欠发达地区统筹城乡发展的政府运作路径选择——成渝试验区综合配套改革之比较，本文主要内容关键词为：试验区论文,城乡论文,路径论文,欠发达地区论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D67;F127 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2010)04-0131-05
在五十多年的社会主义建设历程中，我国的城乡关系一直就是由政府“统筹”的，只不过这种“统筹”是以工业为优先、以城市为本位的，是通过制定和实施一系列强制性的政策措施，以农业支持工业，以农村服务城市。新时期中央提出统筹城乡发展的方针，是对各级政府提出的一项根本要求，它基于我国城乡发展失衡的现实，突出地强调了政府在兼顾城乡利益、理顺城乡关系、协调城乡发展、缩小城乡差距中的主导作用。各级政府应把统筹城乡发展作为政府工作的基本指导思想和理性选择，担负起促进城乡协调发展的重大职责。那么，欠发达地区何为呢？国家设立的成渝统筹城乡综合配套改革试验区提供了可借鉴的范式。本文仅对成渝试验区推进统筹城乡综合配套改革之政府目标、政策措施制定和效果进行比较研究，努力探寻欠发达地区统筹城乡发展的道路。
一、重庆市、成都市综合配套改革目标审视
成渝试验区共同服务于我国整体改革开放的目标，但两市的历史基础、在我国区域整体发展战略中的地位有所差异，对突破我国经济社会体制改革难点的优势不同，因此承担改革的任务有所不同，国家对成都市改革试点的要求是统筹城乡、一体发展；而对重庆市改革试点要求则是统筹城乡、协调发展。国家总体要求的差异，决定了两试验区综合配套改革政府目标确定的差异。
（一）成都市统筹城乡综合配套改革目标
成都市实施统筹城乡发展起步较早，2004年初，成都市委、市政府就提出了《关于统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化的意见》。2007年被确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，成都市委、市府制定了《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》，提出的目标任务是，力争到2017年，“三个集中”①取得显著成效，经济社会实现跨越发展，城乡差距得到明显缩小，科学发展体制初步形成。把成都建设成为我国重要的高新技术产业基地，现代制造业基地、现代服务业基地和现代农业基地；确保成都成为中西部地区创业环境最优、人居环境最佳、综合竞争力最强的现代特大中心城市。具体指标是，工业集中度达到80%，城市化率达到70%，土地规模经营率达到75%；地区生产总值突破1万亿元，人均8.2万元，全口径财政收入突破3000亿元；农民人均纯收入年均增长10%以上，城乡居民收入比缩小到2∶1。
（二）重庆市统筹城乡综合配套改革目标
重庆市将用13年时间分“两步走”推进改革试验，逐步建立起统筹城乡发展的体制机制，最终实现到2020年统筹城乡的制度覆盖相关领域，城乡、区域协调互动发展机制总体形成，速度效益、区域综合竞争力和城乡统筹发展水平在西部地区领先。两步走的第一步是从2007年到2012年，为打基础、求突破、成框架的阶段，经济社会发展迈上“三个台阶”。②全市经济总量比2006年翻一番以上，引导300万人转户进城定居，城镇化率超过55%，城乡居民收入差距由现在的4：1缩小到3∶1。第二步是从2012年到2020年，建立起上台阶、广覆盖、成体系机制。经济社会发展在西部地区实现“三个领先”，率先实现全面建设小康社会的目标：一是经济增长速度效益和人均主要经济指标在西部领先；二是区域综合竞争力在西部领先，真正成为长江上游地区的经济中心；三是城乡统筹发展水平在西部领先。全市经济总量比2012年翻一番以上，GDP总量达到2万亿元以上，人均地区生产总值达8 300美元，引导1 000万人转户进城定居，城镇化率超过70%，城乡居民收入差距缩小到2.5:1。其改革目标具体测算见下表。
表中显示，重庆市统筹城乡综合配套改革目标侧重经济发展、生活质量、公共服务与资源环境四个方面，2006年与2012年与2020年目标之比为，经济发展之GDP1∶2.29∶5.83，人均GDP1∶2.17∶5.22，城镇化率1∶1.18∶3.28，非农产业就业比重1∶1.26∶1.57；生活质量之城乡居民收入比（以农为1）4∶3∶2.5，城乡居民消费支出比（以农为1）2.85∶2.3∶1.8，村公路通畅率(%)20∶50∶75，城乡居民恩格尔系数比（以农为1）1.44∶1.30∶1.2；公共服务之城乡人均受教育年限之比（以农为1）1.82∶1.7：1.5，农村居民基本养老保险参保率(%)1.5∶20∶50，农民工享受廉租房比例(%)1∶20∶50；资源环境之万元GDP综合能耗（吨标准煤）1.42∶1.08∶0.86，森林覆盖率(%)32∶38∶40，人口自然增长率（‰）3.4∶4∶4。
（三）统筹城乡综合配套改革目标不同区域的选择
审视成渝统筹城乡综合配套改革目标，作者认为欠发达地区统筹城乡综合配套改革目标安排应有不同区域的选择。在统筹城乡发展总目标下，各级政府还必须制定并实施适合各自情况的统筹城乡综合配套改革目标，为各自区域的促进城乡经济社会发展一体化树立起一个明确的奋斗纲领。由于目标的广泛性，一般都会产生认识的程度问题，对统筹城乡综合配套改革总目标的理解差异，也会产生区域的尤其是区县（市）、乡镇目标确定的差异。但是，实事求是，改变城乡二元结构，促进城乡发展一体化，应是一个区域的政府在制定统筹城乡综合配套改革目标时遵循的基本原则。为了使总目标具有科学性，一般在制定时必须注意坚持以下主要原则：(1)要以区域的自然、经济、文化、社会等因素构成的系统状况或条件为基础；(2)体现并有利于促进城乡二元经济结构和社会结构的转变；(3)目标要可靠、可行，既忌讳不切实际的形象指标、水分指标、空头指标和浮夸指标，又要注重发展的阶段性和目标的可靠性、可操作性，更要在突出重点的同时，又使经济、政治、文化、社会等目标相互协调统一。
二、成渝试验区统筹城乡综合配套改革的运作
从全国各地经济社会发展的实际来看，目前真正谈得上城乡经济社会发展一体化的区域只有长三角和珠三角等发达地区。2007年，按人民币与美元7∶1计算，东部地区的上海、北京、浙江和江苏，人均GDP已分别达到9335，8006，5304和4812美元，实际上已经进入工业化中期阶段的后期；中部地区的河南、湖北和湖南等人均GDP则分别为2294，2295和2057美元，处于典型工业化中期阶段；西部地区的贵州、甘肃和云南等人均GDP仅分别为976，1476和1499美元，大致处于工业化初期阶段。成渝基于各自特殊市情，统筹城乡一体化发展宜选择整体推进与循序渐进的道路。
（一）成都市整体推进城乡发展一体化的路径
成都市是欠发达地区经济增长最快的地区之一，经济社会发展呈现明显的“圈层化”地域特征，第一圈层为中心城区，第二圈层为近郊区县，第三圈层为远郊县（市），三个圈层产业梯度差异明显，二、三圈层虽然是成都市的市域范围，但农业在这些区域占有较大比重[1]。从成都实际出发，成都市城乡经济社会发展一体化走整体推进之路，其总体要求是按照城乡统筹、“四位一体”科学发展的战略部署，以“三个集中”为核心、以市场化为动力、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障，全面提升城乡一体化水平。具体做法可以概约归纳为“三三见六，以一化二”。③研析成都市整体推进城乡发展一体化，在路径上可以作出如下的细分和概括：
——政府规划推动，市场配置资源。着眼城乡经济、社会、自然和人的协调发展，结合土地利用总规和城市总规修编，明确分区功能定位和产业发展重点，凸现区域经济比较优势和特色，突出抓好县域政府所在地和有条件的区域中心镇的市域城镇体系规划（力争在10年内基本形成环绕中心城市的4个中等城市、11个小城市、45个区域中心镇相互呼应的城镇体系），体现和形成政府的工业化和城市化意图，对各类资源配置主体给出政府的信号。
——强化产业支持。立足多元特点城乡一体化的推进，按照“集约发展、效益优先”的原则，非常坚决地走工业集聚发展的道路，主要工业布局在成都高新区、成都经济技术开发区这两个国家级工业集中发展区和各区（市）县工业集中发展区；以两级工业发展区为载体，重点打造电子信息、机械（含汽车）、医药、食品（含烟草）、冶金建材、石油化工等六大工业基地，以期逐渐形成高新技术产业、现代制造业和区域特色产业三大工业经济区域。与此同时，特别强调在中心城市和区（市）县政府所在地及有条件的区域中心镇，搞好第三产业，注重业态转换和结构的升级。在不具备城市化和工业化条件的其他农村则走农业结构调整的路子，在沃野千里的都江堰灌区优化种、养业布局，为国家的粮食安全作出贡献，并大力发展特色农业，以农业的产业化来具体落实和有效夯实城乡一体化进程。催生出若干这方面的典型。比如，锦江区红砂村的花乡农居、幸福梅林，郫县的农科新村，邛崃的花楸村等，都是立足自己的特色资源禀赋，针对中心城市大市场的有效需求，转换业态，输出长项，成功地把第一产业和第三产业结合起来，使农业产业化立足多元化特点，适度低层次起步，汇集多数农户参与，取得良好效果。
——创新制度设计。城乡一体化的要旨所在，就是要让一切生产要素，包括资本、技术、经营管理、信息尤其是劳动力，都可以按照人本的思想和逐利的原则，在增长和发展的过程中流动起来，可以在资本的黏合下，最大化自己的要素收入，并且在这个过程中实现不同市场主体、不同要素所有者在竞争起点上的公平。这是经济效率得以产生、和谐社会得以构建的基础。而要使这一要旨得以实现，就必须打破计划经济时代形成的城乡分治、部门歧视的制度性障碍[2]，通过创新制度设计来促进生产要素流动，让市场配置资源的基础性作用得到充分体现。
（二）重庆市循序推进城乡发展一体化的思路
重庆作为中国西部地区直辖市，虽然是国家中心城市，在西南地区为首位城市，但统筹城乡发展面临以下问题：(1)大工业与大农业并存，“小马拉大车”，使得城市“大”而不“强”，不能发挥区域经济中心应有作用。(2)“大城市、大农村”是重庆特有的“二元经济结构”的真实写照，工业化、城市化水平低，城区难以拉动县区经济发展，尽管重庆在人口、经济上列为西南地区诸市之首，但没有突出的动员社会资源的优势。(3)重庆主城区偏居“人”字形轮廓一侧，加上被东北—西南山脉和长江干支流阻隔，经济辐射难以到达所辖区县。如主城区到万州、开县、云阳、奉节、巫山等区县的距离分别为327，331，382，446，481公里，城区到这些县区经济辐射真正谈得上是鞭长莫及。(4)走外来型工业化道路，使得重庆市经济有了较快发展，但“飞地型”产业对区域经济发展带动有限，经济发展也受到了极大限制。特殊市情决定了重庆推进城乡经济社会发展一体化不能走成都整体推进之路，而只能走渐进之路。考察重庆市循序推进城乡发展一体化，其第一阶段是：市政府重点实施“33366”的改革试验行动计划。
——按照三大群体分类定位。社会主义初级阶段，农民工、农村居民、城镇居民三大群体将长期共存，对农民工，着眼于从“离土务工”向“定居城镇”或“返乡创业”转化；对农村居民，着眼于从“传统务农”向“现代务农”或“离土务工”过渡；对城镇居民，着眼于完善制度、提升素质、促进公平，逐步形成多个层次、相互衔接的制度体系。
——推动三级城镇群分级吸纳人口。以就业为指向，在促进人口有序转往市外的同时，着力完善主城区、区县城、小城镇三级城镇群功能和空间布局，以户籍为工具合理引导人口梯度转移。主城区重在完善功能、提高素质，进一步增强核心竞争力和辐射功能；区县城重在做大做强、扩大容量，增强带动和传输能力；小城镇重在优化布局、完善配套，吸引劳动力就地转移。
——围绕三个方面分路突围。着眼于人的流动，兼顾各类群体的需求，从构建“一圈两翼”区域发展格局、促进农民工转化、搞好新农村建设三个方面推动改革分路突围。推进城镇化和新型工业化，创造非农就业岗位，构建区域发展新格局；着力解决“壮有业、居有房、少有教、老有养”四大关键问题，推动农民工向城镇居民转化；以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为目标，加快建设社会主义新农村。
——抓住农民工转化的六大关键环节创新体制。按照个人自愿、政策引导与市场选择相结合的原则，抓住技能培训、就业指导、安居扶持、社保解忧、服务均衡、转户进城六大关键环节，逐步打通农民工转化的制度通道。
——推进六项配套改革[3]。从促进城乡经济社会发展一体化的全局出发，为突出改革的系统性、配套性，还须推进城乡规划、土地管理、公共财政、金融支撑、行政管理、社会管理六项相关改革。
三、成渝试验区统筹城乡范式借鉴的理路
尽管成渝两市宣布综合配套改革试验区的时间相同，但由于两地的经济社会发展不同，因而各自政府的改革思路侧重点有所差异。总体要求：成都——一体发展，重庆——协调发展：基本目标：成都——城乡居民收入比缩小到2∶1，重庆——城乡居民收入差距缩小到2.5∶1；路径选择：成都——整体推进，重庆——循序渐进；政策措施：成都——“三三见六，以一化二”，重庆——“33366”；改革方式：成都——探索创新，重庆——破旧立新；改革成效：成都——阶段性效果，重庆——试验已破题。比较分析两市改革目标、政策措施和效果可见，统筹城乡发展是一个系统工程，成渝改革试验区，为欠发达地区探索统筹城乡实践道路的政府运作可借鉴范式昭示：
（一）认识到位是综合配套改革政策制定首要之思想保障
综合配套改革必然要求许多政府部门改进工作并可能使在改革中的部分既得利益受损，因而部分单位和领导缺乏主动性和创新性。在统筹城乡综合配套改革试验中，有的领导、特别是一些职能部门还缺乏一盘棋的思想，认为统筹城乡发展与己无关，没有形成统一的思想认识。如在重庆市九龙坡区举行的统筹城乡综合配套改革专题培训班中，一些主要部门对此反应迟缓，对基层反映出来的涉及农村发展问题不闻不问；更为严重的是一些干部对一些投资农村的企业存在“吃、拿、卡、要”现象；还有的干部违规向企业“拉赞助”、“要工程”，干扰企业正常生产秩序；更有甚者想通过行政方式低价获取农民承包地，用于解决在经济发展中工业用地的瓶颈制约。这实质上还是一种传统的发展思想，任其下去，不可避免地产生新的城乡不平衡。所以，在通过制度设计、政策调整与改善方面来促进城乡协调发展上还存在认识上的差距。统筹城乡发展既不能抛开城市谈农村，也不能离开农村谈城市，而要不断探索以城带乡、以工促农、工业反哺农业、城市支持农村的方式和途径，真正建立起推进城乡经济社会发展一体化的良性互动机制。在这方面，成都市始终用城乡一体化理念贯通城乡发展值得借鉴。怎样统筹城乡、缩小差距？怎样消除历史的积弊？成都市的办法是用城乡一体化使城乡二元变一元，而且一以贯之，坚定不移：推进城乡规划一体化，提高以城带乡的能力；推进城乡产业布局一体化，加大以工促农的力度；推进城乡就业和社保一体化，重点抓好农村富余劳动力的转移和土地被征占农民的就业问题；推进城乡基础设施建设（路网、水利、生态等）一体化，建立一种新型的可以贯通城乡的体制；推进城乡市场化配置资源的机制的建立，增强农村发展的动力和活力；推进农民生产、生活和居住方式的转变，让城乡居民共享现代文明成果。在实践中，成都市特别强调要加强四个突出：突出建立和完善城乡基本统一的社会保障制度，突出建立和完善城乡统一的新型户籍管理制度，突出建立和完善农村土地管理和使用制度，突出建立和完善公共财政城乡合理分配制度。
（二）统筹城乡发展必须发挥政府政策引导的积极作用
在欠发达地区，统筹城乡一方面要“破”，即破除原有政策和体制的束缚，消除造成城乡二元结构的体制机制障碍；另一方面要“立”，加快政策、体制改革，使之更好地适应经济规律和市场规律的发展要求，推进统筹城乡发展。从这个意义上讲，“破”、“立”之间，政府起着主导作用。成都市锦江区委区政府按照城市建设标准和宜散则散、宜聚则聚的原则，在采取“农户出资、政府补贴”，加快农房景观化改造的基础上，通过加大财政、税收、信贷的支农和工业反哺农业的力度，不断改造和完善道路、污水处理、天然气、光纤电视等农村基础设施建设，让农民就地享有城市文明成果。
（三）统筹城乡发展必须充分把握一般与特殊的差异
推进统筹城乡发展的动力具有共性。根据制度经济学原理，制度创新产生收益是制度创新的动力。我们依据制度创新的受益主体的不同分为个体收益、地方收益、国家收益、社会收益和政治收益。统筹城乡综合配套改革是实施国家战略的试验探索过程，国家利益、社会利益是根本。另一方面，改革的成本大多由区域承担，这是综合配套改革选择成渝中心城市所在区域的重要原因，因为地处欠发达地区西部的成渝中心城市经济实力较为雄厚，具有统筹城乡发展的实力。综合起来，统筹城乡发展的区域制度创新可能给区域内个体和地方政府创造收益。统筹城乡发展的方式具有个体差异。首先在于行政体制与区域范围的差异对改革的影响不同。在行政体制上，重庆市是中央直辖市，直管县；成都市虽然是中央计划单列市，但仍隶属四川省辖市，代管部分县市。在区域范围上，重庆比成都地域范围大，并且管辖了许多的区和县两级行政机构，市政府可以充分发挥这些优势，将改革先放在区和县的范围内进行试点，然后在全市范围推广，减少了改革的风险，提高了改革成功的可能性。其次是发展水平的差异对统筹城乡发展的影响，2006年城乡居民收入比，成都市仅为2.61∶1，而重庆市则为4.03∶1，因而国家对两市统筹城乡核心要求亦有所区别：成都市是统筹城乡、一体发展，而重庆市则是统筹城乡、协调发展。其三是市情迥异。重庆市是大城市大农村大库区，人口近3200万，农村人口占了2/3，而城市化率只有46.7%；成都市是大城市带大郊区，全市1100多万人口中，农村人口600多万。重庆、成都市情的迥异决定了统筹城乡发展在我国改革开放中的战略定位差异。由以上差异决定了改革两试验区重点与领域的差异，使范式创新独具其个性。
（四）统筹城乡发展必须从实际出发，扬己所长
马克思在《资本论》中曾经指出：“工业较发达的国家向工业不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象……一个社会即使探索到了本身运动的自然规律……它还是既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段。”[4]因此，中国统筹城乡发展的制度创新与探索虽然由中国国情决定，并在一定意义上具有为世界后发国家的工业化和社会结构转型提供一种借鉴的意义，但是中国也因此还有很长的路要走。从社会行动主体的角度看，中国建立推进城乡一体化制度面临的关键问题，在于不同社会群体囿于不同的生产资料所有制关系和由不同所有制关系决定的社会成员的身份差异。这种差异，使不同社会群体对生产资料的依附和所有制关系的依赖程度不同，以及他们在社会中享有政府公共服务和公共产品供给的类型、数量、范围和比例的不同。因此，欠发达地区统筹城乡发展必须从实际出发，在把握国情基础上，务必把准省情、区情、市情、县情，走自己的路，“夯实打牢农业农村发展基础，协调推进工业化、城镇化和农业现代化，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局”[5]。
（五）综合配套改革应以人的全面发展和生活质量的提高为核心
从城乡统筹的内容来看，两地的实践表明，统筹城乡的政策着力点最终都归结到人、物、地三个方面。要求我们必须深入学习实践科学发展观，坚持以人为本，以人的全面发展和生活质量的提高为核心，统筹进行土地、资金和公共品的配置，安居与乐业同时考虑。重庆市委、市府办公厅于2008年1月10日印发了《2008年为农民工办好七大类实事任务分解》的通知，要求各区县政府、市级各部门、各单位务必以人的全面发展和生活质量的提高为核心，从切实加强领导、精心组织实施维护合法权益、加强技能培训、实施就业帮扶、扶持就业安居、提供社会保障、加强基本公共服务和鼓励优秀农民工转户进城等七个方面为农民工办实事。
审视成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区，不难发现城乡一体化，从根本上讲，就是要在处于不同空间的城市经济活动和农村经济活动中确立起基于市场经济“一体”的管理体制和运行方式，建立城乡之间相互贯通和融合的市场体系，实现城乡资源的市场化配置，提高城乡经济社会发展的协调性。须知，我国地域辽阔的广大欠发达地区的城乡差别大，不仅仅表现在城乡经济收入悬殊，还表现在生活环境、生活方式、生活质量、政策待遇、文化教育、观念形态及政治方面的差异。故欠发达地区实现城乡一体化，不可能一蹴而就，而必须随着经济的发展逐步推进，在逐步缩小城乡差别的基础上逐步消灭城乡差别。
总体观察，统筹城乡发展，重庆市循序渐进之重点在“城”，加速扩大主城，到2020年，主城区人口翻一番，达到1000万人，并以城为主体，通过工业化、城镇化实现农业人口的集聚，破解城乡二元结构的体制障碍，以解决三峡库区产业空心化和移民问题，它的改革试验对处于长江上游、地形差异较大具有“大城市带大农村”发展特征的广大西部地区及其他地区的发展将产生示范和带动效应。成都市整体大力推进城乡一体化的“四位一体”总体战略，取得了城乡同发展共繁荣的可喜成绩，在推进城乡一体发展方面走在了全国前列，且得到了国家的高度认同。可以说，成都推进城乡一体的改革与发展基本上完成了“破旧”的任务，摆在面前的是更深层次的体制机制创新和市场化改革，突破创新将成为焦点。成都试验区的推进，将在欠发达地区乃至全国产生积极的“以点带面”的示范和带动作用。
收稿日期：2010-05-15
注释：
①工业向园区集中，耕地向规模经营集中，农民向城镇集中。
②经济实力迈上新台阶，人民生活迈上宽裕小康新台阶，城乡统筹发展水平迈上新台阶。
③第一个“三”，是指“三个集中”，即：工业向园区集中，耕地向规模经营集中，农民向城镇集中；第二个“三”是“三大重点工程”，即：农业产业化工程，农村扶贫开发工程，农村发展环境建设工程。“六”是指六句话：一是以县城和有条件的区域中心镇为重点；二是科学规划为龙头和基础；三是以产业发展为支撑；四是以建立市场化配置资源的机制为关键；五是以制定和完善相关配套政策为保证；六是以农民身份转变为出发点和落脚点。“以一化二”是指以城乡一体化的发展路径来破解“二元结构”。
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