WTO有关协议对中国烟草产业发展的影响及对策建议，本文主要内容关键词为：产业发展论文,对策论文,中国烟草论文,协议论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F42 文献标识码：A 文章编号：1001-778X(2001)01-0031-08
中国即将加入世界贸易组织(WTO)，这是当代中国经济贸易方面的一件大事，对国际经济、贸易、金融以及科技发展将产生深远的影响。我国烟草如何与世界贸易组织协定这一重要的国际规则接轨，是一个十分重要的大课题。为此我们必须深入研究世界贸易组织的各种有关规定，做到在决策和日常工作中心中有数，趋利避害，从而制订出烟草发展的最佳战略方案，建立与国际市场接轨的烟草发展体系。
WTO协议的基本框架
当前，国际间竞争有赖于资源和生产要素在国际间的优化配置，有赖于货物、技术、人员、资金的国际间自由和有序的流通，国与国之间更加相互依存，世界经济日益走向一体化。跨国公司快速兴起和发展，贸易自由化与新贸易保护主义并存，区域集团和单边主义措施不断发展，世界经济和产业结构调整和转移加快，生产要素优势和全面优化配置成为现代国际分工的基础，现代社会化大生产在产品和数量上都受规模经济规律的制约，知识产品越来越处于重要地位，第三产业和国际服务贸易不断发展。世界贸易组织正是在这样的历史大背景下产生的，除规范货物贸易外，WTO还涵盖了服务贸易和知识产权贸易，世贸组织在推动世界贸易投资自由化、组织多边贸易谈判、处理国际争端等方面发挥着重要作用。目前世贸组织的成员国已达135个。
为了对成员国之间的贸易行为进行有效的约束和规范，世贸组织通过双边或多边谈判，形成了一套完整、严密的世贸组织协定。根据协定的规定，成员国之间享有对等的权利，履行同等的义务并要遵循一定的程序，公正平等地处理贸易争端，同时考虑到成员国之间经济发展水平的差异而设置了例外条款，因此WTO协定具有公正性、约束性、权威性和灵活性等特点，体现出世贸组织通过实施市场开放，非歧视和公平贸易，推动实现世界贸易自由化的基本原则和宗旨。WTO协定的十大原则是：无歧视待遇原则、最惠国待遇原则、国民待遇原则、贸易自由原则、互惠原则、一般取消数量限制原则、透明度原则、对发展中国家和最不发达国家优惠待遇原则、市场准入原则、公正平等处理贸易争端原则。
WTO协定由本身16条案文和4个附件组成。实质性规定都体现在4个附件中。附件一包括了：A.货物贸易协定；B.服务贸易总协定及其附录；C.与贸易有关的知识产权，包括冒牌货物贸易。其中货物贸易协定包括了有关贸易的14个协议。它们是：1.1994年关税与贸易总协定构成的7个备忘录，其内容是对1947年关贸总协定在新的情况下的补充规定；2.乌拉圭回合对1994年关贸总协定的议定书；3.农业框架协议；4.卫生和检疫措施协议；5.纺织品与服装协议；6.贸易技术壁垒协议；7.与贸易有关投资措施协议；8.关于关贸总协定第6条（反倾销）执行协议；9.关于关贸总协定第7条海关估价执行协议；10.装运前检验协议；11.原产地协议；12.进口许可证程序协议；13.关于补贴和反补贴措施协议；14.保障条款协议。
世贸组织协定附件二是关于处理贸易争端规则和程序的备忘录，附件三是关于贸易政策评审机制协议，附件四是关于4个多种贸易协议，即关于民用航空器协议，关于政府采购协议，关于国际牛乳协议和关于牛肉协议。
加入WTO，意味着中国经济将遵循WTO的基本原则和有关规则，直接参与国际竞争。对于长期受国内政策保护的中国烟草业而言，为尽快适应加入WTO以后的新形势，必须正确认识中国烟草业在WTO贸易规则中的权利与义务，深入研究WTO协定中与烟草业有关的主要条款，从而利用好规则，维护自身的正当权益，增强抗风险能力。
WTO有关协议与烟草
（一）农业框架协议
世贸组织的农业框架协议指的是在1986～1993年长达8年的关贸总协定乌拉圭回合谈判期间所达成的“乌拉圭农业协议”。它包含21条条款和5个附录，其主要内容包括：
1.扩大市场准入，维护公平竞争。协议规定：各成员首先必须将非关税壁垒转换成关税，取消诸如浮动关税、进口禁令、配额、自愿出口限制、最低进口价格限制以及各类限制性协议等非关税壁垒措施，代之以从价税和从量税。其次，削减现有关税水平。
2.逐渐削减出口补贴。协议要求成员方承诺削减其补贴农产品出口的数量与预算开支。
3.进一步规范政府的国内支持措施。协议把国内支持农业的政策措施分为两类，一类是可以产生贸易扭曲的政策，要求予以削减，称为“黄色”政策。协议为各国政府向国内生产者提供的国内支持总量制定了最高上限。用支持总量来进行数量表示，要求发达国家在1986～1988年基期年份内支持的平均水平，在6年内削减补贴总量的20%，发展中国家在10年内削减13.33%。这类政策措施有：价格支持、营销贷款、面积补贴、牲畜数量补贴、种子、肥料、灌溉等投入补贴，某些有补贴的计划等。值得重视的是，另一类不会引起贸易扭曲且对生产者没有影响或仅有最微小的贸易扭曲或影响生产作用的补贴政策免予减让承诺，称“绿色”政策。其中包括：在农业研究、病虫害控制、特定产品的检验和分级、营销和促销活动等方面的政府开支；政府用于资助生产者的收入保险和收入保障计划；救济自然灾害的开支；通过下述计划给予的结构调整资助：旨在便利从事可销售农产品生产人员退休的生产者退休计划；旨在从可销售的农产品中转移土地或其他资源包括牲畜的资源轮休计划；旨在帮助生产者对营运进行财政或实物结构调整的投资支持；环保计划下的开支；区域援助计划下的开支。
4.提高动植物卫生检疫的科学性及合理性。协议规定：允许各国采取正常的以保护人类健康、动植物生命安全及其生长为目的的措施，但这些措施不应构成不公正的歧视，从而造成对农产品国际贸易的隐蔽性限制。
为实现热带产品贸易的自由化，改善发展中国家的热带产品进入发达国家市场的条件，乌拉圭回合再次把热带产品其中包括烟草和烟草制品的贸易谈判列入了议程。然而，实际谈判中发达国家的态度是比较消极的，美国一再坚持热带产品谈判要与农产品谈判挂钩，并把热带产品分为热带农产品和热带非农产品，热带农产品的谈判将取决于农产品谈判达成全球协议。而由于美国和欧共体在农产品问题上的原则分歧，致使热带农产品贸易谈判不了了之。因此，有关“烟草和烟草制品”的贸易并没能达成有利于发展中国家的目标。因而涉及烟草贸易的规则方面在WTO中并无一揽子协议，只有在参照农业框架协议原则的基础上，由相关国家通过双边谈判解决。
1999年4月，中美两国政府签署了《农业合作协议》。1999年11月15日，中美两国政府签署了关于中国加入WTO问题的双边协议。2000年5月19日，中国同欧盟签署了关于中国加入WTO问题的双边协议。在整体市场开放问题上，中国承诺将停止一系列扭曲贸易并对宏观经济造成影响的措施，对进口香烟及酒类的零售，中国承诺将逐步取消对国内产品的优惠政策。在农产品贸易问题上，中国还与欧盟签订了植物卫生检疫协议。
烟草是我国的重要经济作物，烟草种植在我国大部分烟区的农业生产中占据着十分重要的地位。从世界烟草产业发展的历程来看，以烟草种植业及其制成品工业为主形成的烟草产业，客观上被许多国家作为政府积累资本和对国民收入进行再分配的特殊手段，我国亦概莫能外。由于我国现行的财政体制（以中央集权为主，分级包干）、税收体制（对烟草征高税，并在生产环节征税）导致了烟草产业与国家财政安全紧密结合的特征，各级地方政府对发展高利税的烟草产业的积极性空前高涨，烟草产业的发展与地方利益难舍难分。国家烟草专卖管理体系受地方利益驱使演变成为“地方专卖”，导致了目前我国烟草产业总体“大而不强”的后果。
我国的烟草种植作为农业项目之一，在入世后显然会受到农业框架协议的约束，根据中美双边协议，我国对烟草的税率减让承诺如下：
目前关税(%)
2004年关税(%)
卷烟
6525
烟叶
4010
（数据来源：http://www.tobaccochina.com/news)
将烟叶进口关税降至10%，明显低于对农产品平均关税的承诺17%。这对我国烟叶生产的冲击是较大的。从降税幅度来看，外国烟叶在3年之内就会在国内市场上提高30%的价格竞争力。而1999年的统计数据表明，在目前关税水平下，国内烟叶平均调拨价大约是津巴布韦进口烟叶国内销售价的1/3，国内烟叶在价格方面具有竞争优势。在关税减让后，二者的价格水平相当将使国内烟叶的价格优势丧失。在质量方面，国内烟叶的平均水平尚不能与津巴布韦、美国、巴西等烟叶生产出口大国相比。我国烟叶进口在现行专卖制度下严格的配额及许可证管制等非关税壁垒，在农业框架协议的规则约束下将逐步放松甚至取消，因此国内烟叶市场将会面临较大冲击。
我国尽管是世界最大的烟叶生产、消费国，但在国际烟叶市场上的贸易额很小。一方面说明我国烟叶生产在国际烟叶市场上缺乏竞争力，另一方面亦说明外国烟叶凭借多年在国际烟叶贸易中形成的质量、价格、营销能力等竞争优势，冲击国内烟叶市场的空间会相当大。云南有着烟草种植得天独厚的自然条件优势，云南烟叶生产在全国烟叶生产中占据主要地位，云南烤烟是全国卷烟生产企业的重要原料，产量占全国烤烟生产总量的1/3，然而烟叶出口量相当低，参与国际烟草贸易的实力和能力亦比较低。多年来，云南烟草种植主要满足于为本省卷烟企业提供原料，缺乏开拓国际市场的动力和机制，因而面对入世后的国内市场国际化趋势，云南烟草种植、生产的竞争压力会增强，云南烟叶生产必须认真借鉴世界烟草主要贸易国的经验，着力培养和增强云南烟叶的国际竞争力。
（二）贸易技术壁垒协议
技术壁垒是非关税壁垒的重要方面，主要由技术法规和技术标准组成。技术壁垒产生的原因是世界各国为了限制进口，保护本国利益，借助本国文化背景、生活习俗、价值观念的不同和科技发展水平的差异，从维护人体的健康、安全及环境保护等方面出发，制定的各种切合本国利益的进口商品检验标准的技术法规和技术标准。
根据WTO《贸易技术壁垒协议》对成员国技术规定的要求，技术贸易壁垒的设置必须遵循三个条件：1.在最惠国待遇基础上适用于所有来源的进口货物；2.进口产品享受的待遇不低于国产产品享受的待遇，即国民待遇原则；3.制定和实施的形式不应对贸易造成不必要的障碍。技术壁垒设置的手段灵活多变，形式隐蔽，在WTO法律框架中，难以用统一的法律规则来约束。其设置的主要形式有：技术法规、技术标准、质量认证、认可制度、检验程序和检验手续及对产品的特殊要求等，另外计量单位制、商品的品种、规格、花色、款式等外观要求及标签、物品的编码标志系统等都能成为设置技术壁垒的手段。按国际通行规则，进口到我国的烟草及烟草制品经入境口岸的法定检测部门中华人民共和国出入境检验检疫局检测合格后即可放行。进口卷烟主要根据国际对物理、化学和主流烟气等指标履行常规检测。目前，我国物理指标检测着重于外观；化学指标检测除按国家标准执行外，未把成分检测、微量元素检测等内在成分的检测纳入入关检测范围，对卷烟内在品质的检测，除合同规定外，尚未作具体的要求，也未设置任何障碍，这与许多国家对化学指标除履行常规检测外，严格考核卷烟内在品质，增强卷烟内在成分检测项目形成了一定的差距。对于主流烟气主要检测焦油和烟碱含量，CO因无统一的国际标准，相关的国际组织也无具体的要求，目前未列入强制检测范围，只是按合同中签定的款项执行。进口烤烟主要履行等级、水份、包装、外观品质、卫生、病虫害、砂尘粒、数量与重量等常规检测，着重进行病虫害，特别是霜霉病的检测。因为烤烟的国际交易方式是制样成交，各国制定的烤烟等级、采用的标准都不相同，进口烤烟除按国标履行以上项目的检测外，对其它检测项目，根据合同的具体要求而执行，关于国际烟草界较为关注的转基因、化学农残、放射性物质、重金属含量等项目，我国均未列入入关检测范围。
随着“吸烟与健康”运动的升级，消费者迫切要求提高卷烟的内在品质，安全型卷烟、低危害性卷烟、低焦油卷烟成为世界卷烟产品的发展主流，烟草技术壁垒的制定应顺应世界烟草科技的发展方向，充分利用世贸组织《贸易技术壁垒协议》允许的合理限制及协议赋予发展中国家在一定限度内灵活采用标准的权力，用符合国际惯例的做法，结合本国国情，从烟草对人体的健康、安全、卫生等领域，尤其要从卷烟的安全性、降低卷烟的有害生物活性和致癌物质，特别是一些在国际上引起广泛争议但相关国际组织又无明确规定的方面考虑，使构筑的技术壁垒既能满足协议的要求，又不偏离国民待遇原则和非歧视性原则。
在使用技术壁垒做为保护手段时，我们有必要充分认识到技术壁垒对我国烟草产业在科技发展、标准采用、产品质量提高等方面的积极推动作用。它将推动烟草业在一定限度保护产业的同时，努力提高产品的竞争力，并参与到国际市场的竞争之中。
（三）反倾销协议
经济全球一体化和贸易自由化已是当今国际的经济主流。但自由贸易在促进世界经济贸易繁荣的同时，也对各国，特别是发展中国家，带来了消极影响和危害。随着世界市场上许多产品供给出现饱和，国际上倾销与反倾销的矛盾也日益激烈。根据WTO协定第6条的规定，倾销是指：“如果一个产品经一国出口到另一国的出口价格低于在出口国正常贸易中旨在用于消费的相同产品的可比价格，即低于该产品的正常价值进入另一国商业，此产品被视为倾销。”
在对倾销行为的法律认定上，有三个基本的构成条件：1.产品以低于正常价值或者公平价值的价格销售。简单说，倾销是由出口商根据不同出口市场，为了不同的目的，而对同一产品进行的国别差价销售。由于这种行为不以市场的供求关系和产品的生产成本为基础，而是一种人为的低价销售，则很容易扭曲市场形成的价格机制，造成市场秩序的混乱。2.这种低价销售行为给进口国产业造成了损害。这里的损害包括实质损害、实质性威胁和实质性阻碍，是指对进口国相同产品的整个产业所造成的损害，而不是对进口国的某个或几个生产厂商的不利影响。国际贸易中，对于任何出于竞争目的，而采取的有碍于进口国产业的技术进步或者阻碍其生存与发展的差价销售行为，都是予以禁止的。3.损害与低价之间存在着因果关系。考虑到现实经济生活的复杂性，这里的因果关系只是一般性的要求，不强调低价是造成损害的主要因素还是直接因素。同时具备上述三个条件的低价销售行为，即具备法律上所认定的倾销行为，才能够根据反倾销法采取反倾销措施，征收反倾销税。
反倾销税是进口国反倾销调查当局对倾销产品征收的一种特殊关税。其特殊性体现为正常的海关税和费用之外的一种关税或者附加关税。根据WTO的反倾销守则规定，反倾销税的税额应小于或者等于倾销幅度或者倾销差额。
从税种方式上看，一共有三种类型：临时反倾销税、固定反倾销税和追溯反倾销税。
此外，反规避措施也是针对规避反倾销税的行为采取的一种反倾销措施。如果某一产品已被征收反倾销税，而其生产商或者出口商通过变换原产地、出口方式等手段继续向进口国倾销出口该产品。该行为就是规避反倾销税行为。一旦这种行为被调查核实，进口国可以将反倾销税的征收对象扩展到这种“变换”的产品上。反倾销协议为保持进口国国内市场的公平竞争与国内产业的健康发展，提供了一个十分有利的法律制度框架。
根据1999年11月中美达成的有关中国加入WTO的协议，我国对美国作出诸多关税上的承让，税率降低的一个直接后果，就是国外生产的烟草以及烟草制品，可以以比较低廉的价格进入我国的国内市场，瓜分我国现有的市场份额。对于云南烟草企业和烟农来说，无疑，会带来许多竞争压力。尽管对今后国外的烟草生产商是否会出于占领市场份额的需要，采用低价倾销的方式冲击我国的国内烟草市场，目前还无法作出准确的回答，但是，从保护行业发展与维护国内市场公平竞争角度出发，有必要加强对国内国际市场的监控，结合1994年WTO《反倾销守则》与我国《反倾销条例》的有关规定，云南烟草行业应采取相应的应对策略。
（四）补贴与反补贴协议
补贴政策一般用于保护受到进口冲击的产业或在国际市场上参与竞争的出口产业。根据WTO《补贴与反补贴协议》，“补贴是指政府或公共机构提供的资助”。也就是说，如果政府支出了财政捐款，则认为补贴存在。这样一来，补贴就涉及到直接的资金转移（如赠予，贷款和入股）；潜在的直接资金转移或债务（如贷款担保）；放弃或未征收的到期应收的政府收入（如税收减让或信用贷款）；除基础设施以外的货物或服务的供给或购买；发放给个体的用来完成本应由政府执行的职责的政府基金等等。此定义的收入支持或价格支持形式还要求必须产生利益。WTO各成员必须每年向WTO秘书处通知其补贴计划，提供有关补贴种类，涉及金额、政策目标、执行期限以及能够确定其贸易影响的统计资料等方方面面的信息。任何国家都可以“交叉通知”其他国家密而未宣的补贴计划。对农产品的补贴另由《WTO农业框架协议》专门做出规定。
普遍采用的补贴——非专向性补贴，是不可起诉的。补贴的非专向性要求补贴的分配标准必须是中立的，非歧视的和以整个经济为基础的，不对部门加以区分。出口补贴不论有无特定目标，都属于专向补贴。专项补贴主要有以下几种：
1.红灯补贴（受禁止的补贴）。对于非农产品出口补贴WTO守则制订了严格的规则。禁止使用的补贴有：(1)形式上或事实上依出口表现而定的补贴；(2)设法用国产货代替进口货而给的补贴。例如，以比用于国内消费优惠最多的条件供应产品或服务（包括运输）给出口生产、提供出口信贷和担保、提供保险率低得不能偿付长期操作成本和承保人损失的保险等。构成这几类补贴的一个必要条件是，补贴必须由政府或政府控制下的机构来提供。
2.黄灯补贴（可起诉的补贴）。可诉讼的补贴是指允许使用的补贴，但若该补贴对WTO成员产生了不利影响，则可对其采取磋商手段，动用争议解决程序或对其采取反补贴措施。如果一项补贴减少了某个WTO成员的出口、导致大幅度低价销售、或者增加了补贴成员在一项主要产品上的国际市场份额，这些情况均会引起严重侵害。
3.绿灯补贴（不可起诉的补贴）。不可起诉的补贴是合法的，不能受到反补贴制裁，它包括所有非专向性补贴，即那些不是主要使某个企业、某个产业或产业集团受益的补贴。即使是专向性补贴，也有三项列入“不可起诉”范围，即：(1)研究与开发活动补贴；(2)对落后地区的扶贫工作；(3)环保项目资助补贴。
4.反补贴措施如果发生禁止性补贴和可诉讼补贴，WTO成员可要求和采用这项补贴的成员进行磋商。如果在60天内不能解决问题，即可发起反补贴调查或者启用争端解决程序。
协议对不同调查阶段的具体要求和期限作了规定，包括证据的收集，各利害关系方的权利、接受补贴者获益程度的计算、损害的确认、可能的救济措施以及对所做决定进行司法复审的途径等。WTO守则第六部分“组织机构”中除“补贴与反补贴委员会”外，设置了一个由精通贸易与补贴的资深独立专家组成的“常设专家组”(PGE)，专门对补贴与反补贴问题进行裁定。
5.对发展中国家成员在补贴与反补贴方面的优惠。(1)如果反补贴调查发现，原产于发展中国家的受调查产品所得到的补贴不及于该产品单位价值的2%（发达国家的相应数字为1%，最不发达国家为3%），或者受补贴产品的进口值不到进口国同类产品进口总值的4%，且所有不到4%的发展中国家的合计进口量不及进口国同类产品进口总值的9%，则应立即取消反补贴调查。(2)最不发达国家和人均国民收入不到1000美元的发展中国家不必取消禁止使用的出口补贴，其他发展中国家则可在8年时间内逐步取消此类补贴。(3)对于那些在8年期满之前已取消出口补贴的发展中国家，以及最不发达国家和人均国民生产总值不到1 000美元的发展中国家，若它们对产品的补贴不及该产品单位价值的3%，则也应立即取消反补贴调查，这项规定截止到2003年年底。(4)发展中国家达到出口竞争性标准的产品（即有较强竞争力的产品），在两年内逐步取消补贴，对最不发达国家和年人均国民生产总值不足1 000美元的发展中国家，可在8年内逐步取消。出口竞争性标准是指该产品连续两年在世界贸易中占3.25%以及以上的份额。(5)对于依国内产品使用情况而定的补贴，其禁令在5年内不适用于发展中国家，最不发达国家为8年。
目前我国烟草业的出口补贴采用两种形式：
1.出口贴息。在全国范围内对出口的奖励为：每出口一美元奖励3分人民币；另外，各省可按本省的实际情况制定不同的贴息率，云南省1999年9月的规定是，每出口一美元奖励6分人民币。这部分出口补贴由财政支付，直接补贴给出口企业。这是对所有行业的出口都有的出口补贴。
2.出口退税。这是只针对烟草行业的税收补贴政策。对出口的卷烟，实行“免征免税，不征不退”的优惠政策；对出口的烤烟，实行先征后退的优惠政策，征17%，退13%；对出口原烟，也实行“先征后退”的优惠政策，先征13%，后退5%。
由上可知，云南对烟草业的出口补贴不多，而且即使是在存在出口补贴的情况下，云南的烟草产品也都不具有价格竞争优势。例如，万宝路不含税进口价是158美元／件，红塔山的出口价是200美元／件；C3F（上等烟）巴西的FOB价为4 200美元／吨，我省以6000美元／吨出口才有微利。可见，进入WTO后，即使现有的出口补贴保持不变，云南的卷烟和烟叶在国际市场上都不具备价格竞争优势，因此，不太可能对几大烟草进出口国国内烟草行业造成损害，这样，对我国的烟草产品提出反补贴调查的可能性也不大，所以，我们在一些方面还可以加强对烟草业的补贴。
加入WTO后烟草业面临的挑战
经过几十年的发展，中国烟草在世界烟草业已拥有了举足轻重的地位，但进入WTO之后面临的形势是十分严峻的。以云南烟草为例，分析表明，云南烟草企业在劳动力成本、国内营销渠道和经验、低档烟价格、中国文化环境、区域优势、短期内消费者偏好等方面具有较强的优势，在物质资本、品牌及创新、中高档价格品牌、原料等方面同外国烟企相近，但在信息、国际营销渠道和经验、避险意识和方法、人力资本、技术开发创新、管理能力、谈判技巧、跨国经营能力和经验、规模经营能力、多元化经营能力和体制优势方面就处于竞争的劣势。同国际上的大烟草跨国公司相比，进一步发展壮大将遇到以下困难是显而易见的：
1.中国烟草业缺乏一般市场意义上的经营机制，企业所有权的地方分割不利于跨省兼并和按市场法则重组产权。
2.在专卖专营管理制度下的市场化进程中，既不存在较发达完善的市场机制，也不存在严重的市场失效，市场作用不能完全发挥，专卖专营的管理体制又难以完全到位。在实际运行中，体制和政策既难分开，又难联动。行业制定的宏观政策改变了，但体制并未改革，直接制约宏观调控政策的落实和专卖专营管理的到位。以致产生因财税体制制约地方政府干预企业行为合理、合法化，产销衔接，以销定产，以市场为导向困难重重，矛盾突出，粗放经营，难以培育市场，卷烟市场低水平运行等等。
3.当前，卷烟税率档次相差过大，有利于小烟厂低档烟的生产和销售，在生产环节的征税是很多地方盲目发展计划外烟厂，任意突破国家生产配额，保护地方市场的重要原因。
4.烟草生产许可证制度执行的不严格，使得有许可证的计划外烟厂和无许可证的地下烟厂严重淡化了国家的计划管理，加剧了供求矛盾，卷烟生产配额分配方式在一定程度上限制了竞争，造成扶劣限优。卷烟流通环节多，增加了产品的流通成本，并导致产销脱节。
5.烟叶出口先征后退且退税率小于征税率的政策抑制了烟农种植出口烟和进出口公司组织出口的积极性。
6.拥有烟草经营特种许可证的企业缺乏对外独立的谈判权和合同制定权。
7.烟草企业的市场集中度低。
我国原有烟厂180多家，近几年通过关停并转后还有156家。年产50万箱以上的烟厂仅有14家，企业的散乱小导致了卷烟产品的散乱小，全国1 200多个卷烟牌号中，年产量在50万箱以上的不到10个，在100万箱以上的是空白。全国知名品牌红塔山年产量仅80万箱，而万宝路年产量是290万箱，红塔山在全国的市场份额占2.3%。全国计划内烟厂每年生产卷烟约3 400万箱，但1999年假私超非四种烟约为380万箱，挤占我国1/10的市场。受全国市场疲软、经济不景气的影响，1999年全国计划内130家直属卷烟企业，有26家亏损，占20%，加上26家计划内地方烟厂中的14家亏损企业，总亏损面高达25%，占企业总数的1/4。若按省市统计，全国有10个省市总体亏损占31个考核单位的32%，国内企业间争夺市场的竞争已经白热化。
菲莫公司烟厂的设备的有效作业率为80%，劳动生产率已达1 000箱／人年，占有全美烟草市场份额的49%，估计市值800亿美元，净价值645亿美元。英美烟草公司兼并美国烟草公司和乐富门烟草公司后，卷烟产销量高达1 800万箱，占世界卷烟市场份额16%，日本烟草公司收购雷诺兹的海外烟草企业，卷烟产销量达920万箱，占世界卷烟市场份额8%左右，这三大世界烟草跨国公司具有强大的国际竞争力。
8.产品结构较单一，不能有效地满足多层次的市场需求，尤其对高品质的混合型卷烟，国内产品明显供给不足。据分析，1985～1990年，世界混合型卷烟消费每年增长1.43%，美式混合型卷烟产量每年以3%的速度增长，在国际市场，混合型卷烟市场已占有20%以上的市场份额，1996年我国吸食混合型卷烟人口已占吸烟总人口的14.3%，2000年达12%左右，部分省区混合型卷烟销售比例已超过20%。我国生产的混合型卷烟主要处于中低价位，市场潜力巨大，而国外企业有绝对优势。
9.中国烟企在市场营销能力，技术创新能力，经营管理能力等方面特别是在人才拥有量及员工素质上有极大差距。雷诺兹公司招聘的工人，要求念过两年以上的大学（相当于国内的大专学历），各学员进厂都必须经过一至三级的培训，合格后才能上岗。而我国烟草企业的员工平均水平远未达到这种水平。
总之，资源配置不尽合理，使中国烟草业不能形成整体合力，难以统一协作的发挥世界烟草第一大国的整体优势。
在中国加入WTO的双边谈判阶段，欧盟方面对要求允许外国卷烟直接进入零售环节提出了明确的要价，美方把要求中国取消对美长达11年的烟叶禁运作为谈判的重要条件之一，美国前总统克林顿在国会投票审议给予中国永久性最惠国待遇问题前，专门就烟草问题听取并采纳了美烟草大州北卡罗来纳州等州议员的意见，在中美双边谈判结束不久，美国佐治亚洲农业总署代表团即派出农业专员率领代表团赴中国推销美产烟叶，诸如等等都明确地表明了面对日益缩小的发达国家的烟草市场份额，中国庞大的烟草消费市场早已是各大烟草跨国公司的竞争重点。
国际大型烟草跨国公司在开拓全球市场时采取的通常做法：一是采取并购和收缩战略，实现规模经营，减少竞争对手，扩展营销网络。二是通过多元强大的促销手段，组建全球销售网络。三是在发展中国家建立研究开发机构，通过烟草科研、技术，生产等方面的国际合作打开市场。四是利用各种名牌系列化和高科技领先的优势，抢占市场。五是动用政府的力量保护本国烟草并迫使发展中国家开放烟草市场。六是国际合作打击走私或暗中支持走私。各种战略措施的综合运用，使得跨国烟草集团在挤占国际市场方面获得了相当的成功。
以日本和台湾市场为例：
在1977～1985年日本保持专卖制度期间，外烟在日本卷烟市场的占有率仅保持在1.0～2.4%之间，受美国政治及经济压力，日本于1985年4月1日取消专卖制度，外烟在1987年即增到9.8%；1987年4月1日取消进口关税，1988年外烟即增到12.1%，进而按每年1个多百分点的速度迅速上升；日本于1989年设3%的消费税，1997年又将消费税提高为5%，并于1998年实施香烟特别税（1支烟1日圆），但均未能阻止外烟上升的速率，至1999年，外烟占日本烟草的市场占有率已达24.7%。
值得注意的是，日本是在拥有了较为严密完备的销售配送网络的情况下开放市场的，15年间总消费量的增长仅为6.9%，外烟市场份额却由2.4%迅速上升为24.7%。
我国台湾省于1976年1月起开放卷烟民间进口，自1980年到1988年9年间，进口卷烟量即由8%左右迅速扩大到21%，由此可见烟草跨国公司在挤占国际市场份额方面取得的成效。
90年代后世界烟草跨国公司抢占东欧、前苏联等国家20%左右的市场份额仅用了5年时间。
加入WTO后，如果外烟占有我国20%的市场份额，将达到680万箱左右，这将进一步加剧供过于求的局面，将有国内更多的卷烟厂亏损及至倒闭。
在烟机制造方面，西方烟机制造商在中国设有办事机构及零部件仓库，并且建有良好的服务体系，他们看到，将来进入中国烟机市场的门票是与中国同行建立合资企业，以期在八五期间购买的烟机使用10年后中国烟机市场再次兴旺时有利可图。
对策建议
（一）加速推进烟草大集团战略的实施，政企分开，进行以市场为导向的企业制度创新
中国加入WTO对烟草业的整合是一个十分重要而有利的契机，烟草行业要抓住机遇，按照十五届四中全会精神，加大改革力度。要深入研究在世界范围进行经济结构调整、科技进步突飞猛进、跨国公司的影响日益增大的经济全球化大趋势下，烟草行业的战略重组问题。在体制、制度的创新中要扶优扶强，抓大灭小，支持有条件的龙头企业进一步发展壮大，逐步在全国形成3～5个烟草企业集团。
云南省应加快形成一个烟草集团的步伐。
为此，必须加大对烟草计划流通、价格、税收、体制、管理等方面全方位的综合配套改革的研究及推进力度。
（二）改革现行烟草专卖的“属地管理”原则，加强国家对专卖管理的有效控制
建议将烟草专卖的各级管理机构按行政区域设置的格局改为按烟草区域市场（大区）来设置，同时辅之以其他果断措施打破“专卖地方”或“地方封锁”的状况。
中长期目标应定位于按照市场经济的规律以及世贸组织的规则改革专卖制度，创造一个有利于烟草产业健康发展的公平的环境。
政府应出台相应的经济政策，促进烟草集团的形成，并使其不断增强实力。行业组建企业集团，要创造一种机制，使集团能够不断地整合全行业资产、品牌、市场等资源，使集团做强做精做大。应仔细研究市场，充分体现品牌的优势，体现提高产品市场占有率的优势，以有利于入世后同国际烟草大公司竞争。从加入WTO的角度分析，云南形成一个烟草集团是更加有利的选择。在税制改革方面，建议对卷烟采取从量或从量从价结合的办法征收消费税和关税，建议消费税在销售环节收取，这有利于稳定财政收入，防止外国低价倾销和外币增值给我们带来损失。
（三）从生产制造战略向服务战略转变
未来企业竞争的重点已从产品制造转向客户服务。烟草公司要顺应世界经济全球化和信息化发展的要求，推动烟草企业在组织调整、业务重组及管理改革的过程中拓展使客户满意的概念，成为提供烟草产品和服务以客户为中心的公司。在突出有竞争力的主营业务时，要特别注重发展公司内服务业。要使企业经营决策更加贴近市场，对市场变化反应更灵活，使企业经营重点从制造向销售、服务转移，从硬件产品向系统产品转移。
要加大全国市场的统一营销网络或区域（非行政区划区域）市场的统一营销网络的建设力度。同时，积极探索代理商制度、电子商务等多种形式的营销服务形式。建议各管理部门及企业设专人综合管理指导电子商务在烟草业的运用。省公司应在全省烟草统一规划建设相关电子商务服务中心。
要鼓励管理人员和职工攻读市场营销学学位，向国内外研究机构、相关组织、大学派出研修人员，专攻行业发展急需的特殊技能。要成立地区研究会，研究交往国家和地区的文化与商业惯例，制定适合各地情况的市场营销战略、战术。
（四）要建立一种烟草与其他行业结合及退出的灵活机制
90年代以来，国际大烟草公司根据东欧剧变后出现的市场空间、东南亚金融风暴带来的市场影响、世界反吸烟运动空前高涨以及在非烟产业投入产出比不甚理想的客观现实，已将非烟产业逐步收缩，集中精力加强主业，并在烟草产业上采取了一系列合并及减员措施，进一步加强产业的核心竞争力。
云南烟草也应积极贯彻执行国家减员增效的方针政策，加大科学管理的力度，同时，根据目前我们改革的特殊性，积极探索和拓展烟草企业在资本运营方面的新途径和空间，在发展新项目时，应充分考虑产业间投资组合的退出机制，使烟草企业有限的资金能够合理灵活地流动。
（五）要在全行业广泛进行WTO有关机遇与挑战的宣传教育
让全体员工都了解加入世贸同大家的关系，从而充分地调动工作的积极性及提高投身改革的自觉性。
（六）要加大对科技教育的投入力度
市场的竞争是人才的竞争，科技实力的竞争。进入WTO后，国外大烟草公司将会在中国大量吸纳人才，并按国际人才市场的价格来吸引优秀人才，人才将成为进入WTO之后的一个竞争的热点。烟草业如不能够真正留住人才、吸引人才，将会面临优秀人才流失的重大挑战。尊重知识、尊重人才要体现在明确的制度上。
烟草行业必须加大官产学研联合的力度，通过建立有效的、灵活的运行机制使各类人才为我所用。建议创造条件与相关科教机构合作，在烟草科学研究院、红塔集团设立相应的博士点或博士后流动站。
建议云南烟草要加大参与云南省省院省校合作项目的合作范围及工作力度，以充分利用云南省优惠政策。
要加快人才的培养，特别是适应国际竞争的管理、科技、法律人才的培养，鼓励在职人员通过不脱岗加强学习，申请国家同等学力学位。
要树立云南烟草科技的学术权威地位，培育和推荐云南烟草的中国工程院和中国科学院院士。
要加大烟草干部培养提高的力度，建立更加积极的培养规划，使各管理层的干部素质得到较大的提高，以适应加入WTO后国内市场国际化竞争更趋白热化的形势要求。
（七）行业的各级领导要高度重视并采取措施加强战略研究
战略研究要立足于全球竞争的高度对本产业、行业、企业进行动态地深入地分析，要进一步分析中国烟草、云南烟草在中国进入WTO后掀起的新一轮世界烟草竞争中的全球分工定位，要通过战略发展对策的分析研究，未雨绸缪，走在竞争对手的前面。
在全球战略中，要加大与国际跨国烟草集团合作的力度，同跨国公司建立长期合作的战略伙伴关系。要使企业成为同跨国公司学习、合作、竞争的主体。
要专题认真研究烟草的可持续发展战略问题，研究中要注意当前国外烟草发展中出现的新问题。如从现在开始，应采取措施树立云南烟草良好正确的公众形象。随着国内市场的逐步国际化，要早日采取措施防范美烟草诉讼案等对中国烟草的负面影响。又如烟用生物化肥产业的发展问题研究，烟田产品的绿色包装体系问题，结合结构调整、引进环境友好技术降低能耗，提高出口产品环境竞争力问题，各企业可持续发展道路问题，利用烟草创造财富的传统力量，支持可持续发展的经济、社会、环境三大支持问题等等。
企业在开拓国际市场时，要有长远的市场配套发展计划，要同国外客商一起建立共同的销售目标，使合作双方互惠互利，以期占领长期稳定明确的市场。
（八）烟草科研要加强科研项目选项同生产一线企业需求相结合的机制
从课题选题开始就要紧密结合实际需求，进行严格的市场需求调研，使有限的经费发挥真正的效益。要从机制上防止出现科研、生产两张皮的问题。
建议设立科研项目用户定单制度，从根本上形成烟草科研为烟草经济发展服务、烟草经济发展推进烟草科研的良性循环，促进科研成果向生产力的转化。
对于基础科学的研究，烟草应加强同专业研究所、高等院校的合作。建议设立烟草访问学者制，吸引行业外专家为烟草服务。
要继续加大开发低焦油、混合型卷烟的工作力度，以满足国内混合型烟草消费的需求。
在开发烟草生物医药领域新用途、跟踪世界高技术前沿技术时要注意拥有自己的知识产权。
（九）云南烟草在按国家局要求对“三合一”进行分设时，要对烟叶生产认真规划和定位
充分发挥云南的自然资源优势，对全省的烟叶种植、生产的潜力和适度规模进行科学论证，创云南烟叶名牌，根据国际市场及国内市场容量，独立发展云南烟叶生产。应组建区域性烟叶专业集团，实现和加强烟叶生产的制度创新。加快建设烟叶生产出口基地。制订烟叶生产、销售系统的发展战略。
建议政府提高烟叶出口退税率或实行零税率制。
要加快烟草种子公司的组建进程。通过体制创新推动烟草种子产业化、商品化及国际化，以适应加入WTO后烟草种子工作对外合作的需要。
（十）云南作为中国的烟草大省，各企业应积极参与到国标的修订和国内外不断更新的标准化活动之中，提高标准水平
建议在进口烟草制品检测中增加对人体健康有害的烟气重要化学成分的检测，如烟草中特有的亚硝胺和焦油中重金属元素等项目的检测，进行限量考核。为适应烟草发展的需要和为我国入世后卷烟产品在国际和国内市场上的竞争作好准备。要在烟草工业企业推行ISO14000认证体系，加大在烟草商业企业推行ISO9000认证的工作力度。
（十一）建议成立中国烟草进出口烟叶检测站（南方中心），负责南方片区的转基因检测和研究工作
云南是中国的烤烟生产和出口大省，建议省公司报请国家烟草专卖局，在已有的云南省烟草质量监督检测站内，筹建中国烟草进出口烟叶检测站（南方中心），开展对我国南方片区烟叶转基因的检测、研究工作。加大对云南烟叶以至南方片区烟叶的保护力度，为我国烟叶的顺利出口做好检测保障工作。
（十二）全面推广实验室认证制度，为云南烟草走向国际市场奠定基础
面对加入WTO，开展实验室认证是云南烟草今后企业管理标准化必须进行的一项工作。云南省烟草质量监督检测站于1999年底通过了国家烟草专卖局的行业认证，目前正在为接受由中国实验室国家认可委员会(CNACL)授权云南省质量技术监督局的进行认证工作作准备。随着云南烟草实验室认证活动的广泛深入开展，实验室的管理水平将随之提高，并逐渐向国际标准靠近，为最终消除国际贸易中由于检测和校准数据不信任而造成的技术壁垒奠定良好的基础。
（十三）加快云南卷烟安全性评价体系等优势项目的标准制订工作，建议成立卷烟安全性检测中心
优势项目标准一旦被行业所公认，就有被国家或国际采纳为标准的可能。云南烟草科学研究院正在加紧建立烟气中重要有害化学成份和卷烟重要有害生物活性的检测标准方法，建议在云南烟草科学研究院成立卷烟安全性检测中心，统一全国的安全性指标检测，通过对卷烟重要有害生物活性和烟气中重要化学成份进行检测，保证中国烟草在提高品质的同时，在卷烟安全性方面有一个统一的检测标准和检测机构。
（十四）尽早组建行业协会，组建专门研究国际法律和贸易规则的人才队伍，为今后应对倾销与反倾销调查诉讼，提供组织人员保证
建议委托相关专业权威机构加强对国内国际市场的研究，注意研究国际市场价格的波动，特别是烟草市场的价格波动，以适时调整烟叶生产的策略，提高云南烤烟的价格竞争力。要加大国际烟草经济研究的力度，特别要注重研究今后国外烟草生产商与国内竞争企业联合的动向，防范国外烟草生产商采取规避措施，以低价倾销烟草制品，对云南烟草生产企业和国内其他烟草生产企业造成重大损害。
（十五）加强政府“绿灯补贴”的力度和范围
目前对烟区、烟农的补贴是由企业内部给，这本应是由政府做的事。政企不分使得烟草企业负担过重，从长远来讲，该由政府给的补贴还是由政府财政给，这样有利于企业降低成本，提高竞争力。
1.增加科研与开发(R&D)补贴
《补贴协议》允许的科研与开发补贴包括：将工业研究成果转化成一种计划、蓝图或者设计成新的改进型产品，而不论其可否投入商业使用。因此，云南在对烟草产业实施补贴时，应更多地增加科研与开发的补贴比重，避免进口国的贸易报复。
2.增加地区扶贫资助
由于云南有大面积贫困地区的人均收入与全国水平的差距已达到“绿灯补贴”所允许的程度，政府可以对这些地区的烟草产业采取补贴手段。
在补贴形式上，要尽量避免政府直接拨款、直接的债务免除、弥补某项经营亏损等《反补贴协议》列明的禁止形式，即“红灯补贴”，而应巧妙利用某些形式的补贴：(1)政府贷款；(2)政府提供贷款担保；(3)政府提供可购买商品或劳务。
补贴数量的设定主要根据经济需要，通过经济分析后决策。但从避免不必要的报复措施而言，应力求将从价补贴率控制在5%以内；对于科研开发投入补贴，对研究的资助不得超过用费的75%，对开发的资助不得超过用费的50%；资助只限用于人员、设备、用地与建设、管理费用。
收稿日期：2000-09-02
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