宋朝江淮荆浙发运司的政府购买职能，本文主要内容关键词为：宋朝论文,江淮论文,职能论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K244 ［文献标识码］A ［文章编号］1000-422x(2004)02-0072-11
宋朝的淮南路、江南东路、江南西路、两浙路、荆湖南路、荆湖北路，习称东南六路，乃宋朝中央财政收入的主要来源地。江淮荆浙发运司“掌经度山泽财货之源，漕淮、浙、江、湖六路储廪以输中都，而兼制茶盐、泉宝之政，及专举刺官吏之事。”（注：《宋史》卷一六七《职官志》。）其职能包括管理上供财赋的漕运、参与上供物资的购买、兼管茶盐铸钱、督察地方官吏等许多方面，在宋朝财经史上具有重要地位。但关于发运司的研究，历来只涉及它与漕运的关系，尚缺乏系统全面的考察，也很少注意到发运司与政府购买的关系。（注：本文初稿写成后，笔者于2002年10月参加厦门大学主办的“唐宋制度变迁与社会经济学术研讨会”，拜读了黄纯艳博士提交给会议的论文《论宋代发运使》，此可谓迄今所见对发运司研究最全面的一项成果。）本文集中探讨发运司承担政府购买职能的确立及其运作方式、演变过程，试补以往研究之阙。
一、发运司政府购买职能的确立
江淮荆浙发运司的前身为北宋初年的水陆发运使，宋太宗淳化四年(993)，从兼领或临时性的差遣，变为固定官署。（注：《宋会要辑稿》食货四二之二引《墨庄漫录》：“发运使，淳化四年始建官焉”。）其衙门设于真州，有发运使、副使、判官等职。但此后发运司又屡次罢而复置，直到宋仁宗庆历、皇祐年间才基本定型，即所谓：“发运一司，其制始于淳化而备于皇祐之后。”（注：王应麟：《玉海》卷一八二《食货·漕运》“建隆发运使、绍兴经制发运使”条。）见表1：
表1 江淮荆浙发运司的沿革
年代沿革内容 资料出处
淳化四年
“始置官焉”。
《宋会要辑稿》食货四二之二
至道三年五月 罢江淮发运使，真宗“初听政，务从简易也。”《长编》卷四一至道三年五月庚午
景德三年二月 “冯亮为度支员外郎、淮南江浙荆湖制置茶盐兼都大发 《长编》卷六二景德三年二月癸巳
运使。都大发运使自至道末省之，及是复置。”
景祐元年十月 诏罢江淮发运使，“其公事令淮南转运司兼领”。
《宋会要辑稿》职官四二之一六
宝元元年八月 复置淮南江浙荆湖制置发运使。
《长编》卷一二二宝元元年八月丁
卯，《宋会要辑稿》职官四二之一六
作为中央的派出机构，发运司的基本功能定位就是代表中央就近实施对六路财赋的控制和调集。欧阳修说：发运使“其所领六路七十六州之广，凡赋敛之多少，山川之远近，舟楫之往来，均节转徙，视江湖数千里之外，如运诸其掌。”（注：《欧阳修全集·居士集》卷四○《海陵许氏南园记》。）
因此，发运司职责虽多，最主要最根本的一项始终是将东南上供中央的各类财赋，及时足额、保质保量地调集到京师或指定地点。可以说，发运司的所有工作都是围绕上供这个核心展开的。无论是仓储、舟船等漕运事务，茶盐、铸钱等课利之政，还是对相关路分的察举、监督，概莫能外。发运司在政府购买方面的活动，同样属于保证上供之一环，其重要性甚至不亚于漕运。
宋高宗绍兴二年(1132)三月，有臣僚言：“国朝旧制，江、淮、两浙、荆湖南北路每岁租籴，运至真、扬、楚、泗州置转般仓纳，泝流漕运，入于中都，于是命发运使领之。凡此六路州县凶歉之处，则许民输钱入官，本司于丰熟去处籴米以足岁额，率以为常，公私两便。”（注：《宋会要辑稿》职官四二之五五。）这段话说了不少，概括起来，只有“运”和“籴”两个字。
问题是，此项“旧制”究竟始于何时？或曰发运司究竟何时开始参与上供物资的购买？史料中大致有三种说法。
一是宋初说。如宋徽宗宣和元年(1119)七月二十一日，诏：“发运司视六路丰俭转输、和籴以供京师，乃祖宗旧制。曩因奸吏侵渔籴本，成宪遂废。”（注：《宋会要辑稿》职官四二之四○。）宋高宗绍兴八年(1138)，担任户部侍郎的李弥逊说：“祖宗之法，有便于国、利于民、可行于今者，发运一司是也。其制始于太宗淳化间，而备于仁宗皇祐之后。大概不过权六路丰凶以行平籴之法。”（注：《建炎以来系年要录》卷一一九绍兴八年四月丁丑。）两宋之交担任发运使的向子諲还进一步说明了发运司籴买的目的是“代发”，即代诸路及时完成上供：“祖宗置发运一司，经制六路财赋，盈虚调度，无不关焉。置籴于诸路，如年额纲运不到，即以所籴代发；候到，依旧截留；灾伤州县还以元价，复于丰熟路分收籴，补填漕米，至真扬载盐以归充经费，故漕计不乏，而民力亦宽。”（注：胡宏：《五峰集》卷三《向侍郎（子諲）行状》。）所谓“祖宗之法”或“祖宗旧制”，在宋人的语汇中一般是指宋太祖、宋太宗时建立的法度。按照这些说法，发运司籴买“代发”应是宋初就有的。
二是熙宁说。《宋史·食货志》云：“转般，自熙宁以来，其法始变。岁运六百万石给京师外，诸仓常有余蓄。州郡告歉，则折收上价，谓之‘额斛’。计本州岁额，以仓储代输京师，谓之‘代发’。复于丰熟，以中价收籴。”（注：《宋史》卷一七五《食货志·漕运》。）所谓“转般”，就是像接力一样分段运输，是唐代中后期发展起来的一种漕运办法。宋朝的“转般之法，东南六路斛斗自江浙起纲，至于淮甸以及真、扬、楚、泗，为仓七，以聚蓄军储，复自楚、泗置汴纲，般运上京，以发运使董之。”（注：《文献通考》卷二五《国用三》。）宋朝把东南六路上供粮食的运输过程分为两个阶段，第一阶段分别由六路转运司负责，通过长江等水路运到设在真、扬、楚、泗等州的转般仓卸下；第二阶段由发运司负责，将储于转般仓的粮食通过运河、汴河运到京师等地。发运司也可以先在丰收地区籴买粮食，储存在转般仓中，若诸路有不能按规定完成上供者，发运司就以存粮代之，然后再向该路收取籴买本钱。此事谓之“代发”，是保证上供物资及时足额地送达京师的重要措施。如果《宋史》所言正确，熙宁年间变化的并不是转般法本身，而是新增加了籴买代发。
三是许元说。王安石《议曰废江淮荆浙发运使》一文云：“臣比见许元为发运使时，诸路有岁歉米贵，则令输钱以当年额，而为之就米贱路分籴之，以足年额。诸路年额易办，而发运司所收钱米常以有余，或以其余借助诸路阙乏。其所制置利便，多如此类。”（注：王安石：《临川文集》卷六二《看详杂议》。）宋仁宗庆历、皇祐年间，许元长期主持发运司，历任发运判官、发运副使、发运使。
以上三种说法在时间方面有较大差异，却有一个显著的共同点，即都指出发运司从事上供粮食籴买与代发制度密切关联，如影随形，也就是为了保障上供物资及时足额地运到京师而代发，为了获得代发之粮而籴买。上述资料还显示，代发制度有两个基本要点：一是折钱与籴买相结合，在歉收价贵的地区不征实物，改折为钱，谓之“折斛钱”，（注：宋人称粮食为“斛斗”，凡征税将粮食改折为钱者，皆谓之“折斛钱”，见《宋史》卷一七四《食货志》。六路岁歉谷贵时折收之钱亦然，见杨时《龟山集》卷一《上渊圣皇帝》。）拿钱到丰收物贱之地籴买；二是发运司的籴买活动打破了路与路的界限，可以根据市场形势，在整个六路的范围内统筹安排。
为代发而籴买，靠籴买而代发，这的确是北宋时期发运司从事上供粮食购买活动的基本特点。不过，我们却未发现北宋前期发运司籴买代发的直接史料。这方面的具体事例是从许元才开始的。亦即发运司承担起政府购买职能应是北宋中期以后之事。
既如此，发运司籴买代发乃“祖宗之法”或“祖宗旧制”的说法又是怎么来的呢？资料显示，这类言论都出现于北宋末和南宋，正是籴买代发制度遭到严重破坏，发运司再度置废不常之时。一套曾经行之有效的制度荒废了，人们赞赏它，惋惜它，常常会牵动“祖宗情节”，将之归美于万善之源的祖宗。这大概是宋初说出现的原因。
为什么北宋前期发运司不能从事籴买代发呢？这或许因为至少需要具备两个条件：一个是确定诸路的上供岁额，再一个是发运司必须有协调诸路的权力。这两个条件无论在制度上还是技术上都是不可或缺的。
首先，既然发运司购买代发的目的是保证上供物资及时足额地运到京师，那么，代发多少？何时代发？便是该制度实施时首先会遇到的技术性问题。这就要求必须确定各地每年的上供定额（岁额）。如前引资料中都提到“如年额纲运不到，即以所籴代发”。“计本州岁额，以仓储代输京师，谓之‘代发’”。可见岁额乃代发制度的基本依据。而六路的上供岁额是宋真宗景德四年(1007)才确定的。
景德三年十月十一日，都大发运副使李溥言：“诸路逐年上京军粮元无立定额，只据数拔发。乞下三司定夺合般年额。”三司言：“欲以淮南江浙荆湖南北路，至道二年至景德二年终十年般过斛斗数目，酌中取一年般过数定夺年额，仍起自景德四年，船般上供六百万石，永为定制。仍以夏秋税及和籴斛斗，除桩留准备外，余数并尽装般，须管数及年额。内有路分灾伤，般辇不敷额，即具保明申奏减免分数”。从之。（注：《宋会要辑稿》食货四二之三。）
每年六百万石的粮食上供额一直维持至北宋末年，有时实际上供量虽有增减，但作为定额基本不变。（注：《宋会要辑稿》职官四二之一六：“景德三年，发运使李溥奏请，取十年酌中之数为额，故六路上供六百万石。其后或增或减，然其大约以景祐［景德？］所定岁额为率”。宋仁宗天圣五年曾一度将粮食上供额“权减”为每年五百五十万石，但三年之后又恢复。详见《宋会要辑稿》食货三九之一二、《长编》卷一○七天圣七年正月壬寅。另有不少资料显示北宋末以六百二十万石为额，亦当以景德定额为据。）张邦基《墨庄漫录》卷四记载，某年六路的上供总数为六百二十万余石，各路分别为：淮南一百五十万石、江南东路九十九万一千一百石、江南西路—百二十万八千九百石、湖南六十五万石、湖北三十五万石、两浙一百五十五万石。（注：《宋会要辑稿》食货四二之二引用了《墨庄漫录》的这组数字，并说是“淳化四年额”。但查《墨庄漫录》原文，恐尚难确定其具体年份。不过，其合计数与景德四年的定额相去不远。）
关于各路到转般仓交纳上供粮食的时间规定，最初的情况已不得而知，但可以肯定的是各个时期并不一样。见表2：
表2 东南六路粮食上供时限
第一限
第二限
第三限
熙宁十年 绍圣三年 熙宁十年 绍圣三年 熙宁十年 绍圣三年
淮南东、西路
十二月
十二月
二月
二月
四月
四月
江南东路
十二月
正月
三月
四月
五月
六月
两浙路 二月
四月
四月
六月
六月
八月
江西、荆湖南北路
二月
二月
四月
五月
六月
十二月
本表资料来源：熙宁十年(1077)者据《续资治通鉴长编》卷二八三熙宁十年七月甲寅。绍圣三年(1096)者据《宋会要辑稿》食货四九之二三。另据苏辙《栾城集》卷三七《论发运司以粜籴米代诸路上供状》云：“诸路转运司上供米至发运司者，岁分三限，第一限自十二月至二月，第二限自三月至五月，第三限自六月至八月。”苏辙此状上于元祐元年(1086)三月，估计是元丰年间的情况，则此时限与表中所列两项又有不同。
其次，既然发运司籴买代发的操作范围涉及所有六路，需要对哪个路折钱、哪个路籴买作出安排，在本质上触及到了发运司与转运司，以及诸路转运司之间的利益分配，也就必然要求发运司拥有相应的协调职权。
北宋前期，发运司废置不常，这种情况下，其职责权限也不可能一蹴而就，而是有一个逐步扩展的过程。在宋朝官僚体制的等级序列中，发运司既不是中央主管部门，也不是地方行政机关，而是中央三司的派出机构。在制度安排上，发运司与六路转运司，不属于领导被领导的关系，而是分工协作的关系。嘉祐三年(1058)的一则诏令明确指出：“国家建都河汴，仰给江淮。六路所供之租，各输于真、楚；度支所用之数，悉集于京师。以发运司总其纲条，以转运使斡其岁入。”（注：王应麟：《玉海》卷一八二《食货·漕运》建隆发运使、绍兴经制发运使。）一个管运、一个管收，乃是发运、转运两司的基本分工。然而，实行代发，就不可避免地涉及到了转运司该收什么（是钱还是粮）、若收钱该收多少等问题，必须赋予发运司一定的发号施令之权。日本学者青山定雄说：“发挥根据丰凶而籴米代发的职能，是发运使权力强化之一因”。（注：青山定雄：《唐宋时代の交通と地志地图の研究》第370页，（东京）吉川弘文馆，1963年版。）其实这句话更应该反过来表述：只有发运使的权力得到一定的强化，才能发挥籴买代发的职能。但北宋前期，发运司恰恰缺乏这种权力。如宋太宗至道二年(996)，江南“岁大稔，赋租、平籴皆有羡余。发运使王子舆欲悉调饷京师。”江南转运使任中正以“今虽有余，而后或小歉，则数不登将急取吾民乎？”拒绝了王子舆的意见。（注：《长编》卷四○至道二年六月壬辰，《宋史》卷二八八《任中正传》。）又如宋仁宗康定元年(1040）五月，“中书门下言：近差天章阁待制蒋堂充江淮等路发运使，其淮南、两浙、江南东西、荆湖北路转运司，自来凡有发运司文牒移易钱帛，逐路多占留。”（注：《宋会要辑稿》职官四二之一七。）这些事例表明，北宋前期，发运司调度逐路财赋的权力极其有限，转运司可以对其指令置若罔闻。
发运司的尴尬来源于它与转运司本来同属中央派出机构的制度安排。而发运司对诸路财赋的调配之权和籴买代发的职能之所以从无到有，个中缘由与其在发运司身上探究，不如向转运司处寻觅。
宋朝的转运司“掌经度一路财赋，而察其登耗有无，以足上供及郡县之费。”（注：《宋史》卷一六七《职官志》。）这样的职责定位，赋予了转运司双重身分：一方面，它是中央财政主管部门三司的派出机构，要代表中央催督调配一路之财，故号称“外计”。如曾历任三司官员和转运使的包拯说：“主计之吏，内则三司使，外则转运使。”（注：《长编》卷一六八皇祐二年六月丙子。）叶清臣在担任权三司使期间也说：“三司总天下钱谷，赡军国大计，必藉十七路转运司公共应副，仍须有材干臣僚，方能集事。”（注：《长编》卷一六六皇祐元年二月戊辰。）这些言论都真实地反映了转运司在宋朝财政管理体系中的地位。另一方面，转运司又是路一级地方财政的主管，必须负责本路财政（即“漕计”）的收支平衡。在北宋初年，转运司属于三司派出机构的性质十分鲜明，有时三司甚至连自己的预算职责都委派给转运司。例如河北驻扎了数十万禁军，应由中央财政供养，究竟每年需要购买多少军需粮草？向来“三司止移文责成外计，未尝有所规画。”（注：《长编》卷五二咸平五年七月壬子，《宋会要辑稿》食货三九之二。）这种情况下，再由发运司代表中央向转运司发号施令，不仅是多余的，体制上也不合理。这应是北宋前期发运司屡遭罢废的根本原因。
但从宋初以来，转运司就表现出了愈益明显的地方化倾向，（注：参见包伟民《宋代地方财政史研究》第一章，上海古籍出版社，2001年版。）使得转运司在代理中央事务、贯彻中央命令时，出现了一些落实不到位、执行不得力的问题，经常招致朝廷的不满。如宋太宗至道二年(996)七月的一则诏令就说：“访闻诸路转运使副颇务因循，或端坐本司，或故留诸郡，深彰旷职，殊不尽心。”（注：《宋会要辑稿》食货四九之六至七。）
转运司对中央的离心倾向是全局性现象，在不同地区有不同表现。东南的江淮荆浙六路是宋朝中央财政收入的主要来源，转运司对中央的责任体现为“足上供”，保证本路财赋收入的上供部分及时足额地交到设于真扬楚泗等地的转般仓，由发运司漕运到京师。即所谓“六路所供之租，各输于真楚；度支所用之数，集于京师。以发运司总其纲条，以转运使斡其岁入。”（注：《宋大诏令集》卷一八四《令江南两浙造舡团纲般起赴真楚泗转般仓发运司不得拨纲往逐路诏》。）
就转运司而言，上供和本路收支平衡都不是一次性的任务，是每年都要进行的重复性工作。由于丰歉无常造成的收入不稳定性，转运司在本路范围内维持收支平衡的难度比上供要大，因为上供在灾荒严重时常可减免，而本路之事却必须自行解决，必须动态地连续性地以丰补歉。这决定了转运司关心本地财政状况远胜过关心上供。前引宋太宗至道二年(996)，江南转运使任中正以“今虽有余，而后或小歉，则数不登将急取吾民乎”为理由，拒绝了发运使王子舆将其羡余财赋调往京师的要求，就典型地昭示了这一点。
北宋前期，转运司的地方化尚处于初始阶段，尚较多以中央派出机构的面目出现。而发运司反倒显得可有可无，故时存时废，其职责经常由淮南转运司代理。但随着转运司地方化潜滋暗长，宋仁宗时，问题逐步暴露出来。景祐元年(1034)十月，罢发运司。翌年(1035)四月，中书门下言：“近省罢淮南江浙荆湖等路制置发运司，其公事令淮南转运司兼领，辇运上京斛斗，专委逐路转运司各认年额起发。尚虑逐路不切趁办，致亏元数，欲下淮南及逐路转运司并须公共计置，依元额上供，不得亏少，有误支用，如违，并干系人吏置之法。从之”。（注：《宋会要辑稿》职官四二之一六。）担任过淮南转运使的段少连也说，他在任期间，“偶值丰年，而上供之数得以办集。然诸路各任所见，不相统属，恐经久误大计。”（注：《长编》卷一二二宝元元年八月丁卯。）这使发运司于宝元元年(1038)恢复后，终北宋之世再未被废。
但转运司的地方化却无法扭转，拖欠上供的问题愈益严重，就连漕运粮纲的船只都长期短缺。嘉祐三年(1058)十一月，朝廷甚至诏令：“江南东西、荆湖、两浙转运使，限一年各造舡，招添梢工及驾船卒，团成本路粮纲。自嘉祐五年始，止令逐路据年额斛斗，般赴真楚泗转般仓。”（注：《宋大诏令集》卷一八四《令江南两浙造舡团纲般起赴真楚泗转般仓发运司不得拨纲往逐路诏》。）
显而易见，发运司从临时性机构转变为常设机构、其权限职责也逐步扩大的过程，与转运司地方化的过程，可谓丝丝相扣，同步而行。发运司从主管漕运，扩展到组织上供物资购买、实施“代发”，固然如后文所述有市场因素的作用，实际在很大程度上也是转运司不能尽职的无奈之举。
许元出任发运司长官期间的特定时代背景，为发运司扩张职权、确立籴买代发的职能提供了契机。宋仁宗康定年间，与西夏展开了大规模战争，军费激增，东南上供粮食被大量折成钱银绢，投放到西北地区。张方平说：“自康定年后，西边用兵，经费不足，每年常将上供斛斗折纳见钱，一石千钱为率，或一百万石或五十万石。”（注：张方平：《乐全集》卷二三《论京师军储事》。）粮食上供量减少，京师用粮出现了问题。“是时京师粟少，而江、淮岁漕不给，三司使惧，大臣以为忧。”于是范仲淹推荐许元为发运判官，后累升为发运使。许元“为吏强敏，尤能商财利”，“其术长于治财”。他在任期间，发运司的权威得到了极大张扬，在朝廷支持下，诸路转运司几乎变成了它的下属，“六路转运司移文发运使，皆曰‘申’，如所属。”江西转运使唐询“争以为不可，朝廷方委任（许）元，故徙（唐）询”，将唐询调为福建转运使。同时许元对漕运制度进行了一系列改革。“考故事，明约信，令发敛转徙，至于风波远近迟速赏罚，皆有法。”（注：《欧阳修全集·居士集》卷三三《尚书工部郎中充天章阁待制许公墓志铭》；《宋史》卷二九九《许元传》；《长编》卷一六八，皇祐二年五月戊子。）其中的一项重要内容就是前引王安石所说的和籴代发。史称“发运一司，其制始于淳化而备于皇祐之后”，（注：王应麟：《玉海》卷一八二《食货·漕运》“建隆发运使、绍兴经制发运使”条。）当与许元的改革绩效有直接关系。但许元创行的籴买代发之法，似乎并未经常化制度化，从而为王安石变法留下了课题。
王安石继承和发展了许元的办法，于熙宁二年(1069)七月推出了第一个新法均输法。其主要内容，一是确立“徙贵就贱，用近易远”的原则，在丰收物贱、距离较近、交通便利的地区购买。二是扩大发运司的职权，增辟官吏，并拨给发运司专项资金，用于采购，赋予“从便变易蓄买”的权力。三是建立京师所需与发运司上供的信息沟通体制，让发运司预先知晓京师库藏状况，根据实际需要合理安排籴买、税敛、上供。实行均输法目的是协调供需关系，在保障京师物资供应的同时，提高财政收支的效率，撙节购买、运输等开支，减轻农民负担，打击商人“擅轻重敛散之权”操纵市场的兼并行为，即所谓“便转输、省劳费、去重敛、宽农民”。（注：《宋会要辑稿》职官四二之二○至二一。）改革的着眼点是利用市场机制解决政府消费物资的供应问题，改革的途径是扩大购买。（注：参见李晓《论均输法》，载《山东大学学报》2001年第一期。）
可以说，赋予发运司以购买、代发的职责，并将这两项新职责与固有的漕运转般之法有机结合，构成一个完善的上供制度体系，正是均输法的核心内容。绍兴元年(1131)，尚书省言：“军储在昔并系发运司总领，收籴、转般、代发，以充国用。”（注：《宋会要辑稿》职官四二之五四。）这番话可谓抓住了均输法的要害。此后的转般法实际由籴买、代发、转般三个方面构成，三者密不可分，缺一不可。这种转般法之存亡，也就意味着均输法之存亡。宋徽宗时，直达法和转般法两种漕运方式相互更替，用直达法，则籴买、代发皆废；复转般法，则籴买、代发俱行。有的诏令还直接把转般法称为“熙丰旧法”。（注：《宋会要辑稿》职官四二之二八。）故前引《宋史·食货志》认为发运司从事籴买代发始于熙宁，也有一定道理。
二、发运司政府购买职能的运作情况及其演变
《宋会要辑稿》食货三九之三一载：
元丰二年(1079)九月二十六日，“赐发运司籴本钱百万缗，令籴谷。如逐路岁计未足，以所籴充数上供。报转运司，令依和籴最高价并计辇运之费，限一季偿钱。”（注：又见《长编》卷三○○元丰二年九月辛卯。）
这则记事表明，代发制度的一个完整的运作过程，是由四个步骤构成的。第一步，中央赐给发运司籴买本钱，作为启动经费或临时性周转金；第二步，籴买；第三步，代替逾期未到的路分完成上供；第四步，令被代发的路分还款。
发运司实行代发制度，一方面部分地分割了原属转运司的购买业务。东南六路每年六百万的上供粮食，有赋税和籴买两大来源，北宋前期，籴买的比重约占总数的1/2至1/3左右。如宋仁宗明道二年(1033)，范仲淹说：“江淮诸路，岁以馈粮，于租赋之外，复又入籴，两浙一路七十万石，以东南数路计之，不下三二百万石。”（注：《长编》卷一一二明道二年七月甲申。）这些籴粮任务向来是由诸路转运司摊派给所属州军完成。发运司用购买来的粮食实施代发，代替转运司完成了上供任务，其开支的购粮款必须由被代发的转运司偿还，因而也就等于发运司代替转运司进行了购买，而转运司自身的购买活动也就相应减少。
另一方面，上供的粮食中有不少本应来自赋税，被发运司代发后，转运司为还款就不能再征实物，而改征“折斛钱”，其结果必然在总量上增加了政府购买而减少了实物征敛。
苏辙于元祐元年(1086)三月所上的一道奏状，清楚地说明了这种情况：
顷者，发运司以钱一百万贯为粜籴之本，每岁于淮南侧近趁贱籴米。而诸路转运司上供米至发运司者，岁分三限，第一限自十二月至二月，第二限自三月至五月，第三限自六月至八月。违限不至，则发运司以所籴米代之，而取直于转运司，几倍本路实价。转运司米虽至，而出限一日，辄不得充数。江、湖诸路自来皆系出米地分，而难得见钱。旧日官岁籴米，钱散于民，故农不大伤，无钱荒之弊。今发运司以所籴米代供，而责钱于诸路；诸路米无所售，而敛钱以偿发运司，则钱日益荒，而农民最病，此东南之大患也。（注：苏辙：《栾城集》卷三七《论发运司以粜籴米代诸路上供状》。）
苏辙之言，提供了许多方面的重要信息，就本文论题来讲，它所证明的是发运司从无到有地参与到籴买上供粮食的活动中来，既引起了政府购买业务在不同机构之间的转移重组，也使政府购买更多地取代了实物征敛。
由于代发是有偿的，并且发运司可以按最高籴价再加运费的价格向被代发的转运司索取补偿，其数额有时甚至“几倍本路实价”，因而发运司似乎颇有增加籴买，以尽可能多地扩大代发的积极性。元丰六年(1083)六月，制置发运司言：本司“每年总般江淮荆浙六路上供年额六百二十万硕，逐路出限不到万数甚多，全赖籴本钱乘时加籴，起发上供，应办年计。”（注：《宋会要辑稿》食货三九之三四。）以往转运司全面负责籴买时，籴买量约占上供总额的1/2至1/3。发运司籴买代发的具体数量虽不得而知，若结合前引苏辙所言“转运司米虽至，而出限一日，辄不得充数”的情况，估计其籴买代发之数在上供总额中的比重，比原来只会高不会低。
六路每年六百余万石的上供定额，并非实际上供数，若当地受灾或须赈济，朝廷会降旨减免一部分。有时，需要发运司籴买代发者，不仅是诸路转运司逾限未至的实应上供数，还包括减免的部分。如宋哲宗元符二年(1099)五月，三省言：“东南六路上供斛斗，岁额共六百二十万石。每遇灾伤，特旨减放，或赈贷借用外，多不及额，致转输京师，日有减损。今发运司虽有本钱一百五十万贯，缘所籴斛斗，止系准备诸路岁额未到间先次起发，即未偿充还实减之数。按绍圣元年七月十六日指挥，拨两浙上件籴米本钱，并赐发运司，乘时计置籴买。除准备诸路年额未到间先次起发外，应一切支费，并仰补足额数起发。”（注：《长编》卷五一○元符二年五月癸亥。）这时，上供粮食中来自籴买的比重会更大。
但发运司也不能不受限制地任意增加籴买代发。如果转运司能在规定的期限内，及时足额地将上供粮食运到转般仓下卸，发运司也就没有代发的必要。如熙宁十年(1077)，江西转运司就上诉说本路“年额转漕已足”，发运司却仍令其折钱。于是朝廷诏令：“如去年粮纲起发已办，宜免折变见钱。”（注：《长编》卷二九○熙宁十年七月庚寅。）因此发运司的籴买量受到了代发量的限制。
同时，发运司的籴买规模还受资金的限制。发运司的籴买资金有两项来源。一是中央划拨，如宋神宗熙宁八年(1075)十一月，“许令发运司截借诸路上供省钱并赴内藏库钱，各一百万缗为籴本。”（注：《长编》卷二七○熙宁八年十一月丙子。）［宋徽宗宣和？］四年(1122)六月九日诏“令榷货务给降香药钞五十万贯，并给降承节郎、承信郎告、将仕郎补牒、州助教敕计价五十万贯文，付发运副使吕淙措置，随丰熟次第，分抛与六路，和籴斛斗，逐旋据已籴数目，申尚书省。”（注：《宋会要辑稿》职官四二之二五。此条资料的系年，按原文顺序似为熙宁，故有些论著引用时直接标为熙宁四年，如岛居一康《宋代税政史研究》第421页，（东京）汲古书院1993年版，即是如此。其实《宋会要辑稿》职官四二有不少资料的系年存在问题，应仔细加以辨别。以此条为例，据《宋史》卷一七五《食货志》、《九朝编年备要》卷二七，吕淙任发运使乃是宣和四五年间，且两书所记之事也与此条内容接近。所以我们蠡测当系宣和年间。）但中央拨款并非每年都能得到，如元丰年间就拨的较少。元丰六年(1083)六月四日，“制置发运司言：本司元丰二年被旨赐籴本以一百万缗为率，至今截拨未足。”（注：《宋会要辑稿》食货三九之三四，《长编》卷三三五元丰六年六月戊申。）二是被代发转运司偿还的“折斛钱”。由于中央的拨款时断时续，经常性的购买资金应是“折斛钱”。但被代发的转运司事实上也未必能够及时还钱，长年拖欠的数量很大。如元丰六年(1083)七月，“尚书户部言：江淮等路运使蒋之奇奏：诸路欠本司钱约二百万缗，若朝省不主张，则其钱皆不肯偿，乞本司申理诸路欠负钱物，并负朝省钱物。从之。”（注：《宋会要辑稿》职官四二之二六。）由于发运司与转运司没有行政上的隶属关系，一旦出现利益纠纷，只能仰仗朝廷出面协调，不可能形成较强的约束力，结果越欠越多。宋徽宗大观三年(1109)正月，“敕东南六路借欠过发运司米斛七百五十八万三千余石，共止还到三十一万八千余贯石。”（注：《宋会要辑稿》职官四二之二六至二七。）宣和元年(1119)十二月，制置发运副使董正封奏：“伏覩元丰二年赐发运司籴本钱，令乘时籴谷，其后接续借赐钱共三百五十万贯，逐年收籴斛斗，代发诸路，见今欠计七百五十万。”（注：《宋会要辑稿》职官四二之二六。）各路大量欠钱不还，既与发运司索价过高有关，也表明各机构之间在利益分配上存在较深的矛盾，而发运司对转运司的调度指挥权始终有限。
发运司的购买活动，除了籴买上供粮食之外，还有很重要的一个方面是把不便运输的财赋如粮食、铜钱等，变转成便于运输的“轻赍”如金银绢帛等。熙宁三年(1070)，鉴于河北、河东、陕西“三路屯聚士马，费用不赀”，权三司使吴充建议，连续五年“岁减江、淮漕米二百万石，秀发运使于东南六路变易轻货二百万缗”，运到三路用作军费。得到朝廷准许。（注：《长编》卷二一四熙宁三年八月癸酉，《宋会要辑稿》食货三九之二二至二三。）熙宁四年(1071)正月二十三日，“诏江淮发运司，将淮南、两浙、江、湖六路州军并京东转运司封桩茶本租税钱，相度兑易金银绵绢上京。”（注：《宋会要辑稿》职官四二之二二。）这种变易上供物资的做法，除了便于运输，还有缓解东南钱荒的考虑。郑獬在知杭州时，有奏状说：本州的和买绢每年已达二十八万匹。“去冬，发运司以为两浙罢籴，民间乏钱，将以通民用，遂又增市十万，每匹给钱一贯一百文省，凡两浙一路共增五十万。又于本州富阳县置场收买五万，新城、余杭、□头、曹桥各数千。”（注：郑獬：《郧溪集》卷一二《乞罢两浙路增和买状》。）这种上供品种的转换交易，无论对中央财政，还是地方经济，都有一定裨益。宣和七年(1125)三月，理学家杨时说：“昔熙宁中，三司与发运司相为表里，三司有余粟，则以粟转为钱、为银绢，以充上供之数，他物亦然。故有无相资，无偏重之弊，而发运司常为邦用之根本。”（注：杨时：《龟山集》卷四《论时事》。）但如果给价不合理，反而会成为百姓负担。熙宁七年(1074)，担任两浙察访使的沈括言：“两浙上供帛，年额九十八万，民间赔备甚多。后来发运司以移用财货为名，复增两浙预买绸绢十二万。乞罢之，以宽民力。”沈括的意见被采纳，并诏令“两浙提点刑狱司根究配买因依，劾罪以闻”。（注：《长编》卷二五一熙宁七年三月庚戌。）配买就是硬性摊派，是造成政府购买众多弊端的重要根源。
北宋时的发运司，对于六路地方官府的上供物资购买活动还有一定的催督之权。如天圣四年(1026)五月，“都官员外郎吴耀卿言：淮南州军，在市米价翔贵。寻问因依，多言官中和籴紧急，是致小民阙食。发运司务要敷趁年额，须至催督。”（注：《宋会要辑稿》食货三九之一二。）许元担任发运使时，发运司的职权得到强化，对于诸路转运使的考课赏罚更加严厉。当时因宋夏战争财政吃紧，全国范围内形成了一个横征暴敛的高潮，在发运司的催督高压之下，六路出现了不少贱价强买上供粮食的弊端。“先是，三司党庇与发运司，务于聚敛，奏诸路转运使有上供不足、和籴不前，并降差遣，如辇运济办，即厚加升陟。是至贪冒之徒，诛剥聚敛，四方之民，殆不聊生。”皇祐五年(1053)六月，宋仁宗特别诏令：“诸路转运使上供斛斗，依时估收市之，毋得抑配人户，仍停考课赏罚之制。”据说此诏颁布后，“天下称庆”。（注：《宋会要辑稿》食货四九之一五，《长编》卷一七四，皇祐五年六月壬辰。）推行均输法时，发运司的督责之权进一步扩大，如元丰六年(1083)，江东路转运判官郏亶旷废职事，“不计置籴纳粮斛”，就是发运司揭发并委官弹劾的。（注：《长编》卷三三四元丰六年四月壬子。）
宋徽宗时，发运司的购买职能遭到严重破坏。先是发运司的购买资金被截留、挪用，“比来截拨移用，所亏太半。”（注：《宋会要辑稿》职官四二之二八。）继之，购买资金被当作“羡余”，进献殆尽。“崇宁初，蔡京为相，始求羡财以侈费。用所亲胡师文为发运使，以籴本数百万缗充贡（注：《宋会要辑稿》职官四二之三○载，胡师文“尽以籴本钱一千余万缗充羡余进献”。），入为户部侍郎。自是，来者效尤，时有进献，而本钱竭矣。本钱既竭，不能增籴，而储积空矣。储积既空，无可代发，而转般无用矣。”（注：《文献通考》卷二五《国用三》。）籴本被抽空，无法购买上供粮食，其后果不仅破坏了均输法，而且连传统的漕运转般方式也难以维持。杨时就说：“自胡师文以籴本为羡余以献，而制置发运司拱手无可为者，此直达之议所从起也。”（注：《龟山集》卷一《上渊圣皇帝》。）崇宁三年(1104)九月，根据户部尚书曾孝广的建议，用直达法取代了转般法。“自是，六路郡县各认岁额，虽湖南、北至远处所，亦直抵京师，丰不加籴，歉不代发。……又盐法已坏，回舟无所得，舟人逃散，船亦随坏。本法尽废，弊事百出。”（注：《文献通考》卷二五《国用三》。）这之后的漕运制度都是转般法与直达法交替实行。每逢恢复转般法，就必定同时恢复发运司的购买职责。如大观四年(1110)，复行转般法，这年十月九日的诏令就说：“东南末盐并六路额斛，近已复兴熙丰旧法，各许截拨合赴元丰库送纳钱充盐本、籴本支使。”同日又诏：“东南六路额斛，近已罢直达、复行转般之法，检会今年户部印给见钱公据一百万贯付发运司尽充籴本。”（注：《宋会要辑稿》职官四二之二八。）宣和元年(1119)十二月二十六日，发运副使董正封奏：“今年复行转般纲运，臣欲圣睿慈检会，特赐本钱三二百万贯，以备趁时收籴，代发诸路额斛。”（注：《宋会要辑稿》职官四二之二六。）宣和四年(1122)，又“诏以榷货务香药计一百万缗付发运使吕淙和籴。（吕）淙私谓人曰：今欲复之，非千万缗不可。盖真、楚、泗须先储米二百万石，已费六百万缗，而三州七仓及七百转（般）之船皆坏，虽四百万缗未必足用也。”（注：陈均：《九朝编年备要》卷二七崇宁三年九月。）可见北宋末年，发运司的籴买代发已全面陷入瘫痪。
南宋时期，政治、军事与经济地理形势巨变，东南地区财赋的供需调拨逐步形成了中央户部与三总领所分掌的格局，全国性的定向漕运急剧减少。这个大背景导致了发运司屡遭废罢。正如陈良翰所言：“祖宗本建此官（发运使），盖沿唐制，转东南以饷京师，今已居东南而衣食其租税矣，又颇分给武昌、建康、京口诸军，应上供者数亦无几，而虚立此官，甚无谓。”（注：朱熹：《晦庵集》卷九七《敷文阁直学士陈公（良翰）行状》。）在众多官僚机构中，发运司甚至成了兴废无常的典型。宋孝宗、宋宁宗时人赵善括指责时政为“轻言而遽改，忽行而骤废”，其事例就是“如发运司则骤兴而骤废，如宣抚司则再置而再罢，如市舶司则既并之复置之，如铸钱司则既分之复合之。”（注：赵善括：《应斋杂著》卷一《建明奏议》。）
在同样的背景之下，发运司即使被恢复期间，其职能也发生了巨大变化。虽然个别时候仍有征调财赋上供、掌管铸钱等事务，但主要职责是和籴粮食。可以说南宋时的发运司实质变成了一个专管购买的中央派出机构。关于发运司的这种职能定位，无论在主张将它恢复或保留的言论中，还是在主张将它废除的言论中，都可以找到不少。
如宋高宗绍兴二年(1132)发运司被废，绍兴八年(1138)四月户部侍郎李弥逊建议恢复时虽一再强调：“祖宗之法，有便于国、利于民、可行于今者，发运一司是也。……可谓便于国利于民也。”却也承认“然今日之宜，比昔少异，不必尽循旧制，当师其意损益以行之。”因而他建议：“当于经费之外，别给籴本数百万缗，复置一司，广行储积，分毫不得取供近用，唯以待陛下经远恢复之须。积之一年，必见其效；三年之间，当有一年之蓄；加以数，仓 有丰实之渐，田亩有休息之期，公私之利，不可胜言。”（注：李弥逊：《筠溪集》卷二《乞置使积粟札子》。）当年六月，设置江淮荆浙闽广等路经制发运使，以程迈为使，“专掌籴事”，给籴买本钱四百万贯。（注：王应麟：《玉海》卷一八二《食货·漕运》。）“令于六路丰熟之地置场和籴焉。”（注：《建炎以来系年要录》卷一二一，绍兴八年八月乙酉。）
担任发运使的程迈对于自己的有限职责颇不满意，在向宋高宗辞行时进言：“刘晏为九使，财赋悉归于一。国朝始分为二，而三司使居中，发运使居外，相为表里。今租庸分子转运司，常平分于提举司，盐铁分于茶盐司，鼓铸则有坑冶司，平准则有市易司，总之以户部，而发运使徒有其名。”（注：《建炎以来系年要录》卷一二一，绍兴八年八月乙酉。）右谏议大夫李谊对于发运司只管籴买也很不以为然，说：‘祖宗时，发运所领，乃转输东南之粟以实中都，又制茶盐香矾百货之利。今皆所不及，惟是给以本钱，使之籴买。然复兴一司岂专为此哉？如营田经理之制，市易懋迁之法，又州县钱物之限无所拘，赋敛之横无所考，监司废格诏条，漫无有稽察。臣愿俾总六路而调其盈虚，内与户部相为表里，则刘晏之策可展，而不为虚文。不然，则籴买一事，自可责之诸路漕臣，何必创此司哉？”（注：熊克：《中兴小纪》卷二五，绍兴八年九月丁亥。）
按规定，发运司的购买方式应是自行委官置场收籴，至少北宋时未发现发运司将自己的籴买任务摊派给州县的事例。但径直向州县摊派，似乎成了南宋发运司的惯常做法。绍兴八年(1138)十月十四日，侍御史萧振言：“窃见朝廷支降见钱，付经制司收籴秋米。访闻发运司程迈却一例抛降数目与诸州。如此则诸州不免抛下诸县，诸县科与百姓。是百姓比年例又添一番科率。即非今来创置经制司务欲富国宽民之本意也。经制一司，张官置吏，止为收籴一事，如何只抛与诸州，坐责成效？”于是，“诏：札与程迈照会，依已降指挥置场收籴，不得分抛骚扰。”（注：《宋会要辑稿》食货四○之二三至二四。）
南宋发运司的官署有时设于江州，多数时候设于平江府。南宋后期的不少发运使都是平江知府兼任。发运司籴买活动的空间范围，绍兴八年(1138)任参知政事的李光说：“所谓六路发运使者，其抛科籴买不过二浙十五六州军。民间积藏，虽瓶储缶蓄，搜刷殆尽。自二浙之外，了不经营。”（注：《历代名臣奏议》卷一○七李光《乞按察诸路财赋札子》。）其籴买量，宋孝宗乾道六年(1170)四月，发运使史正志言：“户部去岁降本钱三百九十五万余贯，每斗约三百文省为率，约籴米一百三十万硕。今乞依例支降上件银会充本，即系户部今秋合降之数，从本司分抛丰熟州军，随市收籴。”结果诏令“于户部窠名钱内支拨一百四十万贯，充籴本使用。”（注：《宋会要辑稿》食货四○之四九。）若仍按每斗三百文省计算，则一百四十万的拨款，只能买到四十六万余石。另据徐鹿卿于宋理宗嘉熙年间说：“淮浙发运司递年所籴，率不过一百万石”，而且“专为淮郡军饷之用。”（注：徐鹿卿：《清正存稿》卷一《九月朔有旨令伺候内引壬子入国门是日内引奏札第二札》。）
综合各方面的资料看，南宋时的发运司虽然属于一个专职的中央派出籴买机构，但其职能已从北宋时的实施代发保障对京师的上供，转变为面向军粮供应，其籴买规模也比北宋时明显缩小。可以说南宋发运司在政府购买体系中的整体地位已与北宋不可同日而语。
本文的结论有三：
第一，发运司的政府购买职能不是与生俱来的，而是伴随着转运司的地方化，围绕着保障对京师的上供这个核心，确立于北宋中期。
第二，籴粮业务与代发制度相结合，乃北宋时期发运司从事政府购买活动的基本特点，也就是为了保证上供粮食及时足额地运到京师而代发（代替诸路转运司完成上供），为了获得代发之粮而籴买。这既分割了原属转运司的购买业务，也增加了政府购买在上供中的比重。
第三，南宋时期，由于政治经济形势的变迁，发运司只剩籴买军粮一项职能，其业务规模也比北宋显著缩小。