欧盟共同农业政策下的环境问题，本文主要内容关键词为：农业政策论文,欧盟论文,环境问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号 XE 文献标识码 A 文章编号 1004—9789（2000 ）02—0053—57
1957年《罗马条约》签署时，由于成员国并不热心致力于在共同体范围内解决各自所遇到的环境问题，因而未曾制定一个环境方面的共同政策。自1972年10月巴黎政府首脑会议强调需要一个共同的环境政策后，欧盟产生了200多项有关的立法，这些立法是自1973 年以来部长理事会所支持的“行动计划”的产物。其中许多涉及到与农业有关的环境立法，尤其是通过1986年《单一欧洲法》（注：《单一欧洲法》第130 条：“环境保护要求应成为共同体其他政策的组成部分”。）和《马斯特里赫特条约》确立和强化了环境政策在共同农业政策（以下简称为“CAP ”）中的地位。
一
从1958年欧洲经济共同体条约生效到1972年，环境问题始终没有引起共同体的特别关注，仅有一些零星措施涉及到噪音、机动车辆尾气等环保问题。70年代初，环境问题被提了出来。1972年斯德哥尔摩《人类环境会议》及其宣言，标志着一个生态时代的来临（注：有关内容参看A.Kiss and D.Shelton (1994),Manual of European EnvironmentalLaw.New York.）。同年，共同体政府和首脑巴黎会议强调了共同环境政策的重要性，“对于无形的价值和环境保护应该给予特别的关注，以便进一步真正地服务于人类”（注：Commission,6[ th] GeneralReport(1972),8.）。1973年底， 欧洲理事会批准了第一个《环境行动计划》（1973—1976）（注：OJ C112,20—12—73.）。 但由于条约中缺少对环境的承诺，因而早期的《行动计划》始终显得软弱无力；至第三个计划（1982—1986）前，环境政策的框架才基本建立，确定了环境政策的最终目标是：保护人类健康；确保决定人类生活质量的各种资源的长期获取，……从土地利用和园艺的角度而言，还要保证人类获取适当质量和数量的气候、原材料、居住环境以及自然和文化遗产，可能的话，恢复适于动植物群栖息的自然环境（注：参看 OJ C46，17—83，5。）。
就共同农业政策而言，在60年代不曾提及环境问题（注：最早提到环境保护的可能是《曼斯霍尔特计划》中建议的土地休耕所涉及的。），在70年代晚期和80年代早期以前，亦很少提及农业对环境的影响，至多是一些保护环境的声明，“作为农业环境的继承者和捍卫者，农业当有益于生活在城市里人们的幸福，城市居民希望享受和保留欧洲传统的园艺景观、植物群和动物群。因此农业的发展需持续采用一种方法，既能兼顾人们娱乐和保护动物的栖息环境和生物种类，又能维护生活和工作在农村的人们的经济利益。”（注：Commission 1983(d).7.）而在《布鲁尔报告》（Bourel Report）中， 欧共体经济和社会委员会主张采纳一种和价格无关的支持，“应考虑到生产者在保护环境中所起到的作用”，以及“在现代农业中小农场在保留一个对公众有吸引力的农村类型上仍有生存空间”（注：ESC(1974).7479.）。
在共同农业政策下，第一个提到农业生产环境问题的是有关不利地区（LFA）的指令72／268。尽管指令75／268 第三条提到山区和人口减少两类地区的环境保护和保持，但强调的是海拔、土地贫瘠等因素对生产的限制，如自然环境恶劣的阿尔卑斯山区和比利牛斯山区及人口稀少的爱尔兰和撒丁岛等地区（注：参看Hugh Clout( 1984) ,A
RuralPolicy for the EEC,New York,146。）。至于农业生产对环境的不良影响，在《评估》（the Stocktaking）中，委员会第一次承认， “农业对自然环境也有某些不利的影响，尤其应该努力减轻某些现代生产技术所带来的危险后果；某些培育方法，如某些化肥和杀虫剂的大量或过度使用以及动物的集约饲养会使土地贫瘠或改变它的特性。 ”（注：Commission 1975(a),27 ）但这并不表明要对共同农业政策进行调整以阻止和限止此类环境问题的发生。1981年，欧洲议会的一名议员讽刺了使用共同体的资金对爱尔兰西部土地排泄工程的支持，认为“通过排泄、消除篱列、增加化肥等对土地的集约使用最终对我们环境遗产中最宝贵的地区造成无可挽救的破坏”（注：OJ C222,2—8—81,12.）。对此，委员会在《欧洲共同体公报》中只谈及其经济的合理性却没有相应的由于土地排泄对脆弱的生态系统所造成的环境破坏的估计（注：参看 OJC129,19—5—82,1—2。）。
二
随着时间的推移，公众除了对共同农业政策预算费用和产品剩余日益不满， 由集约化和专业化造成的生态破坏亦成为舆论关注的焦点。 1980年欧洲议会要求委员会“基于自然与环境平衡，对由集约化、合理化和农业现代化的后果给予更大的关注”（注：OJ C97,21—4—80,43.）。在随后对CAP的反思中， 尽管对价格和市场政策在促使集约化和单一种植上所起作用的认识远远不足，但委员会已认识到结构政策在有益环境的农业活动中所起的作用。到80年代初，在起草取代1972年结构指令和1975年LFA指令的条例草案时， 委员会指出未来应该更加注重农场生活和工作条件的改进、能源保护及环境保护与改善。条例草案中有关环境的最重要的提法是对现代化支持的修改。如规定饲养密度和农业生产的集约化程度将和有关地区的具体环境需要相吻合。条例798／85 对环境问题的规定虽是最基本的，但和以往相比却是一大突破，成为有关农业环境政策制定的分水岭。在英国，1986年的《农业法》亦鼓励特殊地区的农民采取与环境相宜的生产活动（注：参看 Ritson, C. andHarvey,D.(ed)(1991),The Common Agrioultural Policy and theWorld Eronomy,Wallmgford,uk.157。）。
1985年，在《展望》（The Perspective）中， 委员会第一次详细地评述了农业中的环境问题，提到集约农业生产对环境的影响及需要采取措施来限制这种后果；表明了“由污染者承担费用”的原则和将其运用到农业生产的必要性；针对大规模土地重组，尤其是涉及到公共财政的地方，提倡使用环境影响评估的作法，承认“集约化和在爱尔兰西部地区广泛的排泄工程已导致土地下降和重要的野生动植物的生态环境的损失。 这种宝贵的生态系统的破坏在总体上是无法挽回的。 ”（注：Commission 1985(b),51.）委员会提出了许多有关设想，鼓励农民采纳有利生态环境的做法。“社会应该承认这种有益环境的结果并借助财政支持帮助农民完成这种任务；与此同时，相应的财政支付既使农民收入得到支持和多样化， 又有助于对生产的控制。 ”（注：Commission1985(b),52页。）在同年发布的《共同体农业的未来》中，亦谈到环境保护和农社的维持，“总的来说，对环境的关注也是农业所关心的一个实际方面。在具体支持计划下，对农民来说不仅是另一笔收入，而且有助于消除土地的过度使用而导致的某种市场失衡。”（注：Commission1985(d),21.）
欧共体对环境问题的思考不仅仅是作为一种增加农民的收入来源和抑制农业生产的手段，在很大程度上还涉及到资源如何管理的问题，如鉴于商业用途而对森林的开发所导致的环境破坏，委员会建议创立环境行为法规，以便“保护土地的肥力与生产效力和森林在水资源环中的作用；保护野生动物；重视园艺特色；在一个大的林区保护物种的适当多样性和范围广泛的遗传多样性”（注：Commission 1986(b),67.）。
1986年初在一个涉及农业和环境的决议中，欧洲议会提出要在共同农业政策中更加注重环境因素。明确表示：只要对环境有利，就要给予奖励，但却没提及对污染环境的农民的处罚措施和共同农业政策价格支持与环境破坏之间的关系。
80年代中期以前，环境保护由于没有条约义务而软弱无力。1986年《单一欧洲法》最终改变了这一状况。把“环境保护必须成为欧共体其他政策的一个组成部分”写入《罗马条约》（注：本文所涉及《罗马条约》、《单一欧洲法》、《欧洲联盟法》的内容可参看有关中文版的表述。），强调从采取行动起，环境保护就必须得到充分考虑。欧共体走向农业环境保护的第一个步骤是1987年对条例797／85的修改。 在条例1760／87中，对先前条例中有关成员国有权针对环境特别地区（ESA ）采取各自计划的条款做了大幅度修改，改为把对环境特别地区（ESAs）的支持统一到欧洲农业指导和保证基金（FEOGAR）指导基金所支持的措施中来；其中第19条要求有益环境的农业生产应有助于按照市场要求对农业生产所做的调整和指导。但条例1760／87和《单一欧洲法》中有关规定不无矛盾。1988年委员会发表了专门讨论环境和农业问题的条件，列举了农业活动所引起的各种环境问题：动物栖息地的恶化，野生动物物种的灭绝，土质降低和侵蚀，牲畜饲养引起的氨水蒸发，重金属的积累，土壤酸化和园艺变化；并提出了“旨在直接或间接有助于环境目标和减少现代农业对环境影响”（注：Commission 1988(d).）的措施。 这些措施包括对条例797／85和指令72／159中的集约牲畜生产支持的限制和禁止、对不利地区的（LFA）补偿条款、支持帮助粗放经营、 休耕和提前退休。这些政策措施从侧面宣布了“市场和价格政策将不再鼓励合理的对环境有害的集约化”（注：Commission 1988(d),第16页。）。表明委员会承认了以前的价格和市场政策鼓励了集约化而损害了环境。
到1988年底，尽管共同体对环境的关注日益强烈，但实际上对有益环境的农业活动的促进是零碎的：仅局限于某些地区（LFAs，ESAs）和某些农业生产（粗放经营和造林）。这意味着在其他地方和领域，农民可以不考虑环境问题而从事活动，造成这种情况的主要原因之一是结构政策资金来源有限。某些用于市场平衡的结构计划对环境亦非无害，如为抑制餐饮淡酒的过量生产而实行的拔除葡萄园的做法。1990年委员会审核了有关环境特殊地区，粗放经营和休耕3 个计划的实施情况：只有丹麦、德国、荷兰和英国实施特别地区计划；而粗放经营计划也只有 4个国家采纳：比利时、法国、德国和意大利；休耕计划仅有丹麦、卢森堡和葡萄牙没有实行。尽管这些计划运作仅有几年，但其有限性却已是十分明显。特别地区计划的主要问题是界定某些地区缺乏准确性，通常仅依据特别的地方特征，而将其他更为重要和普遍的园艺特征或农业活动完全忽视等。粗放经营计划则在核实方面遇到了很大障碍，难以保证一个生产技术上的变化确实能导致产量下降20%。至于休耕计划对环境而言的不妥之处，部分在于措施实施时间有限（如对环保而言，5 年时间太短），部分是和休耕相关的法规实际可能对环境不利，如对野生动物的侵扰。1992年，条例2078／92加强了以前的有益环境的许多措施并给予它们更为广泛的用途。如采用可减农业污染的生产方式；有益环境的粗放型作物培育和牛羊饲养；采用与保护和改善环境相吻合的农业用地方法；针对环境保护和村社维持所需要的各种农业活动类型，给予农民指导和培训（注：OJ C215,30—7—92.），等等。该计划在各国通过区域计划予以实施。
三
1988年改革增加了结构基金比例，但价格和市场政策仍然是农业支持的重头戏。1990年，议会垂询委员会罗马条约的第A130R （即对成为环境保护共同体其他政策的一部分的要求）如何适用于FEOGA 保护部分，委员会的回答是“市场和价格方面的共同体政策旨在按照市场要求指导农业生产，然后才是减少生产的集约程度；其间调整农业以满足保护环境的需要”（注：OJ C214,16—8—91.）。但也应看到，1992年麦克萨利计划中关于价格支持部分也开始更多地注入环境意识。另外，在条例2092／91、2083／92和指令91／414 中提到了农业产品的有机生产和向市场投放绿色环保产品（注：参看Jans,J. H.( 1997) ,EuropeanEnvironment Law,London,45。）。在条例2066／92中牛肉产品所得津贴规定的最大饲养量已从1993年每公顷3.5头下降到1996年每公顷2头。如何达到这一水平，条例中并没有任何要求，仅是规定超过相关水平将不给予津贴（注：Commission 1994(d).）。
1992年发生的两件事情，突出了环境与价格和市场政策关系问题。首先，《马斯特里赫特条约》的签订加强了《罗马条约》Art.130R：用“环境保护的要求必须纳入其他共同体政策的制订与实施之中”取代“环境保护要求成为共同体其他政策的一个组成部分”，要求在环境立法中采用多数票表决并将重视环境的可持续增长作为联盟法的一个原则；其次，通过了1993—2000年的第五个环境行动计划《走向可持续性》，指出了农业生产在总体上对环境的不良影响及共同农业政策在具体上所起的作用，尤其是价格支持机制；委员会承认导致了集约化和“对农业最终所依赖的土壤、水和空气等自然资源的过度开发和引起的退化”（注：OJ C138,17—5—93,35.）；列举了出现的各种环境问题。另外， 还有产品剩余、过高的预算费用和农民收入情况缺少改善。鉴于这些情况，委员会认识到“不仅从环境的需要，而且从合理的农业和经济学的角度也需要寻求在农业活动和环境资源之间达成一个持久的平衡，”（注：OJ C138,17—5—93.）提出使用以市场为基准的措施来改变对环境的破坏作为对立法的补充。而在谈及未来做法时，委员会在评述了共同农业政策改革后土地、森林和生态系统管理的改善后，指出“作为一个在共同农业政策长期重建的过程中使用的总的原则，在环境许可的情况下从事农业和其他资源的开发时获得共同体支持会逐渐变得有条件，并且最终在总体上以某种方法改进农村环境和村社的质量。 ”（注：OJC138,17—5—93,第74页。）
从以上分析可以看出，经过一个较长时期，与CAP 有关的环境问题通过《单一欧洲法》和《欧洲联盟法》而拥有了法律地位和合法身份，成为了欧盟政策制定机制中的一个有机组成部分，与农业相关的环境立法日趋完善；然而，欧盟共同农业政策下的环境政策仍有不少问题需要解决：曼克萨里改革后，FEOGA 总基金中用于具体环境目的的数量是很小的，且环境支出多与减少生产产量有关而非针对有益的环境行为。为此，1998年，欧盟主管农业政策的委员施菲勒指出：应该直接出资鼓励农民从事有益环境的活动；农业种植从食品作物的多样性转向工业用途的产品多样性存在着一个潜在的危险，即出于经济效益考虑而实行的集约化生产和就地加工使得已经存在的环境问题可能更加恶化；出于环境考虑，委员会关于随着21世纪欧盟的扩大，将一些饲养农场转向第三国的建议在道义上也将是难以为欧盟所接受（注：Commission 1994 (e),115.）；环境政策也不是既能维护农业生产和农民收入， 同时又能保护生物多样性和改善水土质量等诸多目标的灵丹妙药，如对旨在改革现行共同农业政策的《2000年议事日程》，德国农民担心其对农村的后果， 尤其对莱茵地区的农场的存在构成了威胁。因此，在某种意义上讲，迄今为止，欧盟还没有制定出一个与环境较为协调的共同农业政策。但最为重要的是，在欧盟CAP未来的发展中， 价格和市场政策虽仍会占据主导地位，但产量不再成为唯一的关注；如何生产以及同时保护农村的各种生态的、人文的环境资源已成为CAP改革的方向和目标。
收稿日期：1999—09—14