完善地方税制促进经济发展——2000年中国税务报社夏日论坛#183;地税之声座谈会观点摘要，本文主要内容关键词为：税制论文,之声论文,地税论文,国税论文,报社论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方税收对地方财政及地方经济发展的意义
黑龙江省地税局副局长王家恩
分税制以来，经过5年多的实践， 地方税收为我国的经济改革和经济发展作出了贡献。改革、发展和完善地方税收体制，对于推进我国经济体制改革的顺利进行和促进经济的健康稳定发展具有重要意义，具体体现在以下几个方面：
一、地方税收为地方经济的发展奠定了坚实的基础，通过积聚财政收入，极大地支持了地方经济的发展。分税制通过调节中央和地方利益分配关系，奠定了地方财力基础，激发了地方财政发展的主动性。地方政府理财观念逐步由靠上吃饭向靠己吃饭转变，地方税收逐步由被动管理向主动管理转变，地方税收的管理逐步由轻质量、轻效率，向重效率、重质量转变，地方税收也逐步成为引导和促进地方经济发展的重要手段。可以说，地方税收为保证地方财政支出，增强地方政府调控经济的能力，推动地方经济、社会的发展发挥了突出作用。
二、市场经济是法治经济，税收作为调控宏观经济的重要手段，法制建设是其自身完善的最重要的内容之一。而地方税收在自身体系建设过程中，由于其具有触面广、种类多、难度大、反馈快等特点，因此地方税收法制建设的不断完善，对提高地方税收管理的效率，促进税收公平等方面起着重要的促进作用，进而使地方经济健康、稳定、协调地发展。
三、通过完善地方税制建设，可以规范农村税收征缴制度，切实降低农民负担，理顺农村税收分配关系，促进农业发展。由于目前农村税费征管工作缺乏一定的规范性和科学性，这就直接影响了农民收入的增长和农民从事农业生产的积极性，制约了农村经济的发展。因此将目前的农村税费以农村地方税收的形式统一起来，纳入地方财政预算管理，可以正确地处理好国家、集体、农民三者之间的利益关系，使农业更能适应市场经济发展的需要，提高农产品生产的科技含量，确保粮食的稳产增产，促进农村社会的全面发展。
四、5年多分税制的财政体制的实践证明， 它是符合我国经济政治发展要求的。地方税收在引导资源的流向，弥补市场的缺陷，实现社会资源配置的最优效率上体现了重要作用。近两年在国内有效需求不足的形势下，地方税收在政策调整等方面为国家宏观调控带来积极影响的同时，也为刺激地区经济复苏、促进地方经济起到了积极的作用。固定资产投资方向调节税由减半征收到暂停征收，动员了大量社会闲置资金，调节了社会投资方向，带动了内需的不断扩大，据统计，黑龙江省1999年减半征收固定资产投资方向调节税2.47亿元，对社会投资起到了积极的拉动作用。
五、地方税收在国有企业改革过程中起着十分重要的作用。主要体现在政府与企业之间权责的明确上：一是明确国有企业的责任，国有企业不再向主管单位交纳各类费用；二是明确国有企业的权利，即国有企业除了向政府缴纳应纳的各种税收外，不应再承担其他名目繁多的收费项目，改变乱收费、乱摊派、乱罚款对国有企业发展带来的不良影响；三是明确国有企业的利益，剥离企业的社会养老、医疗保险等社会职能，使企业对税后利润可以自行支配，明确政府和企业的分工，保障国有企业的利益。同时，地方税收在解决国企下岗职工的安置方面也承担着作用，因此地方税收对于加速国企改革进程，加大国企市场化程度，提高国企市场竞争力的作用是显见的，意义很重大。
六、改革开放以来，各种非国有经济成分不断壮大，第三产业迅猛发展，这和地方税收的作用是分不开的。从黑龙江省的地方税收工作看，对非国有经济和第三产业地方税收的征收管理，主要是坚持两手抓，即一手抓收入，一手抓扶持。在抓收入上，坚持依法治税的原则，使税收收入不断增长，非国有经济在近4年中共实现地方税收86.76亿元，平均增幅达36.75%，有效弥补了国企效益下滑对地方财政的影响， 第三产业地方税收实现128.76亿元，平均增幅达13.14%；在扶持上， 认真执行国家有关优惠政策， 不断扩大各种非国有经济整体规模， 其中截至1999年，个体工商户达到146.1万户，实现税收收入7.76亿元； 乡镇企业达到24.1万户，实现税收收入2.93亿元，分别比1994年增长了 30.28倍和2.12倍；对第三产业，根据市场经济发展的情况，创造公平竞争的社会经济环境，促使第三产业良性发展，为全省经济持续发展增添了后劲，第三产业已经逐步成为地方经济中突出的亮点。
七、地方税收可以强化对外开放的力度，拓宽地方财政收入渠道，促进地方经济国际化的进程。对外开放是全球经济一体化趋势的必然要求，面对加入WTO之后面临的挑战， 利用好税收对经济的调节职能，改善地方的投资环境，发展地方经济，是地方税收面临的重要任务。
以制度创新促进税收收入的增长
江苏省地税局副局长顾长虹
地方税收对地方经济有着举足轻重的影响，地方税收是地方财政收入的主要来源，就我们江苏来看，我们地税部门组织的收入占江苏省财政收入的55%～60%左右，去年占地方收入的56%。由于地方税收是地方财政收入的主要来源，各级政府对税收工作都很支持，尤其在市、县这一级，地税部门组织的收入占地方财政收入的比重还要高，对地方经济的发展起着更加重要的作用。
地方税收不仅仅是在组织收入方面发挥着重要作用，它也担负着调控宏观经济，促进产业进步、结构调整、技术创新、科技进步以及扶持高新技术产业发展的职能。
对江苏省来讲，过去一直强调以发展集体经济为主，也就是苏南模式。随着市场经济的进一步发展和新型的企业制度的建立，这种模式已经不能满足市场经济的要求，现在正在进行企业的改制。我国一些现行的税收政策并不能很好地促进这种企业形式的转变，没能很好地体现市场经济的要求。江苏有很多校办企业和民政福利企业，这些企业就不愿意改制，因为改制后它就失去了一直享有的税收优惠。从这一点上讲，现行税制还不能很好地适应市场经济发展的要求，进一步完善我国的税收体制是很紧迫的。
1994年税制改革以后，国家税务总局就提出来要加快地方税制改革的步伐，但是，几年来，地方税制的改革是明显滞后的。如果说地方税有什么较大的调整的话，那就是去年出台的暂停征收固定资产投资方向调节税，以及为了推进农村税费改革取消的屠宰税。取消屠宰税对江苏农业地区财政收入的影响较大。
目前还有一个很重要的问题是，如何加强征管，堵塞漏洞，增加收入。在制度建设上，应该采取“软”“硬”兼施的措施来驾驭全局。“软”就是软件，也就是机构职能的定位和人力资源的开发。在机构职能定位方面，一是明确省、市、县三级地税机关的职能；二是在内部机构设置上不一定非要搞上下对口，实现小税政大征管的目标。“硬”就是要把计算机信息系统在税收征收管理中大力推广应用，推行办公自动化，把税收管理置于计算机信息网络之中。
深化税收征管改革一定要与税收的信息化建设紧密地结合起来，如果征管改革没有信息化建设的支持，就很难取得真正的成效。机构的调整，职责的划分，人员的定岗定责都与税收的信息化建设有关。在征管集中方面，我们提倡的首先是信息集中，其次是场地集中。为了方便纳税人，有条件的也可以把场地集中起来。我们认为，信息集中代表着今后社会和科技发展的方向。重点稽查必须要有有效率的税收管理为基础，这样才能把人力集中到稽查工作上来，才能真正保证稽查成为重点。我们省地税的信息化建设已经完成了第二期工程，把先进的技术手段应用于税收征管，大大提高了我们的税收管理水平和工作效率，保证了全省地税收入稳定快速的增长。可以说，没有我们目前的信息化建设，在把社会保险费交由地税部门征收的情况下，这么好地完成税收任务是不可想像的。
加入WTO在即地方税制亟须调整
广东省地税局副局长杨楚潮
WTO的宗旨是破除各种贸易壁垒，保证成员国的平等贸易权利； 破除贸易壁垒，促进世界贸易的自由化。当前我国的税制，特别是有关地方税的部分与WTO的规则有许多冲突， 这些冲突大部分应该在正式加入WTO前予以解决。
目前的问题主要表现在国民待遇问题、对幼稚产业和高新技术产业的税收扶持和宏观调控三个方面。我国对外商投资企业的税收优惠主要体现在地方税种，比如企业所得税在减免税和费用列支等方面外资企业比内资企业享有诸多优惠，对属于行为税的土地使用税只对内资企业征收。当然，在流转税方面，对外商投资企业的超税负返还政策和对购买国产设备的增值税抵扣政策，也使外商投资企业的税负明显轻于内资企业。有人测算，大约外资企业的综合税负水平，只相当于内资企业的一半。其实我国的税收歧视不仅仅是内外有别，而且所有制、地区也有别。对幼稚产业和高新技术产业的税收扶持具有重要的战略意义。目前，我国现行的税收政策对这些产业很不利。强化税收政策的宏观调控职能很重要。在加入WTO以后，税收政策的调整，既要有利于税负的减轻， 又要鼓励投资和民族工业的发展，同时还要保证提高税收收入占GDP 的比重，这些都是十分紧迫和繁重的任务。
我认为，目前当务之急需要解决的，一是统一内外资企业所得税，实行税收的无差别待遇，实现公平税负，形成良性的竞争机制。二是改革个人所得税，制定统一的中、外籍人员的个人所得税扣除标准，尽快实现个人所得税由代扣代缴向综合申报的转变。三是对诸如房产税、土地使用税、车船使用税，以及对外资企业征收的城市房地产税、车船使用牌照税等，从新梳理，取消差别待遇，统一征收。尽快改革城市建设维护税，使其成为独立的税种。四是尽快建立财产税体系，适时开征遗产税与赠与税。五是加快地方税制的改革步伐，建立完整的地方税体系。明确中央和各级地方政府的事权关系，科学划分税收管理权限，增加地方税收管理的灵活性，提高征管效率和为纳税人服务的质量。
强化管理更好地发挥税收职能作用
广州市地税局副局长 曾素盛
随着经济的发展和经济体制改革的深化，1994年以来实施的新税制有进一步完善的必要性和迫切性，税制改革的进一步深化，应以进一步优化分税制的财政体制为前提。在强调提高“两个比重”的同时，也应当注意切实调动和发挥地方政府理财的积极性，注意维护地方政府财力的稳定增长。在继续提高“两个比重”的前提下，落实地方财权，适当扩大省一级地方政府的税收权限，以使其更好地运用财政杠杆调控宏观经济，促进地方经济的发展。
保证财政收入是税收工作的基本出发点。经济决定税收，税收也反作用于经济。只有征管到位了，税收的收入职能才能更好地体现，才能更好地反作用于经济，促进经济协调稳定的发展。加强征管健全税收法律制度固然非常重要，但是更要充分认识到现代化技术手段对提高征管效率和质量的重要作用，因此，应加大对税收征管的科技投入。近年来，计算机技术，网络技术，通讯和传输技术发展很快，但是，这些新技术在税收征管上应用的步子走得却不快。目前税收征管的实际工作的技术含量不高，手段也比较落后。为达到“以计算机网络为依托”的目标，应当以全局和长远为出发点，加大新技术应用的投入，努力做到适度超前。
目前，地方税收征管面临的一个难题是社会保险税费的征收工作。社会保障制度是社会主义市场经济不可缺少的重要组成部分，这不仅是一个经济问题，也是我国整个社会健康、稳定发展的重要组成部分。社会保险是社会保障三条保障线中的重要一条，扩大社会保险的覆盖面，提高社会保险费征缴率是实现社会保险社会化管理，实现“两个确保”的关键。完善社会保险制度的一个重要方面就是尽快实现社会保险费向税的转变，但是从当前的形势看，社会保险的“费改税”是“远水解不了近渴”。把近期工作目标和远期改革相联系来看，由地方税务机关征收社会保险费，不仅是可行的，而且是必走的一步。社会保险费改由地方税务机关征收有三个明显的好处。一是落实收支两条线制度，彻底改变“差额缴拨”的资金使用方式，完善、规范筹资机制，有利于社会保险资金的社会化发放。二是增强征管力度，提高征缴率。三是规范管理，大大节约征收成本，为社会保险的“费改税”创造条件。广州市地税局自2000年社保费征收工作开展以来，逐步理顺了与社保、财政、银行的工作关系，1月～7月的征缴额比去年同期增长20%以上。
建立科学的地方税收计划体制
广西壮族自治区地税局办公室主任黄重香
一般来说，税收收入的增加与GDP的增长是同步的，但是实际上， 从广西的情况来看， 税收收入变化的偶然因素太多， 税收计划很难与GDP挂钩。因此，在现行地方税收体制条件下， 盲目强调地方税收计划与GDP挂钩不见得明智。原因主要有三个：一是，前一个时期， 中央的宏观经济政策实施，有效地扩大了内需，保证了GDP的合理增长。 但是，连续降低税率、停征固定资产投资方向调节税等政策的出台，制约了地方财政收入的增加。二是，地方税收的一次性税源多，如高速公路、房屋建筑等。三是，不同经济区域的税源构成差异较大。
中美地方税制度的比较与启示
吉林省地税局副局长 张瑞利
美国税制虽然晦涩烦琐，但税收立法明确，各级政府权责分明，税收管理效率很高，司法保障完善有力，税收服务健全周到，对于完善我国税收体制确有许多可鉴之处。
美国是“地方分权型”分税制的代表，其政治基础是“政治分治”，州和地方政府有税收的立法权，但也明确规定地方税法不得与联邦税法抵触。我国的分税制属于中央高度集权型。分税制虽将16个税种作为地方政府的固定收入，但地方政府却没有相应的税权。实行分税制后，我国的税权集中于中央，而事权却往往向地方倾斜，恰恰违背了分税制事权与财权相统一的原则。因此，合理划分税权，已成为我国完善地方税体制的重要课题。美国的地方税收管理体系大体分州、郡、市三级，小市镇和社区有征税权，但不设税务征收机构。消费税由州统一征收，三级政府共享，按法律规定的比例返还。财产税由郡统一征收和评估，郡以下政府共享，按比例返还。其他辅税各自征收。
总结美国税收管理制度，给我们的启示很多。我认为，一是税收立法权与税收管理权是不宜分割的，只有统一的税权才有税收征管的高效率，只有有效率的税收，才是比较好的税制。二是独立的司法体制和完整的税收法律体系是复杂税制得以有效实施的基础和保证，也是公民依法纳税价值观念形成的重要原因。三是完善的税收服务体系有利于纳税人遵从。四是税收效率和税收公平有赖于税收征管手段的现代化，特别是世界进入信息时代的今天，对税收征管的科技投入，可以获得成倍的回报。
美国的地方税制度比较完善，借鉴其经验，建议从以下几个方面完善我国的地方税制度。一、在保障中央政府宏观调控职能充分实现的前提下，适度下放税权。二、进一步完善地方税制度，确立主体税种和附属税种，并适时开征诸如财产税等新税种。三、在强化税收管理的同时，完善税收服务体系，大力推进税收管理的电子化进程。四、建立完善的税收司法保障体系，加强税务部门执法的刚性。五、理清中央政府与各级地方政府的事权关系，并以法律的形式加以固定。
地方税制面临的问题
福建省地税局副局长吴振坤
总的来讲地方税面临的问题比较多，1994年税制改革以来，地方税制的改革是严重滞后的，基本上没有实质上的进展。近几年地方税政策的调整，都是在缩减地方税收。当然，这些政策的出台有些是宏观经济调控所必须的，有些是进一步完善税收体制的需要。但是，如果说，不注意研究如何扩大地方税的税基，切实增加地方政府的税收收入，就不会有利于我国分税制财税体制的进一步完善。当前，地方税制面临的问题不少，主要归纳起来有七点。
一是税制不统一。目前，对内资企业和外资企业实行两套税制，这是违背国民待遇原则的， 客观上造成了税负不公。 特别是在我国加入WTO以后，统一税制的问题就显得更加迫切。目前， 我国内资企业的税负高于外资企业，而且有的税种只对内资企业征收。比如城建税、土地使用税、车船使用牌照税等都只对内资企业征收，城市房地产税对外商投资企业只征房产部分，而不征地产部分。这种状况也给税收管理带来一定难度。例如，最近国家税务总局布置的土地使用税普查，由于外资企业不是土地使用税的纳税人，就给普查工作带来一些困难。
二是广税薄征。就是要做到税基要宽，税负要轻，这样才能保证地方税收收入有比较稳定的来源。就单一税种来看，税负偏重。近年来，消费者反映强烈的是房价过高，税收负担是一个因素。在房屋建设的成本构成中，仅正税就有8%，是偏高的。另外， 地方收入的来源集中于单一税种，不利于地方财力合理、稳定地发展，对地方经济会产生不利影响。
三是执法不严。减轻税负的同时要加强税收管理，特别强调的是处罚要重。目前的问题是一方面名义税率高，另一方面是相对来说实际税负轻，第三方面是处罚太轻。
四是地方税制还不太完整，具有过渡性质。地方税制现在有的地方税还是附征税。比如说城市维护建设税，它是随着增值税、消费税和营业税缴纳，分别以以上三税为计税单位的。把城建税附征于增值税、消费税和营业税有很多不合理之处，因为如果一个企业享受以上三税的减免，但是不能说明它不使用城市设施，也没有理由把城建税随着三税的减免而减免。实际上，城建税不论是政策的完善程度、课征对象和收入规模等，都已经完全具备了作为一个独立税种的条件。
五是地方税制结构不完整。要酌情开征新税，例如财产税、遗产税与赠与税、社会保险税等都要及时开征。
六是地方税的税基不稳固。这是一个非常重要的问题，近几年陆续出台的一些政策基本上都是减少地方税税基的，今后出台的一些重大的改革措施也将影响地方税的税基。目前，增值税转型已经势在必行，大多数人认为，把对交通运输和建筑安装行业征收的营业税改为征收增值税，目的是既完整了增值税的链条，又为增值税转型作了准备。从道理上讲，这是对的，但是决不能忽视其对地方收入的影响。因为，这两个行业已经是地方税收稳定增长的主要税源。其实，对增值税链条影响更大的是根本没有对农、林、牧、水产品征收增值税。这些都是工业产品的重要原料，对其征收增值税对于完善增值税链条更有意义。
七是税收立法和管理权都是高度集中，与效率不高相矛盾。实行分税制以后，我国的税收立法和管理权都是高度集中于中央，我认为这是符合我国国情的。问题是，这种高度的集中的管理体制要有良好的制度和效率来保证，目前在这方面亟须完善。例如，我们经常有一些政策性的请示得不到及时批复，有时拖延半年甚至一年，给税收管理带来不便，失信于企业。
进一步完善地方税体制
广东省地税局办公室主任 欧斌
第一个问题是，地方税制经过这些年的实践，暴露出许多问题，的确需要进一步的改革，通过改革来强化地方税收的功能，是非常必要的。从广东的情况来看，目前的地方税制与我国社会主义市场经济的要求差距还很大。
目前收费仍是地方政府财政收入的主要来源，这种情况的存在，说明我们的市场经济很不完善，很难说是真正意义上的市场经济。我们利税改革以后，利润的比例大大下降，但是费的比重却大大的上升。一方面，费的增加满足了各级地方政府的支出欲求；另一方面，也为地方财政的混乱提供了制度条件。当然，最终的结果必然导致国家财政收入的失控，削弱了税收的刚性和权威性。建立一个以税收为财政收入主体的符合市场经济原则的收入体制，应该是我们经济体制改革的重要目标。
第二个问题是，我们现行的税制尽管也强调双主体结构，实际上并没有对所得税给予应有的重视。理论界有一些人认为，从纳税能力和主观征管能力来看，都难以提升所得税在税制结构中的地位。通过20多年的改革和发展，收入提高的同时，贫富差距越来越大。从分配领域和宏观调控角度来看，目前尽快提升所得税的地位是非常必要的，也是市场经济的客观要求。个人所得税是调整收入分配的有效手段，在对宏观经济的调控上，经济学家把它称为经济的内在稳定器。
第三个问题是税收还没有很好地承担起宏观调控的任务。各级政府对税收都很重视，但是大都只关心它的收入职能。其实税收是调控宏观经济的一个重要手段，通过税率杠杆，可以调节人们可支配的收入和投资需求，也可以调控市场的需求和供给，影响企业的行为。结果是税收在市场经济当中没有发挥其应有的作用，甚至有些税收政策与经济发展的要求相抵触。
因此，目前一是要强化税收征管，推进税收法治化的进程。问题有两方面：一方面是执法不严，另一方面是有法不依，这既有制度的问题，也有管理的问题。二是要完善所得税制度。例如，我们现行的个人所得税的扣除额较低，内外资企业所得税的差别待遇等等。三是要适时开征一些新的税种，如遗产税与赠与税、社会保险税等等。
积极推进“费改税”是完善地方税制的紧迫任务
广州市地税局办公室副主任钟晓山
名目繁多的乱收费不仅加重了企业与社会的负担，干扰了地方经济的健康发展，更是严重地侵蚀了地方税的税基。“费改税”是一项系统工程，由于“费改税”会触及社会利益的分配，因此会遇到很大的阻力，它是我国财税体制改革必须解决的一个长期课题。由于多数规费和几乎所有的乱收费都是地方政府及其职能部门所为，目的都是为了满足其支出需要。因此，如何填补“费改税”带来的地方政府的可用财力缺口，可以说是“费改税”成功与否的关键。当然，要从根本上解决乱收费的问题，必须对财税体制进行较大的改革，制度上的解决才是彻底的解决。
从目前来看，“费改税”宜分步实施。第一步应该清理各类收费，合理的收费要进一步完善其管理和使用，不合理的收费要坚决取缔。第二步应该对一些具有税的性质而且对地方财政收入有较大影响的收费，可划交地方税务部门征收，并由财政部门管理。这样不仅能够降低征管成本，杜绝腐败，也能提高资金的使用效率。第三步是进一步完善财税体制，理顺中央与地方的税权与事权关系，这是最终的解决办法。
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