摘要：本文主要论述了城市总体规划与土地利用总体规划关系，阐述了城市总体规划与土地利用总体规划主要存在的协调性问题，并针对城市总体规划与土地利用总体规划协调的意义和基本思路展开了深入研究，以期为城市总体规划和土地利用规划的科学编制提供参考。
关键词：城市总体规划；土地利用总体规划；协调问题
引言
土地利用总体规划与城市总体规划，属于当前我国在空间规划方面的两个主要法定规划，这两个规划在具体的落实方面还存在有一定的问题和不足，这些问题的出现主要与协调性不足等因素有关。城市总体规划指的是在确定时间周期内，从整体性角度出发，对城市展开一系列的建设和发展计划。土地利用总体规划则指的是，对特定土地区域说展开的一些超前性规划。城市总体规划与土地利用总体规划之间密切相关，相辅相成。只有确保两者之间的协调性，才能够使城镇建设土地资源利用水平有进一步提高。
1城市总体规划与土地利用总体规划关系
城市总体规划与土地利用总体规划存在两方面的关系，一方面，城市总体规划与土地利用总体规划之间具有平行关系。当前，我国就城市总体规划等问题制定了《城乡规划法》，就土地利用总体规划等问题制定了《土地管理法》，这两项法律均属于宪法内容，在法律地位方面相对较为平等，也就是所谓的平行关系。《城乡规划法》与《土地管理法》中明确规定，在土地利用规划以及城乡规划中，必须要做好这两个法律之间的有效衔接，从这一角度也证明两者之间具备平行性关系。另一方面，交叉性关系。根据我国《城镇体系规划编制审批办法》，在市级和县级城镇体系规划过程中，需要在总体规划中包含有市级和县级人民政府驻地镇总体规划。从行政区域角度分析，包含土地总体规划以及城市总体规划全部内容。在城市总体规划过程中，相关范围的选择与土地利用总体规划之间在区域范围方面呈现从属关系。另外，从规划方面分析，两者之间的交叉性主要集中在城市土地利用方面。城市总体规划过程中，首先需要对城市内部土地使用功能的规划给予足够重视，在展开土地利用总体规划时，需要使城市建设用地科学规划水平得到提高，也就是说，土地总体规划与城市总体规划两者之间具有明显的统一性。
2城市总体规划与土地利用总体规划存在的协调性问题
为了使城市总体规划与土地利用总体规划两者在协调性方面问题得到解决，政府对此展开了大量研究，国家发改委提出，规划之间的衔接由规划咨询委员会负责，促进不同领域规划、城市规划以及土地利用规划之间的相互融合。我国建设部提出，城乡规划工作的开展需要包含全国、省域、城市、乡镇、村庄等方面规划。国土资源部则非常重视土地利用总体规划属于社会、经济、环境过程等统筹规划，各项规划内容需要与土地利用总体规划保持一致，在用地规模和布局方面与土地利用总体规划相衔接。当前，城市总体规划与土地利用总体规划之间主要协调问题包含有以下几个方面。
2.1两者规划范围不同
根据行政区域划分，可以将土地利用总体规划划分为国、省、市、县、乡5个级别。从空间范围方面出发，城市总体规划与土地利用总体规划这两者的关系更类似于局部与整体关系。城市规划控制区无法覆盖行政辖区全部土地。有意见认为，两者之间局部与整体关系过于片面，缺乏科学性，主要是因为《城市规划法》中明确了城市以及县级政府所在地镇的总体规划，需要包含市、县级行政区域城镇体系规划方面的内容。
2.2两者规划思路不同
城市总体规划编制思路方面：城市总体规划的编制缺乏规划控制指标，城市地区在发展规模和思路方面需要与城市的经济、历史、资源、人文等相结合综合分析考虑，同时与当前城市发展规律相结合。城市发展目标与发展规模方面往往未能对耕地和基本农田保护等方面问题有充分全面分析考虑，从实际需求角度出发，重视未来的发展。土地利用总体规划编制思路方面：土地利用总体规划编制思路控制指标包含有建设占用耕地面积、净增耕地面积、新增耕地面积等。城市规划更多的是无控制规划，而土地利用总体规划则处于控制之下。因此，城市总体规划与土地利用总体规划虽然都是由各级人民政府进行编制和落实，但是地方政府更热衷于城市总体规划，期望城市能有更好的发展，规划部门为了满足政府需要，同时受到利益观念影响，也更加青睐进行大规划。另外，受到土地管理体制等因素影响，进而导致城市总体规划与土地利用总体规划，在城市建设用地范围等方面还存在一定的差异性。
2.3两者在土地分类体系方面存在差异性
城市总体规划与土地利用总体规划在土地分类方面存在一定的差异性，其用地面积数据不能直接比较。城市总体规划使用《城市用地分类与规划建设用地标准》，而土地利用总体规划中，则主要使用《全国土地分类》。由于城市总体规划在用地面积方面使用非常大比例尺计算，量算方法和量算误差缺乏一致性，最终导致即使同一地类，其面积和内涵也存在有明显差异，无法直接归类对比。
2.4两者人口统计口径方面缺乏一致性
在土地利用总体规划方面，城镇人口主要是指城市和城镇区域范围所有常住人口，不包含其中所存在的流动性人口；在城市总体规划方面，城市人口不仅包含在居住在建成区的非农业户籍人口和农业户籍人口，同时还包含有在城市居住超过1年的暂住人口。因此，城市总体规划与土地利用总体规划在城市人口规模内涵方面存在有一定的差异性，城市总体规划明显更大，对根据人口规模所计算的城市用地面积有着非常大的影响。
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3城市总体规划与土地利用总体规划协调的意义和基本思路
3.1城市总体规划与土地利用总体规划协调的意义
城市总体规划与土地利用总体规划对城市的健康、持续发展有重要影响，都属于我国国土规划中专项规划内容，城市总体规划能够使土地利用总体规划得到进一步落实，土地利用总体规划能够为城市总体规划提供相应依据，同时对城市建设用地有着一定的制约作用。城市总体规划与土地利用总体规划都是从我国社会发展规划以及国民经济发展计划等方面出发，做好用地布局的研究分析，提高土地资源配置和使用科学合理性，使土地资源利用率得到有效提升，支撑城市的持续稳定发展，实现土地资源持续性使用。
3.2城市总体规划与土地利用总体规划协调的原则
两个规划协调需要坚持以下几个方面原则：第一，坚持“因地制宜”原则。不同地区城市现状和特点存在一定的区别，在进行规划编制时，需要从规划目标以及自身特点等综合分析。不同城镇，在规划内容、步骤、方案等协调过程中，必须要落实因地制宜原则；第二，规划目标一致性原则。这两项规划各自侧重点不同，但是都是为了在实现对土地资源合理利用的同时实现对土地资源的节约。一方面维持土地资源的可持续利用，同时还能够为区域社会经济的持续稳定发展打下良好基础；第三，基础资源一致性原则。在城市总体规划与土地利用总体规划协调方面，需要对其所使用的地类面积、规划指标等一致性有充分考虑，确保各项基础数据的相互统一，以此为其各项指标的相互协调打下良好基础；第四，规划期限一致性原则。城市总体规划与土地利用总体规划在规划时间方面包含有基期、规划近期以及规划远期等，城市总体规划与土地利用总体规划在编制方面往往不同步，很难使规划基期一致性得到保证；第五，规划级别一致性原则。两者在规划层次方面存在有明显的区别，由于规划层次的不同，在规划内容和规划深度方面加工存在有明显差异性。
4实现两个规划的协调与衔接的措施
4.1分类体系统一，明确城市规模
为确保两个规划对城市规模的设定相一致，应首先对其分类体系进线统一。建议以《土地利用现状分类》（GBT 21010-2017）为蓝本，可通过添加三级地类的方式，建立新的城市用地和村镇用地分类体系，并逐渐实施现有地类数据向新的地类数据转换；各项用地分类形成统一化机制，不仅确保了两个规划协调性的实现，更有利于彼此间信息的互通，实现资源共享，减少不必要的行政开支。
4.2统一城乡人口划分、人均指标确定
两个规划采用不同的城市人口统计标准和规划人均建设用地指标，必然导致城市用地规模预测结果的差异。首先，规划行政主管部门应明确统一城市人口统计的地域范围；其次，采用统一的城市人口统计口径；第三，采用统一的人口预测模型。这样，可保证城镇人口预测结果的统一性。在人均建设用地指标的确定方面，应采取《县级土地利用总体规划编制规程》确定的人均建设用地标准。保证耕地数量和质量、保障粮食安全，合理控制城镇规模，节约和集约利用土地，是保障我国土地资源可持续利用的重要方针政策之一。因此，两个规划中有关城市用地规模的确定和布局安排必须符合国家的土地国策，应该采用双重标准确定规划人均建设用地指标，坚持走内涵挖潜的道路。
4.3规划编制审批同期、同步、同级
规划编制不同步、规划期限不统一导致两个规划编制的基期数据和规划目标差异悬殊。建议两个规划行政主管部门在相关技术规范协调统一的基础上，统一规划基期年和目标年，做到同步编制，互为依据。土地利用总体规划和城市总体规划的编制属于政府行为，可由政府牵头成立统一的“两规编制领导小组”，成员包括土地规划、城市规划、环境保护、交通、水利等多个行业的专家，共同负责两个规划的编制，同时提交土地利用总体规划和城市总体规划的相关成果，以避免两个规划在分别编制过程中的重复劳动和成果差异。
4.4完善规划实施管理机制
土地利用总体规划和城市总体规划一经批准，就具有法律效力，必须严格执行。两个规划行政主管部门在规划实施、管理方面要协调和衔接，严格按照法定程序进行建设项目用地定点、审批、核发相关证书，确保规划的严肃性、权威性，使区域土地利用、城市土地开发和城市发展建设步入协调、有序的良性发展轨道。
5结语
随着国家城乡统筹改革的深入，势必对土地利用总体规划和城市总体规划提出更高的要求。城乡产业结构的协调直接体现在城乡土地利用结构的合理安排上。两个规划的协调和统一是城乡一体化进程的基础之一，因此两个规划必须从编制规范、标准、方法、审批、实施、管理等多方面进行协调，实现耕地保有量不低于国家红线标准，满足城乡社会经济快速发展，保护生态环境不受破坏，实现土地资源的可持续利用。通过协调和衔接平台的建立，能够提高城市总体规划与土地利用总体规划在城市用地规模、城镇人口计算和统计等方面一致性，实现两者之间的有效协调，从而更好地满足我国社会经济发展需要。
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论文作者:刘先尧
论文发表刊物:《基层建设》2019年第13期
论文发表时间:2019/7/23
标签：总体规划论文; 城市论文; 土地利用论文; 土地论文; 两个论文; 人口论文; 规模论文; 《基层建设》2019年第13期论文;