问责制：责任政府最基本的实践形式，本文主要内容关键词为：形式论文,问责制论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近，有关官员问责制的讨论不断见诸报章。有学者指出，问责制的推行表明建设责任政府已经拉开帷幕，并将成为推动我国政治文明进程的一个显著标志。目前，学界对责任政府的内涵、问责制的内在逻辑、制度结构以及问责制的主体、对象、范围、程序等展开了全面的探讨。有些地方政府还出台了关于官员问责制的暂行办法与规定等，开始在一定范围内推行问责制。本文谨从行政学的视角提供对问责制的深层次思考。
一
现代意义上的“问责制”是西方民主政治的产物，其对象通常是公共官员。政府行政的功能本身就在于执行那些已表达出来的国家意志——即法律，换言之，行政主体是依照有关法律行使对国家和社会事务进行组织与管理的职能。因而，其“责任”源自于授权过程，委托人（即公民）为代理人（即政府组织）提供资源或授权，目的在于要求代理人提供物有所值的服务或限制其作出某些行为。[1]目前，问责制已成为世界通行的政府管理体制。问责制的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，体现了所谓“责任政府”（responsible government）的原则，是责任政府的具体体现形式，其最终目的在于保证政府系统的正常运行、遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或损失最小化。
一般说来，世界不少国家都制定了专门的《政府责任法》、《公务员行为准则》等，许多国家在其宪法和主要法律中设有关于政府责任的明确条款，将政府责任和公共官员责任及问责制以法律的形式加以确立。其中，最典型的要数美国。首先，美国宪法明确规定，“总统必须经常向国会提供关于联邦政府的信息……，并且要对为什么否决国会所提出的议案陈述拒绝的理由，这些都必须公布在国会的正式记录之中。”宪法还要求，政府“必须对所有公共资金的收据和开支进行定期的陈述和说明。”更重要的是，宪法规定，“若因为行为不当、被众议院弹劾或被参议院证明有罪，公共官员必须辞职。”除了宪法之外，许多联邦、州法令和地方条例也对促成政府与官员责任作了直接规定，如赋予公民检查公共记录的权利，要求公共官员公开其收入来源，要求公职候选人公开其助选人的姓名，要求立法会议向公众开放等。其次，美国政治的分权制衡体制及联邦分权原则使得政府责任受到来自其他部门的持续审查。“司法审查”（judicial review）程序作为判断政府责任的重要工具，从另一个方面强化了政府的责任意识。此外，《信息自由法》、《政府阳光法》、《政府伦理法》、《联邦咨询委员会法》、《揭发者保护法》以及《政府绩效与结果法》等法律的颁布，为媒体和公民理解、评估与监督公共官员确立了法律依据，也提供了多种渠道。
此外，联合国《反腐败公约》在肯定“公共事务和公共财产妥善管理、公平、尽责和法律面前平等各项原则以及维护廉正和提倡拒腐风气的必要性”的同时，提出了“缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，制订和执行或者坚持有效而协调的反腐败政策，这些政策应当促进社会参与，并体现法治、妥善管理公共事务和公共财产、廉正、透明度和问责制的原则。”其范围直接指向“无论是经任命还是经选举而担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员，无论长期或者临时，计酬或者不计酬，也无论该人的资历如何”的公共官员；该公约还指出，“滥用职权或者地位，即公职人员在履行职务时违反法律，实施或者不实施一项行为，以为其本人或者其他人员或实体获得不正当好处”，并将这种行为定义为一种犯罪。
香港将问责的范围界定为“在政策范畴内承担相应的责任，即制定与执行政策所承担的角色。”如果在其负责的政策范畴事宜内出现严重失误时，问责官员必须辞职；或者出现严重的个人操守问题或不符合基本法的有关规定和要求时，也必须辞职。我国宪法虽无官员问责制、引咎辞职等明确提法，但对于政府与公共官员责任的规定，散见于各种法律、法规之中。宪法规定，政府由人民产生，人民当家作主，政府有义务在法律和宪法的范围内活动。十六大报告提出，实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察责任追究制。实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。值得一提的是，国务院刚刚公布、即将实施的《依法行政纲要》，明确提出了“权责统一”的依法行政要求，并对决策责任追究、行政执法责任制以及完善行政复议责任追究制度等作了明确的规定。我们相信，这些对于问责走向制度化、规范化提供了一定的法律依据和体制保证。
政府责任之所以得到重视，是因为只有负责任的政府才能推行诸如法治、公开、透明、公正、法律面前人人平等的原则。责任是保障公共行政实施效率、效能、可靠性和预见性所不可或缺的，它既可以保障公共利益和个人利益，也可以提高决策的质量，进而保证公共行政的安全性与合法性。
二
行政权力如果缺乏有效的监督，那么政府行为就会出现“失控”。种种迹象表明，政府的行为及其行为的后果，正以前所未有的方式受到监督。[2]
从责任后果来看，问责官员必须承担与其责任行为相应的责任。行政学理论认为，行政职位、职务、职权与职责是相互统一的。一定的权力对应于一定的责任，这就是所谓的“对等原则”。责任原则意味着任何个人或机构都不能免于其他机构对其行为的审查和检查。现代政府为市场机制发挥作用创造必要的政策、制度条件以及提供公共服务职能的重要性也意味着公共官员责任的多样化，涉及到决策、管理、执法、监督、服务等各个环节，具体体现为政治责任、管理责任、法律责任、道义责任、舆论责任等。责任行政要求行政人员必须对行政作为与不作为及其后果承担相应的责任。有人担心，追究行政责任会使某些人对行政授权产生抗拒力。实际上，加强授权与强化责任正是新公共管理所采取的重要战略。诚如戴维·奥斯本在《政府再造手册》中所言，“后果战略（consequence strategy）极为有力……，可以对公共组织施加强大的压力。”“赋予组织更多的灵活性，以换取其对绩效承担更大的责任。”[3]
从我国目前的情况来看，问责制与现行集中领导、分工负责的民主集中制是相统一的。过去，公务员常常将集体决策视为一种“庇护”，即使有责任，也被内部的行政处分取而代之，大大降低了法律的效能和政府的威信。因此，问责制的实施就是要打破这张“安全网”。根据权责相称的原则，被问责官员必须承担相应的责任，不能因为出于正义感、道义感或某种压力而引咎辞职就可以逃避其他方式的责任追究，如不排除人大质询、罢免程序的启动，以及司法程序的介入；也不能因为有了内部行政处分，就可以免除其他更为严厉的责任追究。
从责任模式来看，问责制要求改变过去单一的责任模式，而建立全方位的责任模式。对于行政责任的理解大致有三种。一是传统意义上的官僚制观点认为，行政责任更多地表现为对官僚“控制链”中的上层负责，即对政治家负责，更多的是强调“政治责任”，诚实、整合性、公正性与客观性成为行政执行过程中必须把握的价值尺度。二是现代民主理论认为，代议制和参与制是要求行政负责的渠道，因而，公开、透明、民主成为行政活动所必须遵循的原则。三是管理主义观点则强调在行政人员与服务使用者之间建立直接的责任关系，政府行政只有做到效能、选择和授权，才能提供更具回应性、更负责任的服务。然而，无论人们的理解如何，公共行政本身就是一个责任体系，责任占据着突出的位置。总之，正如著名的行政学者休斯所指出的，任何公共行政“归根结底都是公民（通过其代理人）而作出的自身行为。”[4]从这个意义上来说，问责制涉及到的完全是公民自身的事务，这正是公共行政回归其基本价值的表现。
行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。因而，问责制将有助于树立正确的权力观，强化领导干部合理授权、合法用权的行为。同时，可以明确责任主体、责任范围，增加其管理和监督的责任与压力，增强行政体制的动力与活力。
从实施范围来看，问责涉及的是责任主体职责范围内所有违反有关法律规定的行为。公共官员的责任析出于政府责任。诚如古德诺所言：“政府负责任这个特点，使得整个政治体制成了责任体制。”[5]现代法治行政也要求一切行政行为都必须合法，对不合法的行为可以通过司法程序予以处理。从这个意义上说，问责的绝非仅限于出现重大事故、损失等明显的过失行为，而是包括对行政活动正常运行、行政效能、行政效率、行政质量、政府形象等造成重大影响或可能造成潜在影响的行为（包括个体行为，如公共官员无能、不诚实等能力与品行问题）。
公共官员既要对集体决策、管理、执行中出现的重大失误等承担直接责任或连带责任，也要对影响政府运行、声誉、形象、信任、信念等个人能力、言论、形象与品行等承担责任，这是对公共官员（相对于其他人）所提出来的特殊价值要求，也是在实践中容易被忽视的一个方面。实际上，问责的范围非常之广，既可能是不合法行为，也可能是不当行为；既可能是作为行为，也可能是不作为行为；既可能是集体行为（主要官员承担连带责任），也可能是个人行为；既可能是直接责任，也可能是间接责任，等等。目前，对问责范围的讨论，尚处于争议之中。但有一点非常明确，即其边界是清楚的，法律规定就是公共行政的边界。笔者认为，从理论上讲，任何违反法律规定的行政行为都可能遭遇问责，只不过责任大小、责任形式、责任承担者会由于具体情形而各异。
从制度建设来看，问责制必须与其他法律、制度建设配套运行。问责制离不开有效的监督。行政事务的公共性要求人民对行政事务享有“四权”（知情权、参与权、选择权、监督权）。在民主体制中，政府责任即指公共官员有义务就自身的行为向公民汇报，以及公民有权对所认为不满意的行为采取行动（包括提起诉讼），这是民主制度最为重要的因素。然而，我国目前所缺乏的并非理念，而是健全落实这“四权”所需要的制度与程序，如绩效评估制度、监督制度、政务公开制、公示制度等。保证决策质量、提高管理效能，不可能单纯依靠于主要的行政责任者，而取决于制度运行的法制化、规范化和理性化。而在现代社会里，公共行政事务的复杂性、不确定性不断增大，公共部门的边界日益模糊，这些又都决定了行政责任必定游离于各种公共组织之间而难于辨认。因此，只有运行全方位的制度，才能形成一种责任文化。否则，问责只能流于形式，难以真正产生实效。
此外，要使问责制真正产生实效，还必须采取其他措施推动公共部门以外的个人和团体，例如民间团体、非政府组织和社区组织等，使之积极参与问责过程之中，并提高公众对行政权力及其责任的认识。同时，还要采取适当的措施，为有关证人和鉴定人及其他与之关系密切者提供有效的保护，使其免遭可能的报复或者恐吓。
总之，公共行政的责任是一个复杂体系，它体现着民主价值、职业价值、伦理价值与人本价值等丰富的内涵。[6]过去公共官僚机构那种简单的政治与行政格局已不复存在，因而，对于公共行政的责任也必须进行多角度思考。现代公共行政发展的趋势表明，公共官员“有效的责任”正取代传统意义上“官僚控制的需要”，公共官员的廉正、效能已成为实行良政的一个先决条件。确立适当形式的审查以确保公共官员的诚实和问责，也成为建设责任政府、有效政府，提升公共行政效能的当务之急。