浅谈预算外资金管理法制建设问题，本文主要内容关键词为：浅谈论文,法制建设论文,预算外资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，随着国民经济的不断发展，预算外资金增长很快，已成为社会财力的重要组成部分，在国民经济和社会发展中发挥着重要作用。在当前新的形势下，如何通过加强预算外资金管理的法制建设，解决目前预算外资金管理中存在的问题，使国家对预算外资金的管理具有较强的法律严肃性和约束力，正确引导预算外资金的流向和流量，更好地为发展社会主义市场经济服务，具有十分重要的意义。
一
预算外资金是根据国家财政制度、财务制度规定，不纳入国家预算，由各地方、各部门、各单位自收自支的财政资金。它与国家预算资金相比较，所具有的特点是。（一）自主性。即各地区、各部门、各单位在国家规定的范围内，对预算外资金在使用上、支配上有自主权，国家不能任意动用或调拨，这是预算外资金存在和发挥作用的前提。（二）专用性。预算外资金是国家为了保证地区、部门、单位某些专项支出的需要而设置的，以使国家一些事业的发展有固定的资金来源，如养路费主要用于公路维护，农业税附加主要用于农业公益事业等。专用性是预算外资金区别于国家预算资金的重要特征，抛开专用性，也就否定了预算外资金存在的必要性。（三）分散性。同国家预算资金的集中程度相比较，预算外资金来源渠道多，项目繁杂，零星分散，使用方面也千差万别。预算外资金分散的特点，有利于各地区、各部门、各单位因地制宜地解决自身的各种问题，满足不同的需要。
随着社会主义建设事业的发展，国民经济的日益繁荣，以及财政、财务管理体制的改革，预算外资金所经历的建立、发展和变化的过程，实际上是由少到多，由简单到复杂，由无足轻重到日益重要的过程。自建国以来，我国预算外资金有这样几个方面的重大变化：（一）预算外资金的发展速度快，并且超过了预算资金的增长速度。（二）在预算外资金的收入范围和收入项目方面，从范围窄小、项目单一，向广阔复杂、多样化、多种类、多层次发展，即由原来的乡镇自筹、机关生产收入、单位“小公家务”等三方面的小范围小宗收入，向多种类、广范围、占预算内收入相当比重的巨额收入过渡，向生产与流通领域、行政与事业单位各方面的收费收入发展。（三）预算外资金收入的总体结构方面原来由地方财政部门管理的预算外资金、行政事业单位管理的预算外资金、国营企业和主管部门管理的预算外资金等三部分构成。自１９９３年起，按社会主义市场经济发展的要求，国有企业及其主管部门的预算外资金已不再是预算外资金管理范畴。即使如此，江苏省该年度的预算外资金仍占同期财政收入的三分之一以上。（四）预算外资金的支出增加较快。“六五”末期以来，我国生产发展中两度出现了“过热”的态势，预算外资金的增长势头比较猛，资金支用率（支出比收入）也由１９８５年的８９．９％提高到１９９０年的９５．４％。去年，江苏预算外支出占预算外收入的９４．４％，占财政支出的５３％（实际超过了这个比例数）。
作为国家财政资金的重要组成部分，预算外资金在我国社会主义建设的各个历史时期发挥了积极的作用。（一）在发挥地区、部门、单位自身优势，开发利用资源，培植财源，增加创收，搞活市场流通，改善人民生活等方面发挥了越来越大的作用。（二）有利于各地区、各部门、各单位根据自身发展需要，简化财务管理手续，因地因事制宜地安排各项支出，发展地方建设事业以及各种专项事业。这是由预算外资金的专用性所决定的，保证了他们的发展有固定可靠的资金来源。并且，对搞活地方经济，促进生产发展，改善生产环境都有积极的促进作用。（三）能够弥补预算内资金不足，减轻国家预算负担。如农业和教育等重点事业的发展，在国家财政困难的条件下，通过农业生产事业支出和教育费附加，增加了农业和教育的基础投入。因此，设置预算外资金，使地区、部门、单位能够因地因事制宜地发展国家预算不能兼顾而又急需发展的事业，使国家预算资金能够集中用于全局性建设的事业性发展，减轻国家预算负担，从而有利于国民经济稳定发展。
二
预算外资金管理是国家、地方、部门、单位遵循客观经济规律的要求，依据预算外资金管理体制、管理制度和财政政策，对预算外财力的收支分配活动，共同进行的计划、组织、指导、控制和监督，从而确保预算外资金为社会主义经济建设和各项事业的发展服务，以实现国家对社会经济活动和社会财力来源、投向的宏观调控，缓解国家建设资金不足的矛盾。对预算外资金的管理，是国民经济管理体系的有机组成部分，是财政管理的重要环节。近几年来，预算外资金虽然在社会经济生活中发挥了积极的作用，但是由于主客观方面的种种原因，对已形成的巨额预算外资金却没有建立起一套行之有效的制约与管理机制，导致了预算外资金收入失去协调、引导、计划和控制，并产生严重不良的后果。
第一，在预算外资金的收取上，违背正常的管理规则，无章可依，有章不循的问题相当严重。（一）巧立名目乱收费，影响了预算外资金收入的合法性和支出的合理性。（二）乱设地方预算外资金收入科目，截留国家税收，划归地方、部门所有，化预算内收入为预算外收入，甚至将这些资金变成单位的“小金库”或“小钱柜”。预算外资金规模的失控，严重冲击着国家财力计划的完成，削弱了预算内资金的主导地位，中央财政对国民经济的宏观调控乏力，这势必影响经济体制改革的顺利进行。
第二，在预算外资金的安排使用上，投向不规范，结构不合理，甚至乱支滥花，成为滋生腐败的温床。（一）预算外资金的使用效益达不到应有的效果。由于预算外资金实际支配权掌握在千家万户，使用不按计划执行，不仅在使用上形不成“拳头”，而且大大降低资金的使用效益。（二）预算外资金投资流向不合理。预算外投资中不仅非生产性投资比重偏大，而且在生产性投资方面，用于一般加工工业和小项目的多，用于重复建设的多。计划外投资绝大部分来自预算外资金。（三）固定资产投资规模过大。预算外资金真正用于更新改造的不多，而且将本用于更新改造的资金被挤占挪用的现象也较普遍，据有关资料统计，有２０％左右的更新改造资金实际上挪去搞基本建设。（四）消费基金膨胀，并绊长了严重的腐败现象。近年来，预算外资金用于奖金、福利支出增长过快。据统计，国民收入分配中个人所得部分１９７９年增长４９．９％，１９８５年为６２．２％，１９８８年达到６６％，９年上升１６．１个百分点，而预算外资金用于奖励、福利方面的支出却每年增长２０￣３０％。在预算外资金安排使用上所存在的问题，不仅不能发挥其应有的效用，反而导致基本建设投资和消费基金的膨胀，形成巨大的购买力，冲击着社会主义市场，使社会总供给与总需求的矛盾日益尖锐，使通货膨胀、物价上涨之势难以遏止，这既严重影响了人民生活水平的稳步提高，甚至使一部分人的生活水平下降，又影响了党群、政群关系和社会秩序的稳定。
第三，预算外资金管理的约束机制不健全，方法不适应，客观失去控制。迄止目前，国家对预算外资金的管理尚未建立一套能覆盖全社会的具有较强约束力的管理办法，特别是基本建设投资缺乏全社会的计划管理制度。每当压缩基本建设投资时，往往是压计划内和预算内的，结果总规模并未压下来，有效供给不足状况得不到缓和，同时又带来新的产业结构不合理，影响基础工业和骨干企业的发展和完善。管理办法不力，致使一些现行法规规定不落实，如开增新的行政事业收费项目要经省以上有权部门批准；行政事业性收费资金要专户储存，先批后用；使用时，要经过严格的审批手续，坚持专款专用，等等。国家虽有明文规定，但没有硬性约束机制，因此，令而不行，禁而不止，屡禁屡犯，我行我素的问题比较突出。在“六五”、“七五”期间，中央都曾对党政机关及事业单位及其工作人员擅自向企业和群众乱集资、乱摊派、乱收费（俗称“三乱”）的问题采取积极措施，进行清理整顿，并建章立制，规范收费行为。但事隔不久，这些问题就出现反弹，死灰复燃。去年党中央又把治理乱收费工作作为反腐败斗争的重要内容来抓。经过几个月来的努力工作，使乱收费问题基本得到了抑制，却仍不能从根本上解决问题，还有大量工作要做。
造成预算外资金管理失控和混乱的原因是多方面的，如对预算外资金的性质不明确，有的认为预算外资金是地方、部门、单位所有，想怎么用就怎么用；有的将预算外资金不当作财政资金来看待。因此，有的财政部门不能较好地按照国家对预算外资金管理法规的规定，主动地承担起对预算外资金的管理工作。有些占有预算外资金的地区、部门、单位也就不能以大局为重，以国家利益为重，按有关法规规定的来源、投向严格管理和使用这笔资金。有一些地方、部门、单位因本位利益的驱动，或为体现“政绩”，在考虑固定资产投资规模时，不是实事求是，从实际出发，量力而行，而是一味追求所谓的经济发展高速度，无规律的加大投入，造成投资规模的膨胀。投资资金的短缺，尤其是计划外或预算外的投资款不足，财政上又无法解决时，“三乱”问题就有发生的可能，随之而扩大预算外资金的规模。还有管理体制制度的不完善，加之党风和社会风气尚未得到根本好转等原因。然而，预算外资金管理的法制建设薄弱是多年来我国预算外资金管理之所以混乱的根本原因。具体体现在：（一）预算外资金管理法规不健全、不完备，且层次低。突出的是在预算资金管理方面，还没有《预算外资金管理法》。虽然今年３月八届人大二次会议刚通过的《预算法》第七十六条原则规定：“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理”。还规定：“各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。”这较之以前无法可依的情况已经前进了一步，但远不能解决现实的问题，现行的１９８３年２月财政部颁布的《预算外资金管理试行办法》和１９８６年国务院发布的《关于加强预算外资金管理的通知》等，规定比较原则笼统，具体操作上也有难点，而且有些规定已不适应新的形势。此外，在现行的预算外资金管理法规中，绝大多数是财政部发布的规章和规范性的《通知》文件，极少部分是国务院发布的行政法规和政策性文件，由全国人大及其常委会发布的专门法规还没有。这种状况，一定程度地影响了预算外资金管理法规的权威，执行和实施的效果不够理想。（二）法人和公民对预算外资金管理的法制观念淡薄，尤其是部分地区、部门、单位的领导干部在这方面的意识很不强，仍习惯于仅用行政手段来管理和支配预算外资金，有的是明知故犯，所以在预算外资金管理中违法乱纪现象相当严重，造成大量国家资产流失，浪费惊人，管理的阻力重重。（三）预算外资金管理的立法、执法和守法的监督检查还没有经常化、制度化，有法不依、执法不严、违法不纠的现象比较普遍。因此，加强预算外资金管理法制建设，把预算外资金管理纳入正常的法制化轨道迫在眉睫。
三
为适应市场经济发展的需要，通过强化预算外资金管理的法制建设，充分发挥国家法律工具的作用，从根本上克服和解决预算外资金在征收、提取、分配和使用过程中出现的问题，理顺资金来源渠道，引导资金合理使用，综合平衡社会财力，以实现“宏观管理、微观放开”的目标。因此，笔者以为加强预算外资金管理法制建设的对策措施是：
第一，尽快出台《预算外资金管理法》，或者经过全国人大或其常委会颁布《预算外资金管理条例》，其内容应包括：
（一）明确预算外资金管理指导思想。我国现在实行的是社会主义市场经济，加强预算外资金的管理，总的指导思想应当是在发挥地方、部门、单位自收自支、自行管理的积极性的基础上，力求使预算外资金的形成和使用既能满足微观搞活的需要，又能纳入宏观控制的轨道，使预算外资金发挥最大的经济效益，为社会主义市场经济的建设服务。这里要突出三个方面的内容：（１）加强宏观控制，坚持微观搞活。这就是说预算外资金的收支活动有章可循，发挥其灵活性，使资金用得既好又活。（２）充分体现财政政策的作用。财政政策是党和政府为了增加财政收入和促进经济的稳定发展，利用财政手段处理分配关系的依据的准则。在预算外资金的管理上要通过财政政策的制定，确定预算外资金占国民收入的数量界限，使之与国家财政收入的规模和各地方、部门、单位的管理水平相适应。（３）强调预算外资金作用各不相同，但同样是国民经济发展的重要财力，要从国家的利益出发，加强综合平衡，从而压缩基建和消费“两个膨胀”。一方面要在国家规定的范围内，确定利用预算外资金的规模、投资方向和投资方式，使之与国家预算配套、协作；另一方面要通过国家预算的适应投入，运用差额管理、自收自支等财政管理方式，发挥预算外资金的灵活性，促进各项事业的发展。
（二）明确在预算外资金管理中应遵循的基本原则，其内容为：（１）坚持预算外资金的合法地位不变，资金的支配权不变，除国家另有规定外，一律归地方、部门和单位，保持政策上的连续性。（２）预算外资金的开支范围和使用方向，要贯彻中央的方针政策，发展什么、限制什么、保证什么、削减什么，什么是鼓励的，什么是禁止的，都要按国家发展经济的总方针来制定，符合中央总的方针政策要求。（３）体现预算外资金宏观管理的要求。这就是说，预算外资金要服从国家宏观调控和指导，控制预算外资金总量规模以及用于基本建设和消费基金的过快增长，引导预算外资金合理正确地使用，提高使用效益，防止资金浪费。
（三）明确预算外资金的性质。预算外资金是我国经济发展规律的客观需要，在我们这样一个大国，情况十分复杂，各方面的需要统统纳入国家计划，由国家预算安排，这是很难办好的。从前面所述的预算外资金的定义来看，预算外资金性质的含义：（１）预算外资金是应纳入国家预算而未列入国家预算，但与国家综合财政信贷计划挂钩的资金。（２）预算外资金是国家按规定留给地区、部门、单位自行支配和使用的资金。（３）预算外资金是财政资金，国家享有所有权，各部门、各单位可以按规定自筹自用，仍享有使用权、支配权。
（四）界定预算外资金收支的范围。（１）明确区分预算内收入与预算外收入的界限，对那些原属预算外资金有正常的收入来源，且数额较大的收费项目进行适当调整，纳入预算管理，用《预算法》来加以调整和规范，以便控制预算外资金的规模在适度的范围内。（２）重新划定预算外资金的构成。随着社会主义市场经济的建立，国有企业经营机制的转换，以及《企业财务通则》和《企业会计准则》的实施，国有企业及其主管部门管理的预算外资金在整个预算外资金中自１９９３年起已不复存在。所以，预算外资金已由原来的“三大块”变成了“两大块”，即财政部门管理的预算外资金和行政事业单位管理的预算外资金。后者随着经济形势的发展，政府职能的转变，将有不断发展扩大的势头，因而是今后预算外资金管理的重点。（３）严格设定预算外资金收入科目，规范项目名称，规定收费对象和标准。（４）严格按有关规定使用资金，确保资金的合理投向。
（五）规定预算外资金管理的方式。对地方财政部门、行政事业单位的预算外资金长期以来实行的“财政专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的行之有效的管理办法予以固定，继续执行。同时，继续坚持和完善预算外资金管理中好的制度，如行政事业性收费审批制度、收费许可证制度，统一票据管理制度，以及预算外资金收支计划和年度决算审批制度等。
（六）划定违反预算外资金管理法规的行为界限。在预算外资金收支中，擅自增设收入项目，提高收费标准，扩大收费范围；将预算内资金转为预算外资金；将预算外资金转为“小金库”；将发展生产和发展事业的预算外资金挪用于非生产或非事业性开支；未经批准，使用预算外资金进行基本建设或购买高档商品；挥霍浪费预算外资金，乱发奖金、实物、补贴，不按规定报送预算外资金收支计划和决算，弄虚作假，隐瞒或转移资金；不按规定进行财政“专户储存”等，都属于违反预算外资金管理规定的行为，要依照有关规定，对违法的地区、部门、单位和个人进行批评、处罚，给予行政处分，直至追究刑事责任。
第二，加强预算外资金管理法规执行情况的监督检查。在加快预算外资金管理立法步伐的同时，必须依照法律法规规定，加强对预算外资金管理法规执行情况进行督促、检查、分析和处理，从根本上解决目前预算外资金运动中有法不依、执法不严、违法不究的问题。这种监督检查是多方位、立体交叉式的。（一）各级人大的监督检查。《预算法》明确规定：“各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督”。《预算外资金管理法（或条例）》一旦出台，各级人大必将依据《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，对预算外资金的收取、提留、分配、使用等整个运动过程实施全面的监督检查。（二）财政部门是国家对预算外资金管理的主要职能部门。财政系统内部上级财政机关要对下级财政机关执法情况的督促检查，下级财政机关对上级机关的执法情况要进行监督。（三）财政、税务、物价、审计等国家机关，对其他国家机关、企业事业单位、社会团体和公民个人遵守预算外资金管理法规情况的监督检查，即税收、物价、财务大检查和日常的财务监督检查。（四）社会和群众对政府及其执法机关对预算外资金管理执法情况的监督。总之，要把监督检查的工作纳入正常化、制度化的轨道。在监督检查中发现的问题要及时纠正解决。对那些屡查屡犯的地区、部门和单位及其个人要严格依法予以查处，决不姑息迁就。对一些低层次规范性文件与较高层次的规范性文件相抵触，或同一层次规范性文件互相矛盾的，要依照法定程序，该废止的要废止，该修改的要修改，该补充的要补充，逐步使预算外资金管理法规趋于完善，更好地适应形势发展的需要。
第三，加强预算外资金管理法规的宣传教育，增强全体公民的法制意识。这是社会主义法制建设的重要内容，也是现代化建设顺利进行的必要条件。改革开放和现代化建设的发展要求全社会特别是各级领导干部的法律意识有一个较大提高。我国有几千年的封建社会历史，缺乏民主和法制的传统，加上长期以来习惯于单纯依靠行政手段管理经济和处理社会事务，以致一些干部和群众的法制意识淡薄，不依法办事。有的干部对法律采用实用主义态度，认为对自己不利的就不执行，甚至滥用权力，为了本地区、本部门、本单位的利益而公然违反法律。这种情况同社会主义市场经济是不相容的。因此，要充分发挥新闻舆论媒介的作用，结合普法教育，对预算外资金管理法规进行广泛深入的宣传教育活动，使全体公民象学习和掌握其他法律一样，熟悉预算外资金管理法规知识，学会运用法律武器，约束和规范预算外资金管理中的各种行为。尤其是各级领导干部，要带头学法懂法，规范地遵守法律，学会运用法律处理各项事务，管好用好预算外资金，使广大群众亦能知法守法，并对那些不法行为能依法检举揭发，予以抑制，在维护国家和集体利益的同时，有力地保护个人的合法权益不受侵犯。总之，通过采取各种措施，逐步改变当前有法不知道，知道不执行，执行不严格的状况，在全社会形成守法光荣，违法可耻，依法办事的风尚，为管好用好预算外资金创造一个良好的法律环境。
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