集体林权制度改革：从单一的产权界定到综合农村发展政策，本文主要内容关键词为：制度改革论文,产权论文,集体论文,农村论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
随着集体林权制度改革的深入和推进，在原有的试点省福建、江西等地研究者通过调研对林改的一些经济绩效有了初步的认识。这些成效主要集中在林业经营绩效明显提升、林业集约化经营水平大幅度提高、林地经营者增收、村财收入增加(朱冬亮等，2007)。林改促进了林业生产的可持续发展、林农收入水平的提高，带动了林区社会风气的好转，促进了村容村貌整洁，推动了农村的民主建设(王新清，2006)。
如果仅从林改的绩效上来看似乎可以认为林改已经达到了目的。然而，诸多的学者对于林改存在的问题也给予了极大的关注。这些关注包括：(1)林改在制度设计和推行中存在不足，只注重经济效益而忽视社会效益(朱冬亮等，2007)。(2)认为林改消解了社区集体，导致农民原子化，应考虑集体林权与市场的有机结合(申端峰，2007)。(3)林业改革在村民看来并没有进行本质上的改革，只是发了个“本本”，国家抽象的林改政策和法规到基层后并没有转化为某些山区村民的经验知识(赵旭东等，2007)。(4)集体林产权安排的变迁基本上来自“自上而下”的政策更迭，其过程、结果往往与社区(农民)的愿望和利益相悖(张红霄等，2005)。(5)在有的农村地区林改后林权高度集中到少部分人手中，大部分农民并没有真正享受到林改所带来的收益，林改在很大程度上未能实现“耕者有其山”的改革目标(朱冬亮等，2007)。这些以案例为特征的实证研究认为集体林权制度改革在明晰产权后仍然没有让地方林农获得实实在在的好处，甚至对林农的土地安全保障产生了直接的威胁，其中最主要的原因是林改政策没有综合考虑基层社区以及农民的实际情况和需求，特别是政策环境的改变容易削弱林改的社会和环境绩效。
笔者认为，如果仅仅从经济效率出发，把集体林权制度改革的政策重点都放在以单一的明晰产权为中心，容易忽视基层群众的具体乡土诉求，使林改政策在执行过程中出现偏差，难以落实到微观基层，不能有效地实现增进林农福利和推进森林资源增长的目的。因此，林改的政策应该从注重效率、以明晰产权为中心的产权界定思路向效率公平型的农村综合发展思路转变。
二、集体林权制度改革：从单一产权界定到综合型农村发展的思路脉络
新制度经济学认为产权是关于财产的一束权利，广义的产权包括狭义的资产所有权、使用权、资产增益支配权、资产的转移权等几个方面。现代产权经济学或新制度经济学的产权理论总体上是以效率为重点，其核心是探讨、寻找可使效率最大化的产权制度。关于集体林权制度的研究，国内学者(程云行，2005；陈亚利，2006；徐秀英等，2006)大都运用新制度经济学的理论工具，从经济效率角度出发，围绕我国集体林产权制度进行问题剖析和效率分析，同时提出明晰和完善产权的建议和措施。
然而，对于产权的分析，也有一些学者给出了与新制度经济学不同的解释。很多学者对新制度经济学的完全开放条件下以工具理性为目的、以效率为中心的产权理论提出了置疑，认为产权不能仅仅从工具理性的逻辑去解释。在现代地方性共同体中也存在规范产权、习俗产权、认知产权、关系产权、混合产权、共同产权等产权形式，它们在一定范围内也是有效率的。新制度经济学特别是诺斯所说的那种明晰产权确实重要，但其他各种产权类型在不同的范围和层次上也是有效的(Firmin-Sellers，K.，1995)。刘世定(2003)认为，在现代社会中产权不仅是占有权，不仅是人与物之间的关系，还是人们之间的一种社会关系，同时需要社会承认、共同认知与政府裁定。当生产要素需要通过非市场途径来获取资源时产权就要受到各种社会文化、社会制度的渗透和影响。这种受到社会文化、制度影响的产权是一种共识性的、模糊性的、关系性的产权，与新制度经济学所说的明晰产权十分不同，但也是有效率的。折晓叶等人(2000)认为产权往往是由多种因素共同影响和决定的，如在乡村经济中人们选择何种产权制度往往是由其所处的“选择结构”决定的，包括乡村经济中人们的认知能力、制度偏好和机遇意识，乡村认同感、内聚力，乡村组织和制度遗产，乡村社会背景和条件等。美国学者斯万尼(Swaney.J.A)(1990)认为现代经济交换与以私人关系及其相关社会结构为基础的经济交换之间并不是线性的替代关系。明晰产权很重要，但也会产生很多负面结果，以私人关系及其相关社会结构为基础的社群或社区共有产权，对于资源的充分、持续利用也具有重要的作用。
同样的道理，集体林产权在微观基层的运行也是处于人与人之间的复杂社会关系之中的，是一个融合着广泛的社会网络和权力关系的行为。集体林权的运行是村落精英、村民大众以及各种宗族、利益团体之间在各种原则和利益下的冲突与整合过程。这种产权安排是“处在村民、村庄精英、家族、外部市场、上级政府等一系列节点构成的网络关系中，是受到家族观念、特殊主义、单位意识、理性选择、政府意志等一系列行动规则影响的制度安排”(轩明飞，2004)。集体林权建构与重组过程中经济权利的划分并非一个简单的过程，而是受各种社会关系条件的约束，不但遵循着传统乡村社会的运行规则，还受着市场经济环境中经济活动运行所遵循的社会逻辑的制约。
因此，不能认为集体产权一经界定便成为相对稳定的关系结构，不能期望由单一的产权界定就把集体林权问题全部解决，相反，产权的合理完善是个体行为者与其所处的社会环境不断互动的过程(申静等，2005)。1984年开始的集体林权改革“三定”政策，通过学习农业家庭承包经营制改革的经验，寄希望于把集体林划分下去后就能尽快解决林业生产激励问题，从而提高林农的生产积极性，提高林业生产效率。但是，由于没有理顺与产权界定相关的社会环境问题，处于农村的林农并没有从界定产权中获得福利反而造成了意想不到的后果，“自上而下”的关注效率型的林改政策在基层没有获得认可和效果，这很让人深思。为了把集体林权改革的效果落到实处，只有把改革的思路从单一地界定林权转向采取综合农村社会发展的政策思路，理顺林权改革的社会网络关系，让改革的成果深深扎根于农村基层。
三、把集体林权制度改革纳入到农村社会发展综合性政策的必要性
农村民众在林权制度改革中的权力受到环境的影响和制约，也受到总体的社会结构的制约。影响林农安排使用其生计的是那些极为重要的法律、政策、文化和制度，这些结构将有助于决定在林改中林农所能获得的生计提升和最终结果。综合型农村发展政策思路将经济、社会、环境、文化、制度以及其他可以预见和不可预见的、直接或间接影响民众福祉的维度都纳入到集体林权制度改革的设计和实施执行监控之中。作为一种促进政策实施的分析工具和向导，这样一种思路在集体林权改革的过程中是必不可少。
把集体林权制度改革纳入到农村社会发展综合政策的重要性和必要性体现在以下几个方面：(1)尽管经过了数十年的经济增长，农村地区却仍然以持续的高度贫困与剥削为特征。在贫困和剥削广泛存在的林区，林农在内外困境逼迫下难以行使正常的权力，这就极其容易造成社会效用的缺失与不足。从长期看，这种由于贫困问题造成的非自愿性的产权界定不容易形成稳定的经济社会结构。(2)尽管农村地区向外迁出的人口比例很高，而且以“去农民化”这一总体进程为背景的城市化过程也蔚成声势，但农村的农林部门依然是吸纳就业的关键所在。集体林区一般都处于深山之中，依靠山地维持生计的林农从根本上还是难以离开山地的生计保障功能。只有从维护林农的就业和生计的角度出发制定林业综合发展政策才能达到经济社会效用的最大化。(3)农林业生产依然是整个国家经济增长和百姓生活水平提高进程中一个不可或缺的重要贡献因素，而农林业生产者自身则是重要的农林产品的主要供给者。要把集体林权改革置于这样一个最重要的背景之下进行，政策思路就必须转向整体的综合发展思路，而不仅仅把眼光局限于狭小的范围内。(4)集体林权政策对农村干预的最终目的还是减少贫困和保护自然资源，农村民众直接参与到这些干预措施的设计和实施过程中是至关重要的。(5)在林改过程中，农村社会的社会资本与政治资本供给作用值得特别重视。农村发展项目的实践已经表明决定发展项目成败的一个主要原因在于人们的有效参与程度。以人际关系网络形式出现的社会资本以及以社会结构和不同组织形式出现的政治资本，目前已经被认为是发展项目中的一个重要组成部分。农民所拥有的经验和知识也可以作为重要的投入要素。这对于需要社区网络关系和林农积极参与的林权改革来说显得至关重要。
四、从农村社会综合发展角度推进集体林权制度改革
(一)政策主体多样化与跨部门协作
农村社会综合发展的整体性思路的一个重要观念是政策主体应该多样化并且加强分工协作。不能寄希望于依靠单一机构或者政策主体来解决问题，而必须将多重行动者考虑在内。经验表明，善加组织利用各政策主体的多种资本并且同各种地方性的机构进行合作，对问题给出综合的解决方案，就可以实现大范围的进步性变化，就有可能出现整体大于部分之和的变化。
在集体林权制度改革政策设计执行进程中，不同机构和政策主体所起的作用不同，要明确角色与分工，同时也需要进行多主体跨部门之间的协作，把林改作为综合性的农村发展政策措施来看，各尽其责而合作共进是必要的思维和策略。
1.国家与政府：尽管国家不再拥有对林改具体政策的绝对支配和垄断权，但是国家依然能够发挥极其重要的作用，即提供压倒一切的法律或者政策框架来促进林改政策的变迁。
2.林区社区：社区拥有价值非凡的社会资本和人力资本以及关于地方生态和自然资源的多种多样的地方性知识，这些知识和资本完全可以被利用起来以实现不同地区和社区民众对林改政策的不同诉求。
3.非政府组织：非政府组织很容易与草根阶层打成一片，这对于缓解政府部门与草根阶层之间的误会以及加强彼此之间的理解互信非常有好处。林改进程让非政府组织积极介入的作用可以体现在以下两点：非政府组织通过把林改政策调研和建议反馈给政府部门和草根阶层，让多方在理解互信的进程中加强合作以推进范围更广的政策改革；非政府组织有时也代替或者辅助政府提供基础服务，那么草根阶层和政府之间的敌意就会得以调解，在多方的合作下林改政策将会取得顺利进展。
4.国际发展组织：国际发展组织能够为那些富有创意的林改政策提供试验的财政支持，同时也可以与林农直接合作促进草根阶层的能力建设。国际发展组织可以在多种多样的领域推动林改政策的变革和创新，同时也可以直接与草根阶层结成重要的合作伙伴，例如可以帮助林农拓展产品的销售渠道，帮助林农提高对林改进程的参与能力。
(二)林农参与获益和脱贫
农村综合发展思路是一个以提高农村整体人口的福祉为中心的过程，其中尤其需要考虑的是解决贫困人群的需要问题。虽然世界贫困问题仍然普遍利用经济指标来度量，但是最近10年间这种度量方法逐渐地被一些反映非物质指标的新观念所超越，包括机会、赋权、保障、参与(world bank，2001)。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂尔·森提出以能力缺乏来界定贫困的理论，这就促使整个发展政策学界把“能力建设”置于各项研究的核心。因此，需要特别关注贫困者群体与弱势群体的经济社会政治参与能力、获取发展机会的能力缺乏以及能力建设等问题。
农村综合发展政策思路的一个核心要点是必须相信农民并且以农民为发展主体。先前现代型发展思路总是将小农生产者看作是创新的顽固保守势力，但是慢慢地这种观点已经让位于“进步农民”的观点。根据舒尔茨(schultz，1964)提出的“配置效率”假设，传统的农民虽然贫困，但其在可支配技术的支撑下却是贫瘠资源的有效利用者。然而，小农生产者这种本性的发挥还需要政府提供必要的投资并通过合适的教育和培训以及一定的激励机制来提升农村的人力资本，提高参与经济社会活动的能力。
在相信小农的基础上还需要理解权力之间的关系，向农村贫困人群赋权是一项重要的举措。赋权就是使某些群体有能力对发展过程积极施加决定性影响，从而增进自身利益(Anthony Hall & James Midgley，2004)。从这种观点出发，社会必须为被剥夺的农村群体赋权，以使他们能够分享更大份额的发展成果，发挥主导性的作用。
因此，解决贫困问题的主要途径是动员当地民众，让他们参与到各种各样的可以提高其生活水平和生活质量的发展项目中。在集体林权制度改革中，需要树立农民群众是集体林权制度改革的参与主体、受益主体也是决策主体、监督主体的观点。林权分不分、怎么分、什么时候分、分到什么程度都要由农民说了算。地方各级政府需要注重保障农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权(回良玉，2006)。必须积极主动地把林农的生计和需求分析纳入到政策设计、执行以及执行管理之中。农户生计与山林资源的关联性决定着农户行为取向，也决定着集体林业的命运。利益实现是赋予农民权能的目的，而权力则是农民获取利益的手段，其中政治权利是经济利益的根本保障(张敏新、张红霄、刘金龙，2005)。贫困群体以及弱势群体在林权改革的准备、知情、决策、实施、监测、制度建设等方面的充分参与赋权并确保获益是集体林业持续发展的保证。
(三)社会公平公正维护
农村社会综合发展思路的另外一个综合思维是需要把社会公正与公平置于与经济效率同等重要的地位来看待。特别是在农村地区，贫困、弱势群体权利表达能力低下容易造成社会排斥现象，破坏社会公正。例如，有学者(朱冬亮，2007)指出在集体林权改革过程中存在不少社会排斥因素，大部分林农没有因此而获得林地承包经营权，导致林权集中到某些经济实体以及少数人手中，从而在一定程度上背离了林权制度改革设计的“耕者有其山”的目标和宗旨。
因此，林改要确实保护村民特别是弱势群体的利益。避免借改革之名侵害村民的利益，特别是弱势群体的利益。通过林改将林权还给农民以后就要充分尊重农民的权利，确权到户只是林改的第一步，关键的还是在经营过程中的利益保障，避免林农的利益受到排斥。
集体林改需要特别关注容易引起社会排斥的因素并进行制度设计和政策改进以促进社会公正公平。以林权流转为例，国家鼓励林权流转进行规模化经营，但是在流转过程中允许外界资本进入与林农直接竞争，这就很容易引起社会排斥，因为林农的资本具有天生的弱势性。土地是农民的天生生计保障，过度的林权流转和对外集中容易破坏农村的生计根基。为此，在进行林权流转的政策和机制设计时就需要考虑林农的优先权，在资金、融资、时间先后、信息、价格等方面对林农进行倾斜和帮助，维护社会公正公平以及社会稳定。
(四)全方位的林业综合服务
从政策角度看，农村发展的思路意味着针对集体林权改革需要采纳一种更为广阔的综合型的关注民众生计的思路，该思路关注一切有利于促进民众福祉的问题。从长远的眼光来看需要一个更为宽阔的图景，有关福利政策和其他形式的经济社会以及政治投资都必须被置于更为广泛的背景之下。例如，林业综合服务就应该被视为促进人力资本以及提升总体福利的关键。因为假如农民在获得土地或者其他重要生产投入要素方面毫无保障，那么他们将没有任何寻求拓展性需求的动机。因此，要提供林业综合型服务，就必须拓宽视野，综合考虑到林农的土地、贷款、种子以及其他服务可及性的政策诉求。
嵌入农村综合发展观念框架中的林改政策，全方位的林业综合服务应该关注以下几个紧密相关的问题：
1.技术问题：即为解决农村林业与基础设施的基本问题应该提供何种投入以提供恰当的解决方案。这主要包括一些诸如道路建设、护林防火、防病治虫、优良种苗、农资机械等多方面的技术服务。
2.市场问题：市场措施是为缓解小农生产者及弱势群体遭遇市场排斥境遇的必要手段。这些基本的措施包括：建设林业要素市场；组建林业产权交易中心，向农民提供信息、政策、评估、产权交易、林权变更登记等服务；构建信息交流的平台，让农民对政策、对市场有较充分的了解；建立配置合理、适应森林资源流转和抵押贷款需要的森林资源资产评估体系；改革现阶段林权流转机制，使林农具有获得山地经营林业的优先权。
3.保障问题：为了保障林农从林改中直接获益，需要综合一些技术性和制度性措施来解决问题，包括减轻直至取消林农税负，建立森林资源资产保险业务，地方政府的林业部门和金融业相互支持配合启动林权抵押贷款工作，改进林木采伐管理制度和办法。
4.政治问题也同等重要：需要考虑如何让技术性的解决办法能够得到有效的应用，同时也要把受政策影响的群体利益摆在发展议程的高位之上。这些问题包括改革林业管理体制，妥善解决基层林业管理人员的分流安置工作；完善林业法律法规，根据林改需要及时制修订有关法律及地方法规；强化林业综合行政执法；推进林业分类经营改革。
(五)林农组织与社会资本维持
农民组织化是组织主体依据一定的原则，采取不同方式将具有生产经营规模狭小、经营分散、经济实力较弱、科技水平滞后等传统职业特征的农民转变为有组织进入市场与社会并且能够获得与其他阶层同等待遇的现代农民的过程(王勇，2004)。综合型的农村社会发展政策思路隐含着林改政策鼓励林农的再组织化和社区合作经济的发展。因为初始产权界定后，单一的林农需要考虑单家独户可能会面临很多的技术、市场、经营成本增加、社会网络关联降低等问题。发展新型的林业合作经济组织是一个很好的解决集体经济发展和林业规模经营的好办法，利用市场与本土配置方式建立合作经营机制是集体山林产权制度变革的重要方向。
1.林农组织解决森林经营技术难题。林地的绝大部分是山地，由于山地的不易分割性以及林业经营中轮伐期的存在，林业生产需要规模经营。同时，单一的林农在森林资源经营过程中会面临许多的技术问题，如森林的防火、防盗、防病虫害、林区道路修建等工作依靠个人的力量难以展开，林木生长周期长导致的投资回收期长、风险大等特点在客观上决定了林业需要走组织化的路子。即使农户愿意分户经营，其协调也会非常困难，管理成本也会很高。如果说过去是因为权属制度安排的不确定性影响了林农的生产经营积极性，那么确权到户之后又可能会因不同农户不同的经营兴趣而导致相互间协调困难，从而同样影响林农的营林积极性。
2.林农组织解决林业生产的市场难题。在林权流转过程中，单一的林农主体面对刚建立起来并且还没有成熟的林权流转市场时，经常会由于自身在信息、知识以及权力等方面的缺失而处于弱势因而容易遭遇到市场排斥。另外，林农经营行为过于分散，缺乏协调性，无法适应日益扩大的市场化，导致分散的林农在与工商企业进行原料和产品交易中得不到平等的谈判地位，无法获取准确的市场信息，也不可能分享相关联的第二、三产业的增值利润。在这种情况下，小农户与大市场、林地分散经营与规模经营之间的矛盾日益突现。鉴于此，林权改革需要重视林农组织在应对市场难题上的作用，通过林业合作经济组织提高林农的组织化程度，从更高层次、更大范围进入市场，实现小生产与大市场的对接。
3.林农组织增加社会资本的有效性。社会资本理论强调经济社会发展的推动力不仅仅包括物质资本，还包括像社会信任、人际关系、公民参与这样的社会资本，这些资本对于农村的发展同样具有重要意义。我国林农的文化素质还处于较低的水平，文盲半文盲数量较大。通过林农组织则可以提高林农应对市场的社会资本，有助于把林农的人际网络关系以及对活动的参与性纳入到林业经营过程中，运用这些社会资本去挑战现状，挑战支配着现有资源分配与控制的规制(Sen，1997)。因此，需要探讨如何通过推动社区组织的能力建设来增进基层社区的社会资本，从而一方面完善社会保护，另一方面可以推动林区社会经济的发展。
(六)林改宏观政策与微观基层制度的结合
1.微观主体的理性选择与多主体博弈。宏观的林改政策进入微观基层后必然会对基层主体原有的认知与实践体系产生影响，不同地区以及不同主体对林改的期望和要求必然会不一样。例如地处四川西部地区的“三州”主要以天然林为主，国有林多，集体林少(只占10％)，且分布不均匀，难以均分到户。在贵州黔西县和四川的川中丘陵地区，人多林地少，林产品的市场发育水平不高，对当地政府和群众的经济贡献不大。再加之外出打工的人员多，农户经营林业的成本较高，林改给农户增加收益的可能不大，群众也没有太高的热情(甘庭宇，2007)。贺东航等人(2008)通过调查认为，在林改过程中县政府与基层群众本着理性的原则，以自身目标和利益为着眼点，采取多种方式积极利用多方资源，努力成为改革的受益者，政府和群众相互讨价还价的结果产生了一个双方都没有完全预料到的均衡情境。因此，集体林权改革的宏观政策要重视微观基层的本土制度和实践体系，在尊重林农愿望和利益的基础上寻求本土化的合乎民意的政策安排。
2.地方经验与实践的制度。在集体林区很多地方形式的关于集体林的产权是实践中相关各方形成的一种共同认知，这种制度不是理论上设计的而是在实践中形成的，正是这种共识性的产权制度促进了集体林区林业经济的发展。社会文化、社会制度因素对于人们认知具有很大的影响进而影响着产权制度的运行。鼓励并允许地方产权制度实践多样化非常有意义。国家、集体和个人所有的权属界限在地方实践中是不明显的，并不是绝对的，根据具体情况有不同的制度形式。在实际的森林资源经营管理过程中应该允许不同的产权形式共存，产权的交叉与联合都是可以的，只要符合地方的实践经验，能够给林农带来实际的利益，有助于森林的可持续经营。
3.传统知识与文化制度。在西部与南部等集体林区，森林是与社区生计和传统文化紧密相连的自然资源，与当地居民的生产、生活、文化密切相关，是当地人可持续发展的基础。例如在云南、贵州、广西、甘肃等许多省份的少数民族地区内，社区都有自己的神山、神树、风水林、传统食用和药用植物，这些不仅是森林资源也是社区文化的重要组成部分。社区通过传说、信仰、教导等方式把对森林的敬畏和尊重表现在自觉的行动中，这种基于特定的社区传统知识与制度管理森林资源的方法非常有效，很好地实践着可持续森林资源经营的思想。人们不愿意把这些带有传统信仰意识的山地森林均分到户，而一直延续着社区共有的传统制度并采用乡规民约的形式进行管理。在集体林权制度改革进程中就需要首先肯定这些传统的制度并提高从事传统实践的人们的自信心，同时改进政策法规，比如给予一些鼓励性的投资，支持社区以传统知识和制度为依托的保护活动，从而推动人们尊重自然，实现人与自然和谐共处。
五、结论
为了更好地推进集体林权制度改革，使改革成果植根于基层，惠及于普遍林农，集体林权制度改革政策需要在一定程度上进行变迁，将集体林改纳入到农村综合型社会发展政策框架需要将三个核心的原则整合在一起：(1)聚焦于民众。包括对弱势群体的关注、贫困问题与贫困人群的资源可及性的解决、公平与公正的思路、消除社会排斥、促进民众的广泛参与、关注林农的生计维持等民生思路具体运用于林改政策的变迁。(2)对林改问题的分析与政策处方需要采取综合型整体主义的思路。包括跨部门多主体的协作、林区综合社会服务体系的建立、组建林农的再组织政策体系等，多主体综合型的措施是整体主义思路的主要内容。(3)强调宏观政策与微观的基层制度实践的联系。包括综合考虑地方传统知识、上层政策与地方制度的有效糅合、农村社会资本与政治资本的整合、权力资源与资本性资产的合理分配等，将宏观政策与微观基层制度实践的有效结合作为制定合乎实际的集体林权制度改革政策、推动林改政策变迁的重要考量方面。
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