对审计力促“省直管县”改革目标实现的思考，本文主要内容关键词为：目标论文,省直管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家审计为“省直管县”改革目标的实现提供保障与服务的必要性
在市场经济条件下，政府要弥补市场的不足，就必须进行宏观调控，宏观调控意味着政府经济政策的变革，而经济政策的变革需要国家审计的保障与服务：一方面，宏观调控过程本身就是一次公共受托责任的履行过程，认定和解除公共受托责任是国家审计的本质要求；另一方面，宏观调控政策的落实依赖于国家审计在微观领域的监督与控制。
“省直管县”改革是财政管理体制的制度重构，其改革目标的实现主要取决于省级财政的宏观调控，其中包含了一系列的经济政策变革。因此，“省直管县”改革目标的实现离不开国家审计的服务与保障。这里的服务与保障主要体现在两个方面，一是要监督和保障“省直管县”各项宏观调控政策的落实；二是要善于总结审计和审计调查中发现的现有财政体制机制性的问题，为“省直管县”提出整体性、宏观性和建设性的建议。
二、实现“省直管县”改革目标对审计提出的新要求
（一）构建财政审计大格局方面的新要求
“省直管县”的财政管理体制要求构建财政审计大格局，这是因为，“省直管县”的财政管理体制强调对区域发展。城乡发展的统筹，强调财政的协调功能，更加突出系统性和整体性。具体来说，“省直管县”改革目标对构建财政审计大格局提出了如下新要求：一是，要求关注各级政府事权与财权的匹配程度，关注全省县级预算管理制度的统一性与完整性；二是，“省直管县”改革本身是地方政府间分配关系的调整，保障和监督地方政府间利益调整的到位将成为改革阶段审计的一项重大任务；三是，从全局角度出发，揭示制约县级财力保障机制形成的体制机制问题；四是，“省直管县”改革更加要求有效整合各级审计资源，统一计划，统一组织，统一标准，统一公告，监督基层政府落实各项民生政策和惠农强农政策。
（二）促进财政体制改革深化方面的新要求
首先，要求利用国家审计的独立性、专业性优势及时地揭露出财政体制中的突出问题，提出具有宏观性、建设性的解决办法；其次，要求国家审计监督基层政府的财政管理，内部控制等，规范的财政管理和内部控制是财政体制运行的基础设施，要监督基层政府细化预算，强化对预算执行情况的分析，促进基层政府完善国库集中支付和政府采购制度，逐步建立政府会计管理体系，为深化财政体制改革提供良好的基础设施；再次，“省直管县”财政体制改革要求国家审计为减少财政分权带来的不利影响，设计好的制度为政府间财政关系协调失败实现损失最小化提供服务，这要求国家审计重点监督因财政分权导致的基层政府超权限过度支出问题和改革转型期地方政府的寻租与腐败问题。
（三）辅助宏观调控政策执行和决策方面的新要求
“省直管县”改革的最终目标是实现区域协调发展，形成基层政府的财力保障机制以提高其提供公共服务和落实各项民生政策的能力。要实现这个目标，财政分配关系调整只是其中的一环，与之相配套的还有一系列的宏观调控政策，这一系列政策在执行和决策方面都要求国家审计有所作为：执行方面国家审计的主要作用是监督，审计机关开展工作的主要方式是项目审计，发挥作用的渠道是将审计报告，审计决定书等送达被审计单位，要求其根据审计意见和处理处罚决定进行整改，“省直管县”改革过程中和改革后，公共服务和各项民生方面的政策落实将成为审计监督的重点；决策方面国家审计的主要作用是为政府改善宏观调控反馈信息，参与对政策的评估，开展工作的主要方式是专项审计调查，发挥作用的渠道主要是总结报告审计信息。因为“省直管县”改革涉及调整的财政利益关系范围广，程度深，相应的宏观调控政策的调整和完善在及时性和准确性上的要求更高，这就对审计在辅助宏观调控政策的决策上提出了新的更高的要求。
（四）解决审计资源供需矛盾，创新审计方法方面的新要求
在提高审计资源利用效率和规范行政机关权力运行机制的双重要求下，湖南省审计厅进行了“计划、审计、审理、执行”审计权能四分离改革，改革取得了成效，并在全国推广。“省直管县”改革后，省本级的审计需求加大，审计需求加大不仅因为省级财政预算范围在广度上的扩大，更因为财政预算执行在深度上的加大，而省本级审计资源有效供给相对不足。与此同时，市州审计供给会相对过剩。审计资源有效供给相对不足和供给相对过剩并存，供需矛盾必然促使审计权能分离改革，组织管理模式改革进一步深化。
三、审计如何力促“省直管县”改革目标的实现
（一）将构建财政审计大格局融合到“省直管县”财政体制改革中
构建财政审计大格局与“省直管县”财政体制改革二者相辅相成，国家审计要以构建财政审计大格局为契机，积极促进“省直管县”改革目标的实现，具体来说，可以从以下几个方面着手：一是关注预算管理制度的统一性与完整性，关注财政管理体制对事权与财权的匹配情况，从机制体制上找出制约省级财政宏观调控和基层政府财力保障的问题，提出改进建议；二是深化预算执行和其他财政收支情况审计，关注部门预算，国库集中支付、政府采购等各项改革的实效，揭示影响改革进程的阻力和障碍。三是加大涉及民生、三农、资源环保等领域财政资金的审计监督力度，对事关民生政策落实，新农村建设等方面的问题，要及时到位地监督整改；四是要按构建财政审计大格局的要求，开展“财政资金运行”跟踪与绩效审计，真正做到“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。
（二）在微观领域推动财政体制改革的深化
在微观领域推动财政体制改革的深化可以从以下几个方面入手：一是要加大财政部门和其他预算单位的财政管理制度监督，重视对其内部控制的测试和评价，尤其是部门预算，国库集中支付、政府采购、收支两条线等改革的重要环节，微观领域财政管理的规范是宏观调控政策落实所依赖的基础，也是财政体制改革深化的必然要求；二是要重视审计结论的运用，要做到这一点，首先要增进审计结果的透明度，对被审计单位形成整改的倒逼机制，其次要建立和完善部门联动督促整改和跟踪问责机制。三是要充分发挥审计的服务职能，通过对微观审计对象进行分析，为被审计单位提出完善财政财务管理的建设性的建议。
（三）辅助宏观调控政策执行和决策
在辅助宏观调控政策的执行方面，国家审计的主要职能是监督。“省直管县”改革和改革后的宏观调控涉及到利益调整，失利的经济主体必然抵制改革，导致宏观调控政策无法落实，此时，国家审计需要充分发挥监督职能，如审计机关可以通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反宏观调控政策有关的款项，可以建议有关主管部门纠正与法规相抵触的有关财政收支、财务收支的规定。在辅助宏观调控政策的决策方面，国家审计的主要职能是减少信息不对称。具体地，首先，因宏观调控政策的决策过程是一个政策主体与政策客体博弈的过程，故经常出现政策客体虚报、瞒报决策信息等问题，从而影响宏观调控决策的质量，此时，审计要关注真实性；其次，宏观调控政策主体也需要监督，这是决策科学性和实现民主法治的保障；再次，专项审计调查因其在宏观视野和建设性上的优势，理应得到强化和完善，以直接为宏观调控政策的科学决策服务。
（四）深化审计组织管理模式改革，创新审计方式方法
“省直管县”财政体制改革加剧了审计资源的供需矛盾，“计划、审计、审理、执行”审计权能四分离改革在短期内将遭遇更大挑战，但解决审计资源供需矛盾的方法也恰恰在于进一步深化审计权能四分离改革，深化审计权能四分离改革要在“分”与“合”上突破，所谓“分”，就是要将计划、审计、审理、执行分得更彻底，所谓“合”就是要更加注重审计的质量控制，更加注重四个行使不同权能的部门（或单位）的协调，使计划、审计、审理、执行合得更紧密。总之，“分”与“合”相辅相成，辩证统一于权力的规范运行和审计效率的提高当中。
为解决有效审计资源的供给不足，在审计项目的具体实施上必须创新审计方式方法，比如，“省直管县”后，市州不同县区之间可以交叉审，或者不同县区的审计力量可以重新分组，实现跨县区的组合审。在审计方法上，可以深化风险导向审计的运用，对被审计单位的信息系统进行测试，关注其安全性，内部控制的有效性等。
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