燃气系统在我国城市中使用具有很长的历史，今后随着居民生活水平的提高、环境保护意识的加强，管道燃气系统规划将成为城市规划不可缺少的内容，管道燃气系统在大城中的使用将会稳步增长。
3.污水处理厂
工业的发展，特别是大量乡镇企业的出现，造成工业污水量大增。许多企业钻我国市政管理体制和政策不健全的空子，将污水直接就近排放，使我国城市水污染十分严重。污水治理已刻不容缓。
4.防灾规划受到重视
《中华人民共和国防震减灾法》于1998年3月1日开始在全国实施，标志着我国的防灾减灾行政管理工作进入法制化管理的轨道。在本轮城市总体规划的修订中，城市防灾规划受到很大重视。如深圳市在新一轮修编的总体规划中就专门编制了城市防灾专项规划。
我国是世界上自然灾害发生频繁、损失严重的少数国家之一。随着城市复杂化巨大化和人们生活的电气化、管道化、网络化，各种灾害随时随地可能发生，造成的灾害也逐年增大。而在灾害组织系统，尤其是城市紧急救援系统的建设上却处于落后状态。
5.城市地下空间规划
城市地下空间规划和建设重新得到重视。我国第一部《城市地下空间开发利用管理规定》正式颁布，并于1997年12月1日起在全国实施。
《规定》要求城市地下空间的开发利用应贯彻统一规划、综合开发、合理利用、依法管理的原则。城市地下空间发展规划应作为城市总体规划的组成部分，其主要内容包括：地下空间利用现状及发展预测，地下空间开发战略，开发层次、内容、期限，规模与布局，地下空间开发实施步骤，以及地下工程的具体位置，出入口位置，不同地段的高程、各设施之间的相互关系，与地面建筑的关系，及其配套工程的综合布置方案、经济技术指标等。
八、城市居住规划
1996年6月14日，联合国第二届人类住区大会在土耳其伊斯坦布尔召开，大会通过的“人居议程”提出：“我们的目标是通过一种可行的办法建设和改善无害于环境的住房，实现人人（特别是城市和农村的贫苦者）享有适当的住房。”大会认为人类住房问题是一个全球问题，解决这个问题需要世界各国共同的努力。
在我国住房问题十分突出，已成为限制我国城市化正常发展的一个主要因素。在城市化日益发展的今天，解决住房问题已成为我国社会经济向前发展的首要问题，是我国继农村体制改革之后面临的又一次重大的体制改革。
1.为所有人提供住房
我国应将“实现人人享有适当的住房”作为解决城市住房问题的首要目标和唯一标准。必须要有改革的精神，必须突破现有体制的约束，才能从根本上解决住房问题。
城市不仅仅是城市人的城市，也是我国全体人民的城市。因此，仅解决城市人口的住房问题还不能说就解决了住房问题，而且城市处于不断的成长之中，因此，也不可能单独以城市人口为目标，单独解决住房问题。我国近十几年城市住房建设的过程充分说明了这一点。
我国城市住房体制改革必须突破城乡分割的局面。我国城市在国家投入了大量的资金后仍不能解决住房问题，而在城市郊区国家投入很少，农民的住房却比城市大部分居民好得多，这在南方经济发达地区尤为明显。
解决城市住房问题必须有新的思路，城市住房问题决不仅仅是价格问题，仅依靠国家投入、减免税费是不能从根本上解决问题的，必须从根本上改革城市的住房建设和分配体制。
首先，改革住房的分配体制，将实物分配转变货币分配，使我国城乡居民的收入建立在公平的、统一的货币基础之上。目前，这一点已得到社会的广泛认同。
其次，是建立城乡统一的开放的住宅商品市场。包括一级市场和二级市场。必须借鉴先走一步的农村经济体制改革的经验。充分利用市场经济的开放性和无限增长性，才能从根本上解决城市的住房问题。同时，通过城市规划对城乡的土地和住房市场进行调节，以解决市场调节可能产生的无序化问题。
2.从居住小区到社区
我国的城市住宅建设以小区建设为中心，取得了巨大的成绩，但也面临着一些新的问题。
据初步统计，我国1997年住宅建设稳步增长，全年新建城镇住宅3亿m[2]，新建农民住宅6.5亿m[2]。
近年来，随着居民生活水平的提高，城市居民的需求日趋多样化，仅以满足居民基本生活需要为基础的小区建设已不能满足城市居民的生活需求。小区建设出现了一些新的趋势。
环境美化：城市居民生活水平的提高，对环境质量的要求也越来越高，人们在买房时对小区绿化水平的要求越来越高，绿化好坏成为决定是否购买的重要影响因素。
服务功能增加：原有的小区公建配置标准已不能满足今天市民的需要，应进行调整。现在上海市已开展社区建设试点，把住宅小区逐步建设成为满足市民多种需求的综合性社区。社区建设包括社区经济、社区服务、社区管理、社区卫生、社区文化、社区安全等内容，因此，要求在规划中考虑社会因素，规划决不仅仅是提供一个物质实体，而应创建一个社会的细胞。
3.居住区建设的新趋势
随着生活方式的变化，生活水平的提高，家庭生活追求多居室、大客厅、大厨房、大卫生间化，城市家庭的理想住宅单元面积增大，由原来的50～70m[2]向80～100m[2]发展。
大型体育设施和半封闭化物业管理的进入居住区为居民的健身和治安提供保障。
4.城市街区建设
城市规划应注重对城市街区的建设，注重保护我国城市的传统生活方式。
城市是一个具有居住、生活、工作、游憩等多种功能的空间实体，是一个综合的、整体的系统，完全的功能分区会带来许多弊端，也是不可想象的。
我国应该吸取国外单纯卧城建设失败的教训，不应该将城市的居住问题仅仅简化为居住小区的建设问题。
交通问题：居住区与就业地区越来越远，产生大量的通勤交通流量。现有的居住区规划结构无法满足私人小汽车交通的需求。大量的、具有相对独立道路系统的居住区的出现，限制了城市路网密度的提高，对解决城市整体的交通问题十分不利。
基础设施问题：由于居住区的基础设施是相对独立的，造成城市基础设施建设是一种树状结构，即由城市的干路系统与居住区的支路系统相连接，不利于城市基础设施网络的形成。
生活设施问题：居住区的生活服务设施只是基本生活配套设施，无法满足居民生活的全部需求。而现阶段我国城市商业服务中心的建设与居住区的建设是脱节的，因此居住区内的居民总有生活不够方便、不如原来住在城市里方便的感觉。这是由居住区自身的局限性决定的，是居住区无法克服的。如果在居住区内增加大量生活、就业设施的用地，那实际就是在建设一个城市，只有城市才解决这个问题。（见表1.2）
城市景观问题：居住区建设受投资者、用地等条件的限制，又都是各自独立规划设计、所以自成体系，具有不可复制性，无法形成既统一又有变化的城市景观。而北京市的胡同、上海市的里弄，却因为其可复制性、可扩展性和个体的可变性，形成了统一的、独特的城市景观。
在今天我国城市街区迅速消失的时刻，传统的街区生活方式应引起城市规划工作者的充分重视。应注意保持城市居住建设形式的多样性。
1998.4
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