日本的社会保险制度：运营、功能与问题，本文主要内容关键词为：日本论文,保险制度论文,功能论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立与健全社会保险制度，作为现代市场经济顺利运营与健康发展的必要条件，越来越成为中国推进以建立社会主义市场经济为目标的体制改革所面临的重要任务。为圆满完成这一任务，研究和借鉴市场经验发达国家的经验，尤其是与中国更具相似社会文化背景的日本的经济，是极为必要的。本文即拟从运营机制、基本功能、现存问题三方面对现代日本的社会保险制度进行简要评述。
一、日本社会保险制度的运营机制
（一）基本构成
日本现行的社会保险制度，主要由养老金保险制度、医疗保险制度、失业保险制度和工伤事故保险制度等四种基本制度构成。(1)养老金保险制度在日本社会保险制度中居于重要地位，且伴随人口高龄化进程的加速，其重要性亦日显突出。养老金保险制度又包括国民年金、厚生年金和各种年金基金三部分。迄1995年3月底，参加各类养老保险者已达6945.8万人，其中参加国民年金保险和厚生年金保险者分别为3095.6万人和3265.1万人，各占44.6%和47.0%；(2)医疗保险制度主要包括健康保险、国民健康保险、老人保健和各类共济组合设置的医疗保险等几种具体制度。其中参加国民健康保险者人数最多，1995年3月底为4281.1万人，其次为健康保险，同期参加者为3502.4万人，二者合计占到医疗保险总参加人数8300.1万人的93.8%；(3)失业保险又称雇佣保险，依据1947年11月颁布的《失业保险法》创设实施，目前由于失业率的攀升，该险种越来越受到重视。1995年3月底参加失业保险者3350.8万人；(4)工伤事故保险，主要有劳动者灾害补偿保险、国家公务员灾害补偿保险和地方公务员灾害补偿保险等几种。1995年3月底参加人数依次为4701.1万人、110万人和330万人，合计5152.2万人。[1]
（二）管理体制
日本社会保险现行的管理体制，是依据社会保险相关法律来运营的。由于社会保险的种类繁多，先后制定的相关法律亦很多。其中在养老金保险方面主要有《厚生养老金保险法》、《国民养老金法》、《农业从业人员养老金基金法》、《国会议员互助养老金法》等法律。在其他社会保险领域亦如此。日本现行社会保险管理机构也颇为复杂，其中中央政府有关省厅一般只负责监督，而具体管理则分别由其下属机构或公共法人组织承担。如普通雇员保险主要归厚生省保险局和养老金局主管，实际执行机构则是都道府县的民生主管部门及其下设的社会保险事务所和健康保险工会、国民健康保险工会之类公共法人组织。[2]
（三）审查制度
依据1962年颁布的《行政不服审查法》，日本对社会保险事业的有关主管部门和执行机构实行严格的审查制度，以避免和减轻因其违法或失职对国民利益带来损害。负责社会保险审查职责的，在中央一级为厚生省的社会保险审查会，其5名委员需经国会审议，总理大臣任命；在都道府县一级，也有厚生大臣任命的社会保险审议官。只要有关被保险人提出申请，审议官即会予以审查并作出裁决。若当事者不服裁决，还可投诉法院。在1994年度，各都道府县社会保险审查官共受理有关社会保险案件1579件，厚生省社会保险审查会受理219件，[3]其中大都作出裁决。
（四）经费运作
日本对社会保险相关费用采取政府、企业（雇主）与个人（被保险者）三方共同负担的原则，三方各在其中所占的比重，也因不同的社会保险项目而存在很大区别。如在健康保险经费中，政府负担其掌管健康保险部分的16.4%，其余由雇主和雇员各负担50%。而在普通雇员失业保险费中政府则负担25%，其余通过雇员交纳其收入的0.55%和雇主交纳雇员工资的0.9%来筹集。各类社会保险的保险金发放也采取多种方式，且计算方法颇为复杂。战后尤其是60年代以来，日本社会保险费用一直呈现迅速增长之势。在1965年度，其实际收入为17980亿日元，1975年度已增至135500亿日元，1985年度再增至406990亿日元，1993年度更达655970亿日元，比1965年度增长达35.5倍！其实际支出亦由1965年度的12280亿日元增加为1993年度的512710亿日元，更增长达40.8倍！[4]
二、社会保险在日本经济运行中的基本功能
（一）保障国民生活
这是社会保险制度最基本、最主要的功能。当国民因疾病、失业和年老而在生活上遇到仅靠自身和家庭的力量无法克服的困难时，通过各类社会保险予以基本保障，使其免受贫困和疾病的困扰，对于国民生活乃至社会稳定，有着不可或缺的重要作用。而社会环境的相对稳定，又是经济顺利运行与高速增长的必要条件。战后从总体上看，日本的社会环境一直是比较稳定的，这从其政局比较稳定、失业率、犯罪率和离婚率一直比其他发达资本主义国家为低等现象中均可得到充分证明。如在1970、1980、1990和1992四个年份，其刑事犯罪人数依次为51.9万人、33.5万人、18.2万人和11.9万人，总体上呈减少之势。[5]而社会保险事业至少从如下几方面对保证国民生活和社会环境的稳定发挥了重要作用：(1)“全民皆保险”体制的建立，使社会各阶层均获得了基本生活和医疗保证；(2)社会保险经费运作在一定程度上缩小了各阶层实际收入差距，从而缩小了社会不平等，避免或减轻了因此而引发的社会矛盾和冲突；(3)失业保险也使失业者不会因生活无着而铤而走险。
（二）缩小贫富差距
在西方主要资本主义国家中，日本社会的贫富差距是最小的。在1995年，收入最高的1/5家庭的人均月收入总额为40.3万日元，而收入最低的1/5家庭的人均月收入总额也有19.6万日元，前者仅相当于后者的2.1倍。[6]在日本，既无可与美国比肩的超级巨富，也少有美国街头的“无家可归者”。造成日本社会各阶层贫富差距相对较小的原因颇多，而社会保险制度无疑也发挥了重要作用。一方面，从社会保险费用的筹措中不难看出，无论其中是来自国家或地方财政负担的部分，还是来自雇主支付的部分，都间接起到了相对降低高收入阶层收入水平的作用。另一方面，从社会保险费用的发放中又可以看到，享受社会保险相对较多的，还是各类低收入家庭。如社会保障收入在日本收入最低的1/5家庭经常收入中占到4.8%，而在收入最高的1/5家庭中仅占1.9%。[7]这意味着社会保险制度实际上起到了一定的分配与再分配国民收入，从而缩小贫富差距的作用。
（三）强化宏观调控
战后日本之所以能获得比欧美发达国家更为优异的经济发展业绩，与其更为有效的宏观经济调控机制有着重要的因果关系。而在强化国家对市场经济运行的宏观调控方面，社会保险制度也发挥了多种重要功能。例如，通过扩大或缩小财政支出规模以刺激或抑制社会有效需求，是国家实行宏观经济调控的重要手段，社会保障支出又在国家财政支出中占有很大比重，因而增加或减少社会保障支出，即成为国家强化宏观经济调控的有效手段之一。而在国家社会保障支出中，社会保险支出又占有最大比重。如在1985、1990和1995年3个财政年度，社会保障关系费在日本中央财政一般会计支出中所占的比重分别高达20.7%、18.4%和21.9%，而社会保险费又在社会保障关系费中分别占到54.9%、57.8%和56.1%。[8]
（四）减缓周期波动
日本社会保险制度在减缓经济周期波动方面的功能，主要是通过两种渠道来实现的。其一是社会保险费收入逆景气波动而增减，即当经济周期处于高涨阶段时，社会保险机构从各级财政和企业取得的收入也相对较多，从而相应减少了政府和企业的实际支付能力，这无疑会对社会需求从而对经济高涨产生一定的抑制作用。而当经济周期处于危机或萧条阶段时，社会保险机构从财政和企业取得的收入也相应减少，从而会相应减少政府和企业的社会保险负担，增加其社会支付能力，这无疑又会对社会有效需求起一定的刺激作用，以致对经济复苏产生积极影响。其二是在社会保险支出方面，如当经济周期萧条或危机时，社会失业势必增加，社会保险机构必然要支付更多的失业保险金，失业者利用这部分资金购买必要生活用品，即形成对社会需求的有效扩大。而在经济高涨时期，社会保险机构支付的失业保险金则相对较少，从而其对市场有效需求的扩张作用也相对较小。如在1990年日本经济尚处平成景气时，当年支付的一般雇佣保险费仅为6685亿日元，而当1993年处于经济萧条时，这一数字即大幅增加至11473亿日元，相当于1990年的1.72倍。[9]
三、当前日本社会保险制度面临的主要问题
（一）经济增长失速
60年代至70年代初日本社会保险制度的迅速扩充和不断完善，在很大程度上得益于当时的经济高速增长。由于经济高速增长，至少从两方面为社会保险制度的扩充与完善创造了有利的外部条件。其一是经济高速增长带来国家财政收入与企业经营收入的迅速增加，为社会保险制度的扩充与完善提供了充足财源。其二是经济高速增长带来劳动力需求急剧扩大，失业问题大为缓解，从而相对减轻了社会失业或雇佣保险方面的压力与负担。然而到70年代中期以后，日本经济却呈现出明显的减速与停滞之势，即使是在80年代下半期的大型景气时期，其增长速度也远未达到70年代中期以前的水平。而在步入90年代后，长期萧条与回升乏力，更成为日本经济发展的基本态势。就实际国内生产总值的平均增长率看，1966～1973年高达9.4%，而到1974～1980年已降低为4.1%，1981～1990年再降至3.6%，1991～1995年更只有0.6%。[10]
70年代中期以来日本经济增长的长期失速，已成为日本社会保险制度面临的重要问题，它也至少从两大方面对日本社会保险制度形成严重的不利影响。其一是经济增长失速导致国家财政收入与企业经营收入相对减少，从而导致社会保险制度财源日显不足。如在财政收入方面，日本中央财政一般会计收入在1960～1973年年均增长17.7%，而到1973～1995年已降至7.7%，整整下降了10个百分点。且在财政收入中发行国债收入所占的比重还迅速加大，在1973年还仅为11.3%，至1979年曾一度上升至34.7%，之后虽开始降低，而至1995年又回升至28.2%。[11]在财政收入相对减少的条件下，其中用于社会保障包括社会保险费用的支出也不得不相应缩减。1965～1975年，日本中央财政预算一般会计中的社会保险费支出年平均增长达26.3%，而至1975～1995年却剧降至6.6%，下降近20个百分点！[12]其二是经济增长失速导致劳动力需求相对减少，失业问题日趋严重，以致空前加重了社会保险在失业与雇佣方面的负担。战后至1973年，日本的完全失业者极少超过100万人，而在1975年达到100万人以后，长期居高不下，尤其是在90年代，其数目更是迅速增加，1995年平均为210万人，1996年4月则一度增至235万人。[13]
（二）人口高龄化加快
70年代以前日本社会保险制度迅速扩充与完善的另一重要条件，是人口年龄结构较为有利，尚未像欧美发达国家那样遇到沉重的人口高龄化压力，老年人口带来的社会保险负担较轻。直到1970年，日本的老年人口系数即65岁以上的老年人口占总人口的比例尚只有7.1%，而同年前西德、英国、法国和美国已依次高达13.2%、12.9%、10.7%和9.9%，瑞典、瑞士等北欧国家更高。然而，由于出生率和死亡率迅速下降、平均寿命大幅度延长等原因，日本人口的高龄化进程在步入70年代后也迅速加快。到1980年，其老年人口系数已提高至9.1%，1990年再提高至12.1%，1994年更达14.1%。据日本厚生省人口问题研究所推算，到2000年将达到16.9%，2010年为21.1%。这意味着日本已成为世界人口高龄化程度最高的国家。再就65岁以上老年人口的绝对数看，在1970年尚只有743.1万人，1980年已增至1065.2万人，1990年再增至1569.8万人，1994年更增至1762.9万人，相当于1970年的2.37倍。[14]
70年代以后日本人口高龄化进程的空前加快，对其社会保险制度带来的最大问题，是达到法定年龄领取各种养老金的人数急剧增加，所领取的养老金数额随之日趋庞大，其在各种社会保险支出总额中所占据的比重也大幅度提高，以致成为目前日本社会保险负担空前加重的主要原因，从而成为当前日本社会保险制度所面临的又一重大问题。如就每年社会养老保险金实际支付额及其占各类社会保险金实际支付总额的比重看，在1965年度仅为950亿日元和7.7%，1970年度仍只有2866亿日元和10.1%，而至1980年度已达到62950亿日元和30.4%，1990年度再达246937亿日元和58.6%，1993年度更达320030亿日元和62.4%。1970～1993年度，日本各类社会保险金实际支付总额增长了17.0倍，而同期社会养老保险金实际支付则增长达110.7倍！[15]此外，由于人口高龄化的空前加快，还会因老龄人口所需医疗费用远远高于其他年龄人口等原因，而通过增加医疗保险费用等途径加重了日本社会保险的费用负担。
（三）雇佣制度与家庭结构的变化
当前日本社会保险制度所面临的另一个重要问题，是伴随雇佣制度与家庭结构的急剧变化，企业和家庭在生活和健康等多方面的保险功能日趋弱化，原由企业或家庭承担的许多保险事务越来越转由社会承担，从而大大加重了社会保险的负担。
战后日本企业尤其是大企业所通行的雇佣制度，是所谓终身雇佣制。这一终身雇佣制至少从两方面减轻了社会保险制度的负担，从而为战后日本社会保险制度的迅速扩充与完善创造了有利条件。其一是大大缓解了失业问题，减轻了社会保险在雇佣与失业方面的负担。其二是在终身雇佣条件下，企业往往会把雇员视为与其共生存的“家庭成员”，为鼓励其为企业献身并减少其后顾之忧，大都建立了生活、保健、技术培训等多方面的企业内保障项目和设施，从而替代和减轻了社会保险的负担。然而在步入70年代中期以后，由于面临经济增长失速导致劳动力需求相对减少、人口高龄化加快导致劳动力年龄结构老化等多重困境，日本的终身雇佣制也开始呈解体之势，越来越多的企业更倾向于采用短期雇佣、临时雇佣方式，劳动力在企业间的流动日趋加速。企业雇佣制度的这种变化，一方面加剧了失业问题，从而加重了社会保险在雇佣与失业保险方面的负担；另方面又降低了企业建立企业内生活、保健等项目的积极性，而把大量的保险负担推向了社会。
当前日本的家庭结构也处在迅速变化之中。其主要趋向是核家庭（即至多有一对夫妇及其未婚子女两代构成的家庭）化、老龄家庭化、独身家庭化、小家庭化和家庭主妇就业化。当前日本家庭结构的这些变化趋向，会从多方面把原由家庭承担的保险项目推向社会，加重社会保险制度的负担和压力。如在家庭成员中65岁以上的老年人口迅速增加的同时，核家庭化又使子女与其年迈双亲的同居率大大降低，小家庭化和单身家庭化则大大降低了传统家庭的相互扶助和赡养能力，而家庭主妇外出就业又把其本属家庭事务的照顾年老双亲的责任推向社会，这无疑都大大加重了社会保险的负担。
注释：
[1]〔日〕健康保险组合联合会《社会保障年鉴》，东洋经济新报社1996年版第207页；
[2]参见《简明日本百科全书》，中国社会科学出版社1994年版373页；
[3]〔日〕《社会保障年鉴》1996年版第123页；
[4]〔日〕总务厅统计局《日本统计年鉴》1995年版第614～615页；《社会保障年鉴》1996年版第22～23页；
[5]〔日〕《日本统计年鉴》1995年版第758页；
[6]〔日〕周刊东洋经济《经济统计年鉴》1996年版第378页；
[7]〔日〕《日本统计年鉴》1995年版第572～573页；
[8]〔日〕《经济统计年鉴》1996年版第487页；
[9]〔日〕总务厅统计局《日本的统计》1995年版第269页；
[10]〔日〕《经济统计年鉴》1996年版第48页；
[11]〔日〕日本经济企画厅《平成8年版经济白书》长期经济统计13；
[12]〔日〕《日本统计年鉴》1995年版第497页；《经济统计年鉴》1996年版第485页；
[13]《日本经济新闻》1996年10月7日；
[14]〔日〕《经济统计年鉴》1996年版第129～130页；
[15]〔日〕《日本统计年鉴》1995年版第614页；《社会保障年鉴》1996年版第24页。
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