健全廉租房制度的关键：强化政府公共服务职责，本文主要内容关键词为：公共服务论文,廉租房论文,职责论文,关键论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.7 ［文献标识码］A ［文章编号］0257-2826（2008）01-0005-07
在党的十七大报告中，胡锦涛同志详尽阐述了执政党的“社会建设”方略，提出了要构建“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的和谐社会；并且，在加快推进以改善民生为重点的社会建设的六大任务中，明确指出了要“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”。这充分说明了党中央对城镇廉租房制度建设的重视，也表明我国目前的廉租房制度还存在有待进一步完善的地方。
改革开放以来，我国城市化得到了迅速发展。1978年，我国的城市化水平为17.92％，而到2005年底，城市化率已经达到42.99％。[1] 城市化的迅速发展为大量农村人口进入城市和经济发展提供了空间场所，但是，另一方面，也带来了城市人口的居住问题，特别是在我国城市住宅分配制度改革后，住宅的市场化加剧了城镇居民住宅的两极分化，那些低收入阶层没有能力以市场价格购买自己的住宅。因此，这一群体的住宅问题只能通过非市场的方式加以解决。
在所有实行市场经济的发达或发展中国家，以非市场方式解决贫困群体的主要措施，都是政府制定和建立相应的住房保障制度，以保障所有社会成员的居住权和生存权，维护社会的公平正义和社会稳定。概而言之，住房保障制度的基本内容包括三个方面：一是救助性保障，就是政府对社会低收入群体实行救助，对其无力达到社会最低住房保障标准的部分由政府“包下来”，廉租房形式的公共住房等是这类保障的典型方式；二是援助性保障，政府通过一定的补贴方式使住房消费能力较低、迫切需要改善的人群获得住房，贴息、贴租、个税返还、经济适用房等都属于此类；三是互助性保障，政府通过强制雇主补贴、减免个税、规定政策性优惠利率等方式提高社会中等阶层的购房能力，使他们合理的住房需求得到满足，公积金等是这类保障的典型形式。[2] 以上三种保障类型中，廉租房制度或公共住宅制度是被越来越多的国家实施的一种行之有效的制度，也是十七大报告中唯一强调的住宅保障的社会建设任务。
一、我国廉租房保障制度的发展与主要内容
廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向城镇低收入居民且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房制度与住房公积金制度、经济适用房制度构成了我国目前住房社会保障体系的三个重要组成部分。
改革开放后，随着住宅分配体制的改革进展，符合市场经济原则的住房保障制度逐渐进入政府的讨论和决策程序。1994年，国务院颁发的《关于深化城镇住房制度改革的决定》第一次提出了建立中低收入者住经济适用房的住房保障体系，并且全面推行住房公积金制度。1998年，国务院在《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，明确指出了对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。随后，1999年，建设部颁布了《城镇廉租住房管理办法》，指出：城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。2001年，在《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中，要求“建立廉租住房供应保障体系”，尽快建立健全适合中国国情的最低收入家庭住房保障体系，加快解决城镇最低收入居民的住房问题，保障公民的基本居住权利，确保社会的安定团结。2004年，建设部、民政部等五部委联合以120号令发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，对1999年《城镇廉租住房管理办法》进行修订，进一步明确了保障对象、保障方式和保障标准。
我国廉租房制度的保障对象是符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭。保障方式主要包括租赁补贴、实物配租及租金核减，不过，该办法强调，实际工作应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。保障标准的制定必须结合我国各地经济发展的状况，一方面要合理地确定低收入家庭的标准，另一方面是要合理确定补贴支出的标准。
此外，廉租房制度还包括具体的管理运作机制，以维护该社会保障制度的公正性。主要采用以下几项制度：严格的准入制度，包括实行书面申请、审核、公示、登记、调查、核实、排队轮候、公布结果的程序；配租排序上实行公开公平的摇号制度；定期审核制度，包括实行定期审核，建立退出制度等。根据我们在全国部分省市的调查，不少城市都建立了市、区、街道三级以及民政、公安、街道、社区等协调联动的廉租房管理工作制度。
2007年8月，国务院颁发了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（即国务院24号文件），该意见彰显出政府对住宅保障制度更深入的认识，提出了一些新的理念和新的举措。文件中有关廉租房制度的新提法主要包括：第一，非常明确地强调，解决城市低收入家庭住房困难是政府公共服务的一项重要职责，要加快建立健全以廉租住房制度为重点的政策体系；第二，进一步将保障对象扩大到低保群体之外的低收入家庭，且要求2008年底前，东部地区和其他有条件的地区要完成这一保障范围内的困难家庭，“十一五”期末，全国完成这一任务；第三，地方各级政府应保障土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10％。
在1998年开始正式房改十年之后，国务院的24号文件强调住房保障体系的建设，是对以往解决住宅问题的“全盘市场化”倾向的纠偏，是对住宅公共政策的回归，必将对廉租住房制度的建设产生重大的影响。
二、目前我国廉租房制度取得的成绩和存在的问题
应当讲，我国的公共住宅制度建立的时间并不长，如果从1999年《城镇廉租住房管理办法》的颁布算起，也不过只有7—8年的时间。
廉租住房制度自建立以来，取得的成效还是比较明显的。截至2006年底，全国657个城市中，已有512个建立了廉租住房制度，占城市总数的77.9％；全国累计有54.7万户低收入家庭，通过廉租住房制度改善了住房条件。其中，领取租赁住房补贴的家庭16.7万户，实物配租的家庭7.7万户，租金核减的家庭27.9万户，其他方式改善居住条件的家庭2.4万户。[3] 再者，根据建设部的数据，1998以来，全国累计用于廉租房建设的资金为70.8亿元。[3]
但是，毋庸讳言，面对我国住宅市场化后，住宅阶层不断分化的现实，廉租房制度及其运行情况确实还存在较大的不足或者缺陷，主要是：
1.廉租房覆盖面小，受益的低收入群体比例小。
廉租房制度本质上就是发达国家实施的公共住宅制度，在我国，它是由政府提供的、面向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭的社会保障住宅。从社会政策的原则上讲，对于那些住房特困家庭，政府应当做到“应保尽保”，基本上解决该群体的住房问题。但是，根据有关部门的调查，目前，全国城镇低保家庭中人均10平方米以下的住房困难户有400多万户，目前累计解决的为54.7万户，仅占13.7％。[4] 如果按照国务院24号文件精神，廉租房政策要进一步扩大到所有低收入家庭，那么，这个群体将达到1000万户左右，这意味着还有95％左右的低收入住房困难家庭需要得到解决。
2.廉租房制度缺乏稳定的资金渠道，财政投入过低。
廉租房制度的资金保障未明确纳入政府的公共财政体系，财政投入严重不足，其他的资金来源不规范，因此也缺乏稳定性。全国累计用于廉租房建设的70.8亿元中，2006年的投入就占1／3，为23.4亿元，[3] 说明2006年以前的投入极少。70亿元的数字可以说相当可怜，全国廉租房的投入不足北京一个城市5年土地出让收入的1／6和政府土地出让纯收益的1／2①；甚至，多年的投入还比不上房地产企业购买一块地皮的钱，如2007年7月，仅北辰实业和北京城开联合两家在长沙联合拿一块1177亩地的价钱就达到92亿元。[5]
70.8亿元的投入中，其中，财政预算的资金32.1亿元（含部分上交的住房公积金增值收益），住房公积金增值收益19.8亿元，土地出让净收益3.1亿元，社会捐赠0.2亿元，其他资金15.6亿元。2006年投入的23.4亿元中，财政预算安排资金12.1亿元，土地出让净收益3.1亿元，公积金增值收益为4.7亿元，社会捐赠及其他资金3.5亿元。[3] 按照廉租住房管理办法的规定，廉租房的保障资金来源应以财政公共预算资金为主，但现实中，除少数城市建立了制度性的财政资金供应计划外，相当多的城市都是依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租房资金来源的主渠道。虽然，后来在2006年开始规定，各地政府应当将不低于5％的土地出让金净收益用于廉租房制度，而且仅在2005年，全国土地出让金净收益就约为2100亿元，[2] 如果按5％提取，用于廉租住房的资金应当为100亿元左右。从上面仅仅3.1亿元的数额可以看出，这方面的规定并没有得到遵守。反之，占较大比例的是公积金缴存人缴存的公积金收益，而住房公积金制度主要是保障缴存人提高市场购房的购买力，公积金的增值收益也应当仍然用于这些人之间的互助，而目前转用于低收入家庭的住房保障，是有违公积金使用规范的。
总的来看，主要是政府的财政投入过少。32.1亿元仅占1999—2006期间财政支出的0.016％②；即使2006年的投入大幅增长，但是，按照2006年财政支出4.04万亿元计算，[6] 12.1亿元的财政预算资金也只占其中的0,03％左右。
3.相关法律制度建设不完善，造成廉租房制度的政策落实和执行有很大困难。
法律制度的健全与完善是一项政策有效落实的保证，从世界范围看，很多经济发达国家都为居民住宅权的实现制定了完善的法律法规。迄今为止，我国住宅的社会保障都未形成系统的法律体系，相关的社会保障住房的法律制定仍然停留在国务院、各部委及各级政府颁布的政策性文件及少量部门规章之中，没有制定出较为成熟的法律法规。这种状况对以下两方面都产生了不利的影响。
一方面，在廉租房的建设和供给上，尽管中央政府发过多个文件，三令五申要求地方政府加大投入，保障廉租房的财政投入。例如，1998年的国务院23号文件、2005年的建设部等七部委发布的《关于做好稳定住房价格工作的意见》都强调完善廉租住房制度，扩大廉租住房制度覆盖面，多渠道增加住房供给，提高住房保障能力；以及财政部要求将土地出让金净收益的5％以上用于廉租房制度。但是，在房地产开发投资和商品住宅投资都有较快增长的同时，廉租房中公共住宅的建设以及廉租房所需要的资金都没有得到相应的增长。之所以出现这样的情况，与我国缺乏相关的法律有着极大关系。由于没有法律规定和约束，地方政府便尽可能将有限的土地资源用于商业开发，将有限的财力投入到各种“面子工程”和“形象工程”，而公共住宅建设自然被忽视。
另一方面，在解决低收入者住房问题过程中确定低收入的标准、进入和退出的规定，以及处理需求者与提供方之间发生争议时，例如，对低收入家庭的认定、申请公共住房的资格认定、对政府补贴的数额及补贴方式的争议等，同样也缺少有关的法律制度。这样，就给具体从事这方面工作的执行人员带来很大的困惑。而且，也易于造成一些应当享受廉租房制度的困难家庭得不到保障，而有些人却能浑水摸鱼，例如，最近广州市政府工作人员侵占廉租房的腐败事件。[7] 另外，由于缺少相关法律，廉租房的退出机制也同样很难运作。
三、对健全廉租房制度的几点政策建议
廉租房制度存在的问题有多种原因，但是，笔者认为最主要的原因是政府公共服务职能的缺位。世界各国大量理论和实践都表明，建立和完善公共住宅制度是政府履行公共服务职责的重要体现，是政府社会政策的重要组成部分，政府理所应当是构建和完善廉租房制度的主体。
1.明确政府应当履行的责任，切实加大财政投入。
廉租房属于社会保障和社会福利性的公共住宅，其性质决定了政府的财政投入是其主要资金来源。这在全世界各国都是如此，例如，英国政府扶持非赢利组织兴建的经济适用房和廉租房以及对低收入家庭的租金补贴，近30年来每年都保持在占政府财政支出的5％左右。再如，早在1999年，美国联邦政府在住宅和社区环境方面的投入就占财政支出的2.88％，泰国是4.1％，印度是5.66％。[8]
我国目前在廉租房制度方面财政投入过低的状况亟待扭转，否则，廉租房制度恐怕很难满足城市低收入群体的住房需求，这个制度也不可能得到持续发展。因为，按照国务院的精神，近期需要解决1000万户低收入家庭；而这个数字只是包括2200万城市低保群体中的400万和低保群体之外的600万低收入人口，温家宝总理近日再次强调，住房问题还要考虑2100万农民工。如果加上后者，今后廉租房的需求还会大幅增长。而仅据初步测算，仅“十一五”期间每年就需资金近500亿元，资金缺口巨大。
如上所述，廉租房三块资金来源中，财政支出和土地出让金净收益是大头，也是不存在社会争议的资金来源。2005、2006年，每年土地出让净收益约为2100亿元—2200亿元，[2] 如果按照国务院24号文件提出的10％的提取标准，那么，可以有220亿元。缺口还有280亿元左右，按2006年财政支出4.02万亿元的水平，拿出0.7％的财政支出即可解决。比较以上其他一些国家的财政投入，我国的财政投入至少应当达到1％左右。从国家财力上，这应当不是问题。因为自2003年以来，我国财政收入连续四年一直是超过两位数的高速增长，到2006年底，全国税收收入（不包括关税和耕地占用税、契税，未扣减出口退税）已经达到37636亿元，[9] 而且，该税收收入已经占到了全部财政收入的97％③，说明国家财政收入的来源是基本稳定的。
以上数据表明，政府要彻底“还清旧账，不欠新账”，只有加大对廉租房的财政投入力度，这既是情势所需，也是财力所及的。
2.大力发展和建设公共住宅。
国外发达国家的住宅供应体系基本上都包括两个部分，即商品住宅的市场交易部分和公共住宅的政府保障部分。我国自住宅分配制度改革后，片面地大力发展商品房，而忽视了政府保障的公共住宅部分，而后者正是解决低收入群体住房问题的一条成功的国际经验，即政府直接投资或以某种方式对建房机构提供补助，由建房机构建造，向低收入群体进行出租的公共住宅。
此外，我国香港地区，地少人多、寸土寸金，却是世界上公认的住房问题解决的较好地区之一，私人开发楼盘与政府资助房屋各占半壁江山。早在1954年，香港地区就开始实施公营房屋政策，其宗旨是为真正有住屋需要、但又无法负担其居所的家庭提供安身之所。根据其最新数据，截至2006年年底，全港210万人中，有31％的人口居住于公共租住屋村，租住公屋单位数目约为72万套；另外，在公屋轮候册登记的家庭数目有10万余个，轮候公屋的平均时间约为1.9年。[10] 再如，新加坡的居民中，目前有8.6％的人居住在廉租屋里，79％的人居住在廉价屋里；只有12.4％的人住在私人购买的公寓或别墅里，可以看出，居民住房主要是由政府提供的。[11]
对照以上两个最贴近华人文化的例子，我国目前建造的廉租房还存在不小的差距。据建设部的统计，各地政府计划在2006年和2007年新建廉租住房（包括新建廉租住房小区、普通商品住房项目中配建廉租住房）或者收购旧住房用于廉租住房共15万套（截至2006年底，已经开工建设和收购廉租住房5.3万套）。[3] 如果加上往年实物配租的7.7万家庭的数据，截止到2007年年底，政府的廉租房共计有22.7万套，比起香港地区的72万套，我们需要做的工作还很多。
3.尽快制定有关法律，以此确保廉租房制度的有效实施。
发达国家发展公共住宅制度的一条重要经验，就是在历史上解决每一个住房问题的阶段，都通过立法来保证住房保障制度和政策的贯彻实施。例如，英国作为住房保障制度产生最早的国家，早在1890年，就制定了《工人阶级住房法》，这一法案为地方政府建设公共住宅提供了法律依据。英国的住宅法律明确规定，居住权是公民权利的重要组成部分；保障公民的基本居住条件是国家、政府职能的基本体现。美国在1934年经济大萧条后，也制定了其最早的住房法案《临时住房法案》；后来在1937年，该法案进一步补充为《公共住房法》，明确由联邦政府出资、由地方政府建造公共住房供低收入家庭租用。1949年，美国制定了《住房法》。日本是在战争的废墟上发展公共住房的，加之日本人多地少，这些都为日本公共住房的发展增加了难度。1945-1965年，为了解决住宅短缺，发展公共住房，日本政府先后制定了《公营住宅法》（1951年）、《日本住宅公团法》（1955年）、《城市住房计划法》（1966年）等法律。此后，又陆续制定了一系列相关法规，共颁布法律40多部，逐步从各个阶段和层次健全住房保障法。
这些住宅立法特别注重立法质量，突出了对城市低收入居民住宅问题的关注与强调，明确了各级政府的责任和职能，并且强调可操作性，规定了系统、具体的解决办法和措施。因此，法律体系成为这些国家住宅制度持续发展的根本保障。
以上的经验启示我们，住宅保障制度的立法工作应该先行一步。所以，我们国家的当务之急，是应当尽快制定和建立公共住宅制度的法律体系。这一体系的内容至少应包括政府为实施住宅社会保障的主体、住宅保障的目标、资金来源、保障水平的层次性和保障形式的多样性、住宅保障的标准、住宅保障的进入与退出条件和机制，以及保障机构的设置等。以完善的法律法规体系来保证我国廉租房制度的稳步有序发展。
4.科学确定低收入标准。
廉租房的社会保障和社会福利性质决定了如何合理确定享有该项权利的居民标准具有非常重要的意义，世界各国都是通过当地居民的收入水平来衡量。但是，在我们国家，通过居民的收入水平来确定廉租对象，存在的主要问题是：由于我国还没有建立个人信用制度和个人收入申报机制，个人收入不透明，居民的全部收入无法得到准确的统计。因而，容易造成应该纳入廉租对象的没有纳入，而有一些人通过非法手段成为了廉租对象。在确定城市低保对象方面，这也同样是多年没有解决的难题。目前看来，政府应当尽快建立相应的个人信用和收入申报制度，每个人的收入，无论是草根百姓，还是官员的收入都显露在阳光之下。这样，才能真正做到“应保尽保”，同时也防止“搭便车”现象和退出机制的正常运行。
确定收入的另一个问题是，以前解决廉租房主要针对的是城市低保群体，而低保户制度经过多年的发展，各地都有一个收入标准。但是国务院24号文件提出，低保户外以外的低收入群体也在解决的范围。那么，这里就涉及这些低收入群体的收入水平是多少才能纳入这一范围的问题。这一新的问题同样为政府如何制定具体政策带来了困扰。我们认为，应当借鉴发达国家的经验，如美国住宅与城市发展署（HUD）提出的低收入标准是：低于当地中位数收入的80％为低收入（low- income），低于50％的为特低收入（very low-income），低于30％的为极低收入（extremely low- income）。1995年，联邦政府还指出，租房支出不得超过其可支配收入的30％。[12](P108)
我们主张，应当采用中位数收入而非平均收入作为低收入的计算基础。因为实际统计中，在收入差距不大的情况下，两者计算出的数据差别不大，但如果高收入家庭增多或者极少数家庭收入极高，对平均数的拉动作用就会加大，使得平均数偏离中位数。根据浙江省城调队戴建林的研究，2002年，浙江省对1900户城镇居民家庭的调查结果表明，不加权的平均可支配收入为11414元，按人口计算的收入中位数为9633元，平均数比中位数高1781元，是中位数收入的1.19倍。而且他认为，自2000年以来，平均数偏离中位数的速度在加快。[13] 因此，按照中位数收入能够更准确反映居民实际的收入水平。
这里试用浙江省城调队调查的数据来计算一下低收入水平与中位数之间的关系：按照中位数9633元计算，月收入就是802元；2002年，浙江省城镇低保平均水平为191元，为中位数收入的23.8％；根据各地在确定城镇边缘群体的做法，我们可以在此基础上加10％，则为210元，为中位数收入的26％。根据这样的计算，我们可以将低收入标准确定为中位数收入的26％—30％之间，各地可根据当地具体情况在此区间进行变动，但不应当低于26％。这样确定的低收入人群，基本上属于我国城镇目前的低保群体和边缘群体，同时，也便于今后逐步地与国际计算标准接轨。
总而言之，健全廉租住房制度的关键是，各级政府切实重视和履行政府自身的公共服务职责，真正能够保证公共财政的足够投入。我们相信在十七大“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的精神指引下，在促进社会公平正义、社会和谐发展的旗帜下，一个健全的廉租房制度必将得到建立，以廉租房制度为核心的住宅社会保障体系也会得到发展与完善。
［收稿日期］2007-11-26
注释：
① 据北京社会科学院发布的《北京蓝皮书》，2001年11月至2006年11月，北京市公开出让了253宗土地，共收地价款466亿元，其中政府纯收益达到了145亿元。
② 根据《中国统计年鉴》中的数据计算，1999—2006年期间，财政支出共计为197519.75亿元。
③ 根据国家统计局《中国统计年鉴2007》的数据计算，2006年的财政收入为38760.2亿元，故税收收入为财政收入的97.09％。