自治机关自治权配置的科学化研究，本文主要内容关键词为：自治机关论文,自治权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D633.2 文献标识码：A 文章编号：1672-433X(2016)01-0067-07 国家机关科学合理的权力配置是国家治理体系和治理能力建设的基础工程，是实现现代政府有效治理的首要前提。其中，地方政府权力配置是依据国家权力结构的目标和原则，对依法获得的权力进行划分和调配，表现为如何确定权力内容、权力边界以及相互间权力关系，实质上反映出地方政府权力的范围与限度。作为地方政府结构单位之一，民族自治地方自治机关权力配置既包括权力分配，又包括权力运行。前者体现静态结构和内容，进而构成了其内在的结构性规定和运行基础；后者则关注权力动态运行和功能表现。自治机关自治权配置的科学化正是基于一定国家权力结构安排下自治权的科学分配和有效运行，直接决定了国家民族事务、民族区域治理绩效和目标实现程度。 一、自治机关的双重性及其自治权 基于多民族统一国家的基本国情，依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《宪法》、《民族区域自治法》)的规定，民族自治地方自治机关除享有一般地方政府权力外，还享有特定的自治权。 (一)民族自治地方自治机关的双重性 从历史逻辑来看，民族区域自治是在历史演进过程中长期探索、逐渐形成的。在中国共产党的早期历史中，曾经提出“民族自决权”、“民族联邦制”等主张；但随着对国情的全面把握和科学认识，以及总结区域性政权建设的政治实践，最终选择确立单一制国家结构基础上的民族区域自治制度。新中国建政时，具有临时宪法性质的《共同纲领》规定，各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关；凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。此后，《宪法》进一步确认了民族区域自治基本政治制度的架构。从区域范围上而言，民族区域自治制度不仅使达到一级行政单位标准的少数民族能够依法建立自己的自治地方，而且使分别聚居在不同地方的同一少数民族，也能建立不同行政级别的自治地方，同时还保证两个或两个以上共同聚居在同一地区的少数民族联合建立自治地方。从内容上来说，自治机关自治权具有内容的广泛性，使其能够对本民族本地区内部事务当家做主，切实保障少数民族的各项平等权利。 如《宪法》第4条规定，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。第115条还规定，自治区、自治州、自治县的自治机关行使《宪法》第3章第5节规定的地方国家机关职权，同时依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。《民族区域自治法》第4条也规定了相同内容，同时第7条特别规定，民族自治地方的自治机关必须维护国家统一，保证《宪法》和法律在本地方的遵守和执行。由此可见，民族自治地方自治机关具有双重属性：一是作为一级地方国家机关，享有一般地方国家机关同样职权，必须服从中央政府领导，自觉维护民族团结和国家的统一；再者，它又是一类特殊的地方国家机关，享有自治权。当然，它又明显不同于香港、澳门特别行政区政府，也不同于内地所设立的经济特区政府[1]64-74。 (二)自治机关自治权：内涵及其特赋性 自治权是自治机关享有管理本地方、本民族内部事务自主权的主要标志和集中体现。在人类历史上，自治权是与民族自治共同体的演进相伴而行的。主权国家产生以前，自治权是氏族共同体的公共机构、公共机关行为的结果。“公共机构时常伸入到社会内部，或是把它的某些部分合并到公共机构中来，或是把它的某些部分变为它统治实施的对象；它们这样做是为了减少社会环境的动乱和复杂性，并使它以及它们与它的关系稳定。它造成一种使一个行政机构更加舒适和自然地对一种既定的社会利益加以控制的形势，而不是把它看作一个自主的实体或者作为与它讨价还价的一个组成部分。”[2]氏族公共机构行使的公共权力(自治权)，体现氏族成员最大利益，个人意志和利益寄托于这种公共权力之中。因此，此时的自治权就是个人自由权的体现，是一种自然权利。但是，主权国家出现后，若干民族共同形成国家共同体，民族自治权的外延受到限制，自治权就从属于国家主权、服从于国家主权，是国家权力让予的一部分。 法理和实践表明，我国民族区域自治既不是单纯的民族自治，也不是单纯的地方自治，而是“民族自治与区域自治的正确结合”[3]。其基本性质体现为：(1)权利性和权力性的统一。权利性是国家法律赋予自治机关管理本民族、本区域内部事务的法定权利和自主权；权力性则是一种地方行政性的权力和职权，用于规范民族自治地方政府与其下级政府及其他组织和公民的关系。(2)广泛性和有限性的统一。广泛性体现为行使自治权主体和内容上；同时，作为一种权力必然具有有限性。自治机关自治权有明确的活动边界和范围，必须依法行使。(3)自主性和从属性的统一。自主性就是享有比一般地方政府更大自主权，如“变通执行”或者“停止执行”的自主权。同时，自治机关权力在单一宪法框架和民主集中制原则下，又属于中央政府授予，从属于最高权力机关。(4)区域性和全局性的统一。一方面，自治机关自治权只能在法定范围内依法行使；另一方面，自治机关权力又构成了整个国家权力的重要组成部分，有利于民族团结和国家统一。(5)自治性和非自治性的统一。由于自治机关双重身份属性，在权力内容上既有自治权内容，也有非自治性质的一般政府职权。这就要求将其有机结合，既要服从国家根本利益，又要充分体现民族自治地方特殊治理需要。 同时，自治机关自治权具有较强特赋性，是一种按照宪法和法律规定由国家和中央特别赋予，为民族自治地方所专享的一种权力配置。一般地方政府不拥有，香港、澳门特别行政区政府与其也存在很大差别。如在自治权范围上，民族自治地方自治权虽然很广泛，但主要集中在立法、行政领域，最大限度就是对上级国家机关的决议、决定、命令和指示中不符合本地实际的内容变通执行或停止执行；香港、澳门特区则拥有高度的自治权，这些权力涉及立法、行政、司法等各个方面，甚至包括外交方面的某些权力。所以从整体上看，香港、澳门特别行政区的自治权要比民族自治地方的自治权大得多，广泛得多。民族自治地方实行的是有限自治，而香港、澳门特别行政区实行的是高度自治[1]84。 (三)自治机关自治权配置的内容 自治权配置的内容和范围十分广泛，涉及立法、行政、经济、社会、生态保护、财税金融、少数民族人才培养等政治社会生活的各个方面，以下重点阐述立法自治权、财政自治权、经济管理自治权、社会管理自治权等。 1.立法自治权及法律依据。立法自治权是自治机关依照宪法和法律的规定，结合本民族、本地区政治、经济、文化的特点，制定具有民族特点和地方特色的自治法规的权力。立法自治权是自治机关自治权结构的重要基础。一方面，需要通过自治立法进一步将自治权细化为各具民族特征、便于操作的自治法规。另一方面，立法自治权也为实现自治机关其他自治权提供制度保障。《宪法》、《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)都对民族自治地方立法权限作出了规定。2015年新修订《立法法》不仅进一步充实了民族自治地方、尤其是自治州的立法权力，也对整个民族立法体制的理顺和立法效率的提升提供了更加坚实的法律基础与制度保障。 2.财政自治权及法律依据。财政自治权是指自治机关在国家统一财政体制下，依照宪法、法律、自治法规的规定和当地区域政治经济与民族文化特点，进行财政自治立法、自主组织和使用财政收入、依法安排财政支出、税收管理自治以及享受上级国家机关财政援助的活动。财政自治权是民族自治地方自治机关自治权的核心，是保障民族区域有效治理的关键。《宪法》第117条规定，自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。《民族区域自治法》第32-34条规定，管理支配地方财政自治权和自主权；在国家转移支付中，享受上级财政照顾；财政机动预备费在预算中高于一般地区；对国家关于地方开支的标准、定员、定额，可以制定补充规定和具体办法；在执行国家税法时，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税。2014年修订、2015年施行的《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)为保障民族自治地方财政自治、实现预算民主提供了新的法律支撑。如新《预算法》增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。上级政府应该提前下达转移支付预计数，地方各级政府应该将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。 3.经济管理自治权及法律依据。经济管理自治权是自治机关紧密结合本地经济发展特点，合理地调整生产关系和经济结构，自主管理本地方经济建设事业的特定权力。主要包括：一是自治机关依法自主享有制定本地区经济建设方针、政策和计划的权利。《宪法》第118条规定，民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。《民族区域自治法》第25条规定，民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。二是自治机关依法享有调整生产关系、改革经济管理体制的权利。《民族区域自治法》第26条规定，在坚持社会主义原则的前提下，根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济。三是自治机关依法享有管理、保护和优先开发利用本地区自然资源发展经济的权利。《民族区域自治法》第28条规定，民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源。民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。四是自治机关依法享有自主安排本地区基本建设项目的权利。《民族区域自治法》第29条规定，民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的财力、物力和其他具体条件，自主地安排地方基本建设项目。 4.社会管理自治权及法律依据。社会管理自治权是指自治机关在本区域对教育发展、文化繁荣、科技进步、人口卫生、体育事业、生态保护等社会事务行使的自治权。《民族区域自治法》第37-40条、以及2005年国务院发布的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》对社会管理自治权作出了较为全面的规定。 二、自治机关自治权运行现状分析 自治机关自治权配置既包括中央与民族自治地方的纵向权力划分，也包括自治机关内部权力结构的横向配置；既涉及自治权分配的具体内容和结构规定，又包括自治权的动态运行和功能发挥。虽然宪法和法律赋予自治机关广泛的自治权，由于多因素的制约，目前，自治权但在具体运行中却存在行使不充分、或者虚置化、或者操作困难等诸多问题。 (一)立法自治权运行现状及缺陷。 1.自治机关立法现状和立法自治权行使。从立法自治权运行整体来看，截至2008年年底，全国自治机关共制定自治条例、单行条例及对有关法律变通或补充的规定637件[4]。以现有30个自治州为例分析，其中自治条例立法主要集中在20世纪80-90年代，共制定25件。2001年《民族区域自治法》重新修订，截至2011年4月1日原25件自治州自治条例也先后进行了重新修改。目前仅有新疆维吾尔自治区下辖的5个自治州的自治条例尚未出台。单行条例立法，截至2012年4月30日共制定单行条例280件(详见下表)。变通立法方面，截至2011年12月30日共制定变通规定和补充规定32件①，内容主要涉及《婚姻法》、《选举法》、《继承法》和《森林法》以及对本省地方性法规的变通或补充规定。 上述立法实践体现了自治机关立法自治权的行使，并为其他自治权提供了一定法律保障。但总体上自治法规数量偏少、质量偏低：(1)现有5大自治区自治条例制定工作难以进入法定程序，尚未立法。以广西为例，早在1957年广西筹备成立自治区时，就开始着手《广西壮族自治区自治条例》的起草工作，至今已形成19稿草案，但却仍然没有通过法定程序成为法案。其他自治区自治条例的制定工作与广西情形类似[5]。(2)立法内容特色不突出。在现已出台的自治条例中，内容大部分是直接借鉴《宪法》或《民族区域自治法》条文，甚至章节结构、语言表述以及形式也与其大同小异。而对于那些需要结合民族特点和地方实际的立法内容，则显特别缺乏。(3)立法领域不平衡。主要集中民族语言、民族风俗、民族干部、计划生育等领域，经济、财政、税收等领域的自治立法较少。(4)变通或补充规定较少。
2.立法自治权配置的缺陷分析。从权力配置角度来看，主要是权力配置不完整，导致自治权有效行使的成本太高或者救济缺失。首先，在权力配置体制上，中央主导的行政化分权模式，在实践中侵蚀了自治权的完整性。行政化分权模式具有灵活性和效率性等优点，但缺点也很突出，最为明显的就是权力高度集中。自治机关在根据自身特殊需要行使立法自治权时，往往涉及中央与民族自治地方权力和利益博弈。中央政府部门往往不愿意、或不会主动考虑民族自治地方的特殊情况而积极放权让利，特别是涉及一些利益考量，民族自治地方更显乏力。《广西壮族自治区自治条例》第十八稿的报批过程即是生动个案，文本送达后，只有几个部委同意或基本同意，有的部委认为“与我部有关政策相冲突”，有的认为“根据我部……暂行条例办”，更有的部认为“广西要价太高”[6]。这实际上形成的结果是：全国人大常委会仅有法律形式上的批准权，而实质的批准权则在国务院及其职能部门。 其次，缺乏明确合理的程序性规定。一是法律没有对批准程序、标准和期限作出明确规定，从而导致自治条例和单行条例在实际操作过程中难产。二是在立法监督上，现行审批制度过于繁琐、复杂，立法周期长。民族自治地方人大在报批自治法规之前，已经基本上走完了立法的全过程，但自报送上级人大之后，基本上还要再重新走一次立法程序，这使得民族自治地方自治条例和单行条例的制定周期最快也需一年的时间[7]。很多民族自治地方为提高立法效率，更倾向将自治法规作为一般地方性法规制定进行处理。 最后，立法自治权救济保障缺失。《宪法》和《民族区域自治法》赋予了自治地方包括立法权在内的各项自治权，也规定了上级国家机关的责任和义务，但却没有设定自治权受到侵害时的救济机制。特别是《民族区域自治法》，既没在体例结构上安排违法与制裁的具体规定，也没在具体内容上体现这一精神。在有权利无救济的权力配置之下，自治权自然难免会失去其应有的意义和作用。 (二)财政自治权运行困境及其根源。 《宪法》、《民族区域自治法》对自治机关财政自治权配置的规定，为自治机关财政自治权提供了基本法律保障。同时，中央政府在不同历史时期也采取诸多具体措施，包括财政援助、帮助和支持民族地区发展经济，保障财政自治权的行使。如自20世纪50年代开始，对民族地区实行的“财政补助”政策，除规定民族地区财政应有一定范围的自主权、不足部分由国家补助外，还发放生产补助费、卫生补助费、社会救济费以及无息贷款等补助专款；自改革开放至1994年分税制之前，对民族地方仍然采取“适当照顾”政策，国家规定对民族自治区补助数额每年递增10％，过去执行的三照顾政策，均纳入包干范围。实行分税制后，因民族地区原有绝大部分财政扶持政策相继失去作用，中央在转移支付增加了税收返还和过渡期转移支付两项政策。2000年实施西部大开发以来，中央加大对西部及民族地区的转移支付力度。如财政部《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》第10条明确规定：“标准财政支出分省、市、县(含乡镇级，下同)三个行政级次，按政府收支功能分类支出科目计算。计算标准财政支出时，选取各地总人口、学生数等与该项支出直接相关的指标为主要因素，按照客观因素乘以单位因素平均支出计算，并根据海拔、人口密度、温度、运输距离、少数民族、地方病等影响财政支出的客观因素确定各地成本差异系数。”[8] 在国家法律规定和上级财政支持政策下，自治机关财政自治权拥有了更为有利的条件保障，然而实际上民族自治地方财政自治权行使一直面临着诸多现实困境，如“财政收入偏低”、“财政结构不合理”、“基本属于吃饭财政”等问题仍然普遍存在[1]196-200，在部分边疆、偏远民族地区还非常严重。在此情况下，法律规定的“自主安排使用民族自治地方财政收入”实际上难以真正实现。一方面，民族地区在经济发展落后，财政能力相对孱弱。如果没有中央和上级国家机关的扶助，财政自治权配置无疑是形式大于实质意义。另一方面，国家财税体制的集中化，特别是1994年实行分税制改革以来，中央占据了优质税源的绝大部分，民族自治地方财力积累更加有限。 (三)行政管理自治权运行存在的问题及分析。 1.纵向上中央与民族自治地方的事权划分不明确。长期以来，中央政府部门与民族自治地方的利益矛盾客观存在。出于部门利益的考虑，“上级国家机关在行使权力的过程中，对民族自治地方的自治权尊重不够，统得过死”，严重影响自治机关行使自治权的主动权和积极性，制约了自治权的有效行使。部分民族自治地方不能自主地决定本区域的行政事务，不能根据本地方、本民族的具体特点和实际情况，采取富有地方特色的自治措施，而是仰赖于中央，逐渐丧失自主性、创造性。此外，行政自治权配置不仅仅指自治机关自主性问题，还包括国家和上级机关的帮扶责任和义务。但随着经济体制转型和上位法修改不及时或者缺位，过去计划经济时期的优惠政策在市场经济体制运行中或自然消失、或无法执行，而新的法规体系又没有及时建立起来，出现制度“空白期”，造成许多针对民族自治地方的特别保护、扶持和优惠政策难以真正落实。 2.自治机关自治权横向配置不科学。主要涉及三个层面：一是政府角色的计划经济体制色彩仍然浓厚，职能转变不到位，“越位”、“缺位”和“错位”等时有发生，政府过多干预微观经济领域，政企不分、政资不分、政事不分，社会管理和公共服务职能薄弱，不能适应社会发展的新形势。二是机构设置不科学，政府机构重叠，人员臃肿，行政效率低下。我国政府机构的设置主要是通过功能性机构和地区性机构双重配置来体现的，与此类似，自治机关并没有因地制宜显示出区域特色、自治特色，同质于上下对口，呈现出“职责同构”，造成机构设置复杂，职能重复交叉，不利于政府的勤政高效。三是权力运行机制不完善。首先，决策不科学，自治机关行使自治权干扰因素仍然很多，制约了自主决策。其次，执行不畅通。由于少数自治机关工作人员素质不高，能力不强，加上缺乏有效的监督和执行责任机制，很容易出现执行不严、违法及偏离决策目标的现象。 三、自治权配置科学化路径与制度创新 自治机关自治权科学合理配置的关键在于：纵向配置上，协调中央与民族自治地方的利益均衡，确保自治权配置的完整有效；横向配置上，进一步改革和创新自治机关行政管理体制和运行机制，提高自治机关行政效率、效能和自治能力，保障民族区域治理的民主化、科学化和法制化。同时，自治权配置要确保内容科学、程序合法。 (一)自治机关自治权配置基本原则与方向。 1.坚持法治至上原则，以法律明确自治权配置。“一切管理国家的权力必定有个开端，它不是授予的就是僭取的权力，此外别无来源。一切授予的权力都是委托，一切僭取的权力都是篡夺。”[9]因此，自治权的分配与调配必须有明确法律原则和依据。首先要理顺中央和民族自治地方关系，既要保证中央政府所代表的国家主权的完整性和统一性，又要保证民族自治地方政府所代表的地方利益的相对自主性。其次，明确其权责划分，并以法律规定之。在优化中央与民族自治地方的权力划分过程中，需要建构良性的、相对稳定的、高透明度的法律制度予以调整。这就“意味着中央对地方的指导、监督和控制不是随意性的，必须通过法定的程序，有充足的法律依据”[10]。 2.坚持重心向下原则，强化民族自治地方自治。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：“要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。”依此立法蕴意，自然要求有关机关在立法和权力配置、资源分配、利益划分上，要积极保护少数民族当家做主的权利，并根据时势发展不断扩充权利的内涵和外延，而不是控制和限制相关权利。具体是把应属于自治地方权限范围内的权力大胆“还权”，并在相关利益安排和资源分配上，切实结合民族区域实际给予政策扶持。 3.坚持权责对等原则，实现权责均衡配置。一方面，权责对等意味着地方政府权力配置与其需要履行职能相匹配，并与其所运行的社会、经济、政治环境相适应，即权力配置均衡。另一方面，有什么样的权利就应该有相应的义务，行使什么样的权力就应承担相应责任。权力与责任的统一，能使权力范围有正当界限，保证权力规范化、明晰化和合法化。在权力配置的制度安排上，应该避免“有权无责，有责无权”的状况。尤其是《宪法》、《民族区域自治法》对上级国家机关不作为没有设定法律责任及处罚条款，实践中上级国家机关不依法履行义务的现象时有发生，必须确立法律责任制度以促使上级国家机关履行法定职责。 4.坚持比例科学原则，明确自治权划分边界。“良好的制度、利益共享的规则与原则，可以有效地引导人们最佳地运用其智识从而有效地引导有益于社会的目标的实现。”[11]比例原则被誉为行政法中的“皇冠原则”，它以正义作为出发点，将限度作为社会秩序的界限[12]。它要求权力配置充分考虑权力与任务之间的比例关系。我国宪法对中央政府事权进行了列举，但没有规定其专属权力，也没有规定中央政府与地方政府共有权力。法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章及其他规范性文件更没有具体规定相应权限划分。某种程度上，权力分配远比分配后某一具体权力行使更为重要。因此，自治权分配必须着力于行政目标任务导向，坚持贯彻比例原则，既要“禁止过度授权”，也要避免授权不足。 (二)自治机关自治权配置科学化路径。 1.坚持依法治国，以宪法权威保障自治权的科学配置。地方政府权力配置是一项复杂的系统工程，国家结构形式、政权组织形式、政党制度和社会环境等均与其有密切关联。民族区域自治制度作为基本国策已实施60多年，但目前仍然有相当一部分群众甚至部分领导干部法律意识淡薄，认为民族区域自治是少数民族和民族自治地方的事，是民族事务部门的事。党的十八大明确指出：要“全面正确贯彻落实党的民族政策、坚持和完善民族区域自治制度，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，深入开展民族团结进步教育，加快民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系”。坚持和完善民族区域自治制度，关键在于落实好自治权。为此，一方面，中央政府要以宪法精神为统领全面贯彻落实《民族区域自治法》，切实保障民族自治地方自治机关自治权。另一方面，自治机关要高度认识、正确处理自治与统一的关系：统一是原则、是前提，自治是手段、是工具，共同发展是终极目标。 2.科学设置自治权的法律内容，提高自治法立法质量。科学合理配置自治机关自治权，首先必须从源头上规范其权力来源。民族自治地方自治机关权力来自于宪法、法律的规定，以及全国人民代表大会及其常委会、地方各级人民代表大会及其常委会的立法授权，也来自于中央政府(国务院)根据全国人民代表大会及其常委会的立法和有关决定所作的授权。同时，要切实提高立法质量，建立和完善相关法律、规章、规范性文件修改、废止和定期评价、清理制度。对于确实没有设置必要或者有违自治权宪法精神的，要进行及时清理或者定期修订；对于过于笼统抽象，难于操作与实施的规定，要深入研究，尽快完善、制定新的配套法规，增强自治法规的可操作性。特别是要突出经济立法，抓紧制定与民族自治地方经济和社会发展相适应的法规。要建立和完善自治权救济机制，研究制定和实施自治法规的罚则，使违反自治法规的行为能够得到惩戒和纠正。 3.合理划分中央与民族自治地方权责，明确自治权边界。按照民主、法治、财权与支出责任相匹配等原则，合理划分中央与自治地方的事权、财权，明确中央和民族自治地方对经济调节、市场监管、社会治理、公共服务方面的管理责权。一是从法律上明确中央与民族自治地方的事权范围。确定自治机关对地方事务的边界、权责。二是紧密结合民族自治地方实际，适时制定、完善自治条例和单行条例，明晰自治权的具体内容、程序。三是要建立专门的协调机构和特定的协调程序，在保证国家整体利益的前提下，依据行政管理事务的性质，依法保障中央与民族自治地方职能、权限的科学合理配置。全国性事务由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一；民族自治地方的地方事务、民族内部事务由自治机关管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。应当共同管理的事务，也要明确各自的管理范围，分清主次责任。应当指出的是，合理划分事权和财权，并不是要求自治机关的事权和财权完全对等，而是民族自治地方政府财力要具备保障其承担事权的基本能力。 4.深化民族自治地方行政体制改革，加快政府职能转变。首先，通过民族自治地方行政体制与政府机构改革，逐步建立起具有民族区域特色、符合现代化管理要求、功能齐全、职能明确、结构合理、办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。特别是要依据《民族区域自治法》的相关规定，按照自身职能要求，科学设置自治机关机构，从而形成配置科学、队伍精干、运行高效的职能机关。其次，加快自治机关政府职能转变，努力消除政企不分、政事不分、职责不清等弊端。作为本行政区域公共服务主要供给者的自治机关，其职能定位必须与经济发展模式、社会结构特征、地理环境、民族构成等因素相契合，真正将工作重心切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。 5.完善协商民主决策机制，畅通各民族成员的有序参与。协商民主是自由平等的行为主体基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的、权力相互制约的政治共同体中，通过慎思、对话、讨论和辩论等过程达成共识，最终形成合法决策的民主形式[13]。《民族区域自治法》规定，自治机关在处理经济社会发展重大问题和涉及本地方各民族群众切身利益的实际问题时，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。但并未具体规定由哪些主体参与协商、遵循步骤和方式、决议依据标准等，亟待完善。党的十八大报告明确指出要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层次、制度化发展。完善自治机关协商民主决策机制，关键在于建立能够保证不同民族群体公民参与决策的制度平台。通过建立公开透明、平等参与、民主协商的政治整合机制，体现程序正义。“使人人都参加政府的管理工作，则是我们可以使人人都能关心自己祖国命运的最强有力手段，甚至可以说是唯一的手段。”[14]当前，可充分发挥各级人大相关专门委员会作用，实质推进协商民主政治机制完善，为不同民族成员提供常态、理性的统筹协调各方利益诉求的平台，通过对话、协商与妥协来减少分歧，增进共识。 收稿日期：2015-11-20 注释： ①依据《中华人民共和国民族法律法规全书》统计计算：截至2007年12月，各级变通规定和补充规定共计73件。其后截至2011年12月30日，又制定了5件变通规定，废止3件。其中自治州级为32件。
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