环境罚款数额设定的立法研究，本文主要内容关键词为：数额论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境行政处罚，是指环境保护监督管理部门对违反环境保护法，但尚未构成犯罪的单位或个人实施的一种行政制裁。①也有学者认为环境行政处罚并不以行为人的行为尚未构成犯罪为条件。②鉴于本文所研究的命题与此理论争议无甚相关，故本文行文中仅将环境行政处罚界定为“行政处罚的一种”，③从而将环境罚款定位为罚款在环境行政处罚中的具体表现并展开分析，而不涉及具体概念之争。由于罚款作为一种处罚方式在行政处罚中的地位不可或缺，而其在环境行政处罚中的作用同样举足轻重，因此几乎所有的环境法律、行政法规在法律责任部分均对罚款这一罚种青睐有加。然而，环境法学界对环境罚款数额设定立法自身的系统性、科学性却似乎鲜有论及，本文拟对此做一些粗浅的探讨。
一、环境罚款数额设定的立法现状
（一）罚款数额的设定方式
罚款数额的设定方式在理论上有9种。④具体而言，我国现有的环境法律、行政法规中所涉及的罚款数额设定方式共有6种，包括固定倍率式设定方式，即将罚款设定为某特定基数的某个倍率；数值数距式设定方式，指将罚款设定为某数值区间，即以数值明确罚款数额的上限和下限；倍率数距式设定方式，指将罚款设定为某特定基数的倍率区间，即以倍率设置罚款数额的上限和下限；数值封顶式设定方式，指将罚款设定为某个固定数值以下；倍率封顶式设定方式，指将罚款设定为某特定基数的某倍率以下；概括式设定方式，指仅规定处以罚款而没有规定具体的罚款标准或者罚款数额。
各种不同的罚款数额设定方式在我国立法中的使用频率是不一样的。其中固定倍率式设定方式的使用最少，⑤仅出现于《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）第82条、《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）第91条、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》第30条、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》（以下简称《水污染防治法实施细则》）第43条且均与数值封顶式设定方式并用；倍率封顶式设定方式的使用较少，为《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第49条、第53条、第61条、《固体废物污染环境防治法》第77条、《医疗废物管理条例》第52条、《防止船舶污染海域管理条例》第47条、《野生植物保护条例》第23条、第24条、《水污染防治法实施细则》第38条等所采用；概括式设定方式则集中反映在《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国噪声污染防治法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》等7部法律之中且作为其环境罚款的唯一设定方式，而环境行政法规中对此方式未有设定。数值数距式设定方式、倍率数距式设定方式与数值封顶式设定方式的使用最为广泛。统计结果显示，现行有效的环境法律、行政法规所涉及的环境罚款条文共218条，其中数值数距式设定方式的使用频率为44%，数值封顶式设定方式为25.7%，倍率数距式设定方式为17%。⑥数距式设定方式包括数值数距式与倍率数距式两种，在环境法律、行政法规中使用较为广泛，其数值或倍率上、下限之间的距差（倍数）有1.5倍、2倍、2.5倍、3倍、3.3倍、4倍、5倍、6.7倍、10倍、33.3倍、50倍共11种。⑦
（二）罚基（倍率基数）的种类
在我国立法中，罚基的种类较多。概而言之，罚基的种类有：违法所得；缴纳排污费数额，所骗取批准减缴、免缴或者缓缴排污费数额，挪用资金数额；所收费用；盗伐林木价值，滥伐林木价值，违法买卖有关林木的证件、文件的价款，违法收购林木的价款，毁坏林木价值；草原被非法使用前3年平均产值，草原被破坏前3年平均产值；治理费用；恢复原状所需费用，清理污染或者恢复海洋景观所需费用；本人月基本工资；所造成危害后果的直接经济损失；应缴或者补缴水资源费；代为处置费用。种类众多的罚基依据不同的情况加以适用。
二、环境罚款数额设定存在的主要问题
（一）罚款数额设定方式以数值式设定方式为主导
由前文统计分析不难看出，我国现行环境法律、行政法规中的罚款数额设定方式以数值数距式设定方式和数值封顶式设定方式居多，即以无需计算就可直接确定罚款数额的数值式设定方式为主导。尽管数值式设定方式在实际操作中确有简单明晰的适用优势，但相较于倍率式设定方式而言，它在精密调控社会环境关系、实现环境罚款有效性与预防性方面的局限也是显而易见的，主要表现为以下几点：
1.预期的违法成本并不必然高于相应的守法成本及违法收益。在忽略其他罚种影响的简化分析模式下，潜在的环境违法行为人对于违法成本的心理预期将直接取决于行政罚款的法定最高限额，而数值式设定方式固化了这一最高限额。这一方面使得行政相对人在守法成本（如防止环境损害的费用）过于高昂时无奈选择“被动式”违法；另一方面，也难以阻却行政相对人在巨额的违法利润（如非法施工的投资收益）面前铤而走险、以身试法，甚至因处罚力度的边际效应递减而产生“违法越严重越划算”的负面心理诱因。
2.难以适应社会经济的发展以及不断深化的环境价值认识水平。一方面物价指数、消费指数、通货膨胀等社会经济元素处于不断的发展变化之中，这使得罚款数额相对固定的数值式设定方式既无法与时俱进地保持其应有的实际惩戒力度，也难以彰显不同社会经济条件与发展阶段下行政处罚的实质公平；另一方面，随着经济的高速增长与环境问题的日益突出，人们对于自然资源的环境价值以及环境污染的社会承受能力也有了更为深入的、广泛的、科学的认识，而数值式设定方式却因缺少适度的立法弹性而无法对此予以积极的、有效的回应。
3.未能充分体现环境违法成本与环境损害后果之间的正相关性。法学理论研究及执法实践表明，环境法律关系中的损害后果往往具有特定的不确定性与易变性。为保障环境处罚弥补公益损害、修复社会关系的功能得以有效发挥，相关环境立法中应充分体现违法成本（如罚款金额）与损害后果之间的正相关性。而固定上（下）限的数值式设定方式在规制情节轻重有别、后果迥然相异的环境违法行为时常常显得力不从心。
（二）倍率式设定方式尚待完善
如上所述，在实证法体系中居于相对从属地位的倍率式设定方式，在精密调控环境关系方面固然具有数值式设定方式所无可比拟的科学性与优越性。然而，面对种种制度因素与现实因素的掣肘，其立法实效的发挥也不免差强人意。
1.罚基体系的立法建构仍然停留于泛化、简陋、低效的粗放式发展水平。一方面部分既有罚基概念的内涵、外延、计算方法等核心要素存在着诸多的立法盲区，直接造成了法律适用上的制度性障碍。例如，使用最为广泛的罚基——违法所得，它是否既包括直接所得（增加的收益），也包括间接所得（避免的损失）呢？是否既包括已取得的收益，也包括可能或将要取得的收益呢？是否既包括物质上的“所得”，也包括其他形式的“所得”呢？凡此种种立法界定的缺失无疑将导致对“违法所得”进行规制的困境。另一方面，罚基种类的单一与匮乏也严重制约了环境罚款法律效果与社会效果的实现。目前，倍率式设定方式的罚基基本上是以违法所得为主，而应缴排污费、本人月基本工资、损害后果等其他罚基仅散见于个别立法中。此种立法格局显然难以适应环境违法行为差别化与环境立法价值多元化的客观要求。
2.固定倍率式设定方式在现行环境法律、行政法规中使用的频率最低，盖因其完全忽略了共生变量对于环境罚款有效性与预防性可能产生的复杂影响。该设定方式仅仅关注单一量罚因素的思维模式，致使其舍弃了倍率式制度设计的固有优势，⑧从而应当终止适用。
3.倍率封顶式设定方式虽然旨在防范过分超越经济发展水平与行政相对人承受能力的畸高量罚，但其不设下限的特点也难免滋生恣意裁量的运作空间。而执法实践中最高与最低可能罚款数额之间的巨大差异更是常常成为危及行政处罚公信力的隐形杀手。
（三）概括式设定方式缺乏必要的可操作性
概括式设定方式大量存在于20世纪80年代制定的环境法律、行政法规当中。然而，立法上的粗疏不仅使相关环境法律规范应有的适用效力大打折扣，还衍生出“实施细则”之类众多的补充解释，人为造成了环境法律体系不必要的庞杂、重复和矛盾，更重要的是导致了行政自由裁量权的无度扩张，背离了法制公开化的原则。笔者认为，在今后的环境处罚立法及相关法律修订过程中，应彻底摒弃过去“宜粗不宜细”的立法指导思想，杜绝概括式罚款数额设定方式的适用。
（四）数距式设定方式的距差存在相当的任意性
据上文统计结果显示，现行环境法律、行政法规中数距式设定方式所设定的罚款距差大小不一，共有11种之多，甚至在同一环境法律或行政法规中也不乏相去甚远的数种距差。距差在立法中与违法情节、损害后果等变量因素的弹性及不确定性呈正相关，在执法中与自由裁量权相涉。而现行环境法律、行政法规中的距差设定往往缺乏充分的科学依据、相关的系统性实证研究及定量分析，显示出相当程度的任意性。加之在多数距差较大的设定方式下，相关法律、行政法规又未对具体适用档次与幅度标准作进一步的细化，由此潜藏着自由裁量权滥用的极大风险。
三、罚款立法价值的衍生变量及其量比规则
环境罚款数额设定的立法现状及主要问题昭示出对其进一步完善的必要性。环境罚款作为罚款在环境违法领域的具体化，符合罚款的一般规律。因此，我们在开展相关研究时首先应当以罚款的一般立法价值的衍生变量及其量比规则为理论基点。
（一）罚款立法价值的衍生变量
根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的有关规定，⑨结合执法实践，我们可以得出罚款立法所应当蕴含的多元价值目标。由罚款立法的多元价值目标衍生出的若干考量因素，为我们科学评价与合目的性地进行罚款数额立法提供了可操作性的研究范式。这些考量因素主要包括以下几个方面：(1)守法成本，即行为人为履行法定义务及防止不法损害发生所需支出的必要费用。(2)概率化的危害后果，即根据有关概率统计，某种违法行为对社会公益最终可能造成的可以金钱计算的平均损害。立法实践中，对于违法行为的危害后果，常常以造成的经济损失作精确量化或以所涉违法标的物的数（重）量作标准量化——仅提供量化的参考标准而不认定具体的量化数值——或以恢复原状及弥补损害所需的费用予以间接认定。(3)违法收益，即行为人通过违法活动所获取的可以金钱计算的利益，包括直接增加的利益和因避免损失而间接获得的利益。(4)行政成本，指由违法行为引起的，行政机关在发现、调查、收集证据、作出处罚决定以及执行等查处违法的过程中所应支出的必要费用，包括人、财、物等方面的有形或无形耗费的总和。
我们可以将上述考量因素作为设定罚款数额的参考变量，通过对各变量相互之间及变量与罚款数额之间的量比关系进行应然性的定量分析，以推动罚款立法的进一步完善。
（二）量比规则
通过探究变量之间及变量与罚款数额之间的量比关系，立足于罚款的正当性、预防性和有效性价值诉求，我们至少可以初步归纳出罚款数额设定的以下几项基本规则：
1.守法成本小于概率化的危害后果。这一规则不仅表明了对违法行为科处罚款的正当性基础（可归责性），而且为立法者反思和改良既有行政管理制度，切实降低行政相对人守法成本提供了必要的警醒。“在绝大多数情况下，有关机构应考虑……其政策取向，即只在防止损害所需付出的代价小于或等于概率损失的情况下才促使当事人防止损害的发生。”⑩
2.罚款数额大于守法成本。确立这一规则的意义在于，从违法心理机制着眼，通过保持违法成本适度高于守法成本的利益格局，威慑潜在的行为人于理性权衡中主动履行法定义务，从而有效预防现实违法的发生。也许有人认为，由于存在着以《行政处罚法》第23条为依据的“责令改正”机制，违法行为人在被要求补充承担相应的守法成本后，其利益姿态已与守法情形下的利益状态完全等同，此时无论科处多大数额的罚款，与守法时相比均对行为人产生了“纯粹的”不利益（损失），从而将有效预防和阻却潜在的违法行为，由此得出“罚款数额不必大于守法成本”的结论。笔者认为，责令改正与补充承担守法成本之间并无决然的对等关系，因为责令改正机制并未在所有的相关条款中予以具体的立法确认，且在执法层面也仅表现为责令行为人停止违法行为，而未进一步要求行为人承担与守法状态下相同的成本支出。此外，由于存在着查处概率的问题，因此并不能简单地将行为人在守法情形下的利益状态与查处违法后的利益状态对比作为论证的依据，而应先将守法状态确立为逻辑基点，再将违法未被查处（可能的最大获益）与违法被查处（可能的最大风险）两种利益状态互相比较，这样才能得出正确的结论。与守法时的基点状态相比，违法状态下行为人可能的最大获益即为逃避的守法成本，而可能的最大风险则为科处的罚款——即便将责令改正界定为承担守法成本，也只是恢复到与守法时相同的利益状态，并不能认定为违法“风险”。因此，只有将罚款数额设定为大于相应的守法成本，才能使得违法后可能的最大风险高于可能的最大获益，从而有效预防违法。当然，立法者在设定罚款数额时不可能也不必要对每一种违法行为的查处概率分别作出具体的评估，可以将其假定为50%，即查处与否概率各半。
3.罚款数额大于违法收益。对这一规则的直观认识来源于“禁止任何人从违法中获益”的法谚。然而，在“没收违法所得”制度得以普遍确立的今天，该规则的存在价值应当更多地从与“罚款数额大于守法成本”这一规则近似的、实现行政处罚的一般预防功能中去探究。也许有人认为，由于《行政处罚法》第8条规定了“没收违法所得”的法定罚种，违法行为人在被依法没收因违法而获得的各项收益后，已与守法情形下的利益状态完全等同，此时无论科处多大数额的罚款，与守法情形下相比均对行为人产生了“纯粹的”不利益（损失），从而将有效预防和阻却潜在的违法行为，由此得出“罚款数额不必大于违法收益”的结论。这一观点的错误之处与前述“罚款数额不必大于守法成本”的观点十分类似，此处不再赘述。
4.罚款数额大于概率化的危害后果。这一规则不仅揭示了在“过罚相当”法定原则下“等量报应”的惩罚观，而且也在一定程度上体现了行政处罚弥补公益损害的制度功能。一方面“过罚相当”的法定原则不仅要求危害后果的轻重与罚款数额的大小之间存在同向增减的正相关性，以显“异事异罚”的横向公平，而且也要求两者之间应保持“大致相当”的量比关系，以显“等量报应”的个体公正；另一方面，尽管消除行为后果、补偿公益损害更多的是通过民事责任立法或“责令改正、恢复原状”等行政措施来实现的，但由于违法行为的查处存在着概率因素，故而认可罚款的补偿性功能诚有裨益。(11)
5.罚款数额大于行政成本。这一规则要求立法所确定的对某违法行为的罚款数额应当高于因查处该违法行为所产生的平均行政开支。该规则的主要依据在于：(1)行政成本系由违法行为产生，与违法行为危害后果一样，均应被视为外部成本而由成本制造方即违法行为人承担，以实现外部成本内部化；(2)在罚款数额小于行政成本的情形下，会严重挫伤执法主体查处该违法行为的积极性，从而大幅降低行政效率，产生更高的行政成本。当然，这仅仅是一种相对极端的假设。实践中，该规则对于确定罚款数额通常只具有宣示意义，一般无法提供定量的立法参考。这是因为：(1)违法行为的平均行政成本无法在立法活动中予以预先核定，即便在执法中也很难精确测算；(2)在大多数情况下，行政成本与根据罚基所确定的必要罚款数额相比实在微不足道，从而使得该规则失去了参考适用的实际意义。然而，在某些罚款数额设定方式存在明显缺陷的特定情形下，或者在无适当罚基的违法行为中，该规则却不乏用武之地。
四、设定环境罚款数额时应考虑的特殊因素
环境罚款的数额设定不仅应体现罚款的共性规律，还应充分考虑环境法律关系在违法行为、危害后果、法规竞合等方面的个性特质。
（一）环境违法行为的连续性与继续性
环境违法行为的连续性，是指行为人基于同一或概括的过错，在一定时间内反复实施数个性质相同、触犯同一环境法律规范的违法行为，如企业长期或多次偷排污水的行为。而环境违法行为的继续性，是指环境违法行为从发生至实施终了的过程及相应的违法状态需要持续经过一段时间，如企业擅自闲置治污设施的行为。从环境违法行为的行为主体及时空关系来看，其主要发生于与企业日常生产经营活动密切相关的环节或领域，因而具有高发性、连续性的特征；从环境法律规范的行为模式来看，大量的环境法律规范属于作为的义务性规范，故而其所对应的环境违法行为也往往显现出继续性的特征。(12)相比民事违法行为、刑事违法行为乃至其他行政违法行为而言，上述连续性与继续性的特征在环境违法行为中无疑表现得更具常态化和典型性。
单个或即时性违法行为，其对应的罚款也是一次性即时作出的。这也是行政处罚“一事不再罚”的法定原则使然。然而，针对环境违法行为的连续性与继续性特征，如何在恪守法定原则的同时，对行为人施以持续、不间断的强大压力，迫使其在逐渐累加高企的违法成本面前主动放弃或终止其环境违法行为，已成为当前罚款数额设定立法亟待解决的重要课题。
（二）环境违法危害后果的不确定性与易变性
环境违法危害后果的不确定性，是指受科学技术、认知能力所限，在发生资源破坏和污染环境的违法行为后，对相关致害范围、种类、程度等事实因素难以作出确切的定性与定量结论。而环境违法危害后果的易变性，是指相同或类似环境违法行为可能造成的损害量度，在不同的时空条件下呈现出弹性波动而无法于违法行为发生之前作出预先估测。从本质上来看，环境危害的不确定性与易变性特征是由环境法律关系客体自身的复杂性所决定的。具言之，一方面环境损害常常历经广阔的时空，在多种因素的复合累积后逐渐形成与扩大；另一方面，由于受时空、地理、气候乃至人文等多元要素的综合制约和影响，同类环境违法行为最终发生损害的因果关系链条可能朝着完全不同的方向延展。
对于上述问题，环境罚款法学理论与立法实践中已有相当程度的关注和回应，如环境处罚归责原则、因果关系规则、“可预见性”规则等，但其主要着眼点还在于论证特定情况下环境罚款的正当性，即“是否应当罚”。而当我们立足于环境罚款的有效性即“应当如何罚”来进行考察并将其纳入环境罚款数额设定的研究范畴时，则上述问题至少可以为我们提供如下启示：(1)当某一环境违法行为实施后，对于其能否产生相应的危害后果及危害后果的具体量度难以确定时，立法应如何选择罚款数额设定方式或罚基，以最大限度地实现“过罚相当”的行政处罚法定原则呢？(2)当某一环境违法行为可能产生的危害后果差异巨大且难以预估时，应如何通过数种罚款数额设定方式的组合适用来达到有效弥补公益损害、行政处罚“一般预防”的必要威慑以及适度兼顾行为人承受能力等多元法益之间的动态平衡呢？(3)当某一环境违法行为可能的社会危害性总体较小且相对稳定时，罚款数额的设定方式应如何充分体现节约执法成本、保证执法效率的价值需求呢？
（三）环境罚款中的法规竞合
环境罚款中的法规竞合，是指同一环境违法行为同时触犯多个环境法律、行政法规，因而可能适用不同的环境罚款法律责任的情形。这一现象的产生源于我国环境法律规范所调整的环境关系的错综复杂，进而在法律规定清理滞后、立法技术缺陷、科学认识局限等多重主、客观因素的共同作用下，成为当前环境法领域表现突出的一大“特点”。例如，根据《固体废物污染环境防治法》第75条规定：“液态废物和置于容器中的气态废物的污染防治，适用本法。”由此，针对因对液态废物和气态废物处置不当而造成环境污染的行为，《固体废物污染环境防治法》的相关处罚规定与《中华人民共和国水法》、《大气污染防治法》的相关处罚规定出现竞合。(13)
固然，这一问题的出现在一定程度上存在着不以人的意志为转移的客观因素，且国家环境保护总局对此也已在相关规范性文件中明确了“从一重者处断”的量罚原则，(14)但不能因此而否认完善相关立法特别是环境罚款数额设定立法的必要性。这是因为，一方面“从一重者处断”的量罚原则在不同罚款数额设定方式如倍率式设定方式与数值式设定方式竞合的情形下，其可操作性被显著弱化；另一方面，该量罚原则来自于国家环境保护总局的内部规范性文件，不能作为证明行政处罚合法性的依据，而当发生竞合的罚款数额设定方式之间相去甚远时，则可能诱发巨大的诉讼风险。故此，我们应当在汇总、梳理环境罚款法律规定的基础上，对所涉及的罚款数额设定方式作出相应的调整与完善，尽量消除不同罚则之间在适用结果上出现的巨大分歧。
五、环境罚款数额设定的立法完善
我国环境罚款数额设定中的前述诸多立法缺陷，实际上是不同层面的复合因素共同发生作用的结果。这其中既有罚款数额设定立法在基础理论上的整体缺位，也有环境罚款立法指导思想的滞后与立法技术的粗糙，更有立法考量中对环境违法行为个性特质的严重漠视。故此，笔者以前文罚款中的一般变量体系及其量比规则为理论基点，立足于环境违法行为的复杂特质，围绕环境罚款数额设定立法的科学规律，尝试着从设定方式、倍率与数值、距差弹性、组合运用以及处罚机制等方面就环境罚款数额设定立法的完善与创新提出若干建议。
（一）选择适当的环境罚款数额设定方式
从我国现行环境法律、行政法规的罚款数额设定方式来看，不同种类的设定方式各有优劣，但这并不妨碍我们在综合衡量的基础上，根据规制不同环境违法行为的立法需要作出相对客观的价值判断。
1.概括式。如前文所述，该设定方式缺少可操作性，因此应将其从立法中予以取缔。
2.固定式。固定数值式设定方式的缺陷在于无法以不变应万变，从而在面对错综复杂的公益危害、形态各异的环境违法行为时陷于立法尴尬。“过于机械乃至呆板的固定数值式一般应被淘汰，至少不宜在资源环保等违法利益受社会经济生活发展影响或对社会环境变化较为敏感的领域中适用。”(15)固定倍率式设定方式仅在有限程度上关注了某一量罚因素对于罚款数额的影响，同样不能适应环境立法调整复杂社会关系的客观要求。因此，固定式设定方式一般也应避免使用。
3.封顶式。封顶式设定方式是以特定数值或某罚基的特定倍率对环境罚款数额设定上限。其作用在于根据立法在环境利益、经济利益、公平正义等价值冲突之间调和的结果，对违法行为人可能承担的最高法律风险作出合理的戒断，从而保证环境罚款多维立法目的的均衡实现与总体效益最优。因此，这一设定方式不宜单独采用，否则将不适当地增加行政裁量权的制度供给，而应将其作为利益衡量的实施工具，与其他设定方式组合运用。
4.保底式。与封顶式设定方式类似，保底式设定方式的主要作用也在于综合平衡环境罚款所追求的多元法益的竞争格局。只不过它所要解决的问题是如何通过适度设定环境罚款的数额下限，在彰显过罚相当与个体公正的同时，兼而保障环境罚款的必要威慑和一般预防，或是避免罚款畸低对行政成本与行政效率产生的负面冲击。因此，它同样不适宜在环境罚款立法中单独出现，否则将带来较封顶式设定方式更为高企的自由裁量风险。
5.数距式。数值数距式设定方式与倍率数距式设定方式的共同点在于，通过合理把握环境罚款的距差弹性，在精密调控环境社会关系与有效防范自由裁量权滥用之间求得某种动态平衡。两者的区别在于两者对这一平衡的实现方式与实现程度不同，即数值数距式设定方式主要是通过立法者对客观情况的先验判断作出的，属于较低层面的“干预式”平衡，而倍率数距式设定方式则更多地体现了环境立法中先验理性的合目的性与经验理性的可感知性之间的协调融合，属于较高层面的“自治式”平衡。因此，前者一般仅适用于主观恶性与应受惩罚性较小或难以找到适当的量罚因素或有关量罚因素相对稳定的环境违法行为，如未按规定向环境主管部门报告有关事项、有关记录不规范或不真实、不配合环境检查等环境违法行为；后者则可普遍适用于主观恶性与应受惩罚性较大或不易确定、存在可确知的量罚因素且与罚款数额的量比关系明显或违法收益等量罚因素相对不稳定的环境违法行为，如未按规定采取措施而导致环境污染甚至责任事故、违法经营损害环境资源、未按规定缴纳有关环境税费等环境违法行为。从环境法律关系的特点和环境罚款立法的现状来看，倍率数距式设定方式显然具有更为广阔的适用空间。
当然，倍率数距式设定方式的选择也必然伴随着主要量罚因素的确定，两者之间实际上是一种互为前提的因果关系。在某一具体的环境违法行为中，可能存在着众多具有法律评价意义的事实要素，我们必须从中挖掘出能最大限度反映行为特征、与罚款数额具有最大量比关系且方便量化计算的唯一要素（多种罚款数额设定方式组合适用时除外），并将其作为主要量罚因素确立为法定的罚基。而这一罚基本身的正当性、合理性及其与罚款数额的关联度，将在根本上决定倍率数距式罚款设定的整体科学性。结合环境罚款的立法现状与实践需要，在倍率数距式环境罚款设定中，可以考虑的罚基主要有：(1)环境违法中的违法所得，如违法从事以环境资源为标的物的经营活动所获收益、违规转让淘汰设备的价款等，这是目前使用最为广泛的环境罚款基数。但是，由于立法对其外延和内涵尚未作出明确界定，(16)故而环境执法过程中出现了认定标准混乱的问题。对此，笔者认为，一方面应加大立法力度，争取在高发性、典型性环境违法行为的适用中基本实现有法可依；另一方面，也可针对特定种类的环境违法行为在立法中直接取消“违法所得”的规定，而代之以“销售收入”、“偷逃税费”等更细化、更具操作性的法定罚基。(2)违法行为所损害的环境利益，如污染事故的直接经济损失、清理污染或恢复原状所需的费用。此类罚基的设立，主要是考虑违法成本不低于受损害的环境利益，以实现环境罚款对环境的补偿作用。(3)行为人为避免环境危害后果所需支出的必要费用（守法成本），如按照法律规定购买环境保护设备及维护使用的费用、按环境主管部门规定的期限完成污染治理的费用、应缴纳的有关环境税费支出等。(4)国民经济的有关指标，如上一年度职工日平均工资。此类罚基的设立，主要是考虑经济、社会的发展变化因素，以实现环境罚款的纵向公平。(5)个体情况，如本人月基本工资、投资额或应投资额等。此类罚基的设立，主要是考虑违法者、违法项目的个体差异，以实现环境罚款的横向公平。例如，已失效的《北京市防治大气污染管理暂行办法》第31条曾规定：“……超标排放有害气体的单位，除令其停产治理外，并处以该项污染源工程建设投资1%-10%的罚款。”
（二）审慎确定环境罚款的倍率或数值
上文提及的量比规则可以作为审慎确定环境罚款倍率或数值设定的理论基础，但实践中仍需对量比规则所依赖的衍生变量——守法成本、概率化的危害后果、违法收益、行政成本、经济发展水平、行为人承受能力——作出具体的量化，方能以其作为倍率或数值设定的直接指导。这涉及大量的调查、核算和分析工作，并非本文所能解决的命题。笔者在此仅从立法指导思想的视角提出，在遵循以量比规则为原则设定倍率或数值的同时，还应把握以下两个方面：
1.针对同类环境违法行为的罚款倍率或数值应一致。现行环境法律、行政法规立法，往往是由所涉环境领域的相关部门分别提出草案，因而各环境法律、行政法规在立法思想与立法技术上不具连贯性，在罚款数额的倍率或数值设置上欠缺相对的一致性。例如，对于违反排污申报登记规定的行为，《大气污染防治法》规定的最高罚款额度为5万元，《海洋环境保护法》规定的最高罚款额度为2万元，《水污染防治法实施细则》规定的最高罚款额度为1万元，《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》规定的最高罚款额度为0.3万元。针对此同一类环境违法行为的罚款数额差异并非来自时间因素的影响，因为《大气污染防治法》与《水污染防治法实施细则》皆于2000年修订、施行；也非源于污染对象的不同，因为《海洋环境保护法》与《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》所规制的这一行为同为对海洋实施污染的行为。因此，我们只能说罚款数额的设置具有随意性，而其主观原因是立法者未能从宏观的层面对环境罚款倍率或数值的连贯性、一致性予以必要的重视和协调。
2.环境罚款的倍率或数值上限应与罚金相衔接。在环境法律责任中，行政处罚虽与刑事处罚不能相互替代，但在处罚的轻重上两者应当相互衔接，即环境行政处罚中的罚款与刑事处罚中的罚金作为内容近似的财产罚应当在立法中保持协调。但现行环境法律、行政法规对于相关问题只有提示性的规定，即“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，而并未体现行政责任与刑事责任的衔接，更未在罚款数额设定的立法上考虑环境罚款与罚金的协调，因此极易引致“以罚代刑”现象的出现。笔者认为，罚款数额与罚金数额保持协调的原则应该是“罚金额的下限一般不应低于罚款的上限”。(17)据此，在设定环境罚款的倍率或数值时，还应对相关刑事处罚中的罚金额度进行考量。
（三）合理把握环境罚款的距差弹性
我们在选择适用数距式设定方式的情况下，无论是采取倍率数距式设定方式还是数值数距式设定方式，也无论怎样确定其基础倍率或数值，接下来需要面对和解决的问题是：如何将该环境违法行为中具有法律评价意义的各类主、客观要素尽可能完整地纳入环境罚款的立法视野中予以考量并最终反映为法定的罚款距差。还需特别注意的是，当出现多种具有参考价值的量罚因素时，一方面由于一般性地只能确定一种法定罚基，从而设定合理的数距距差便成为环境罚款立法科学评价某一环境违法行为的重要手段；另一方面，超出立法需求的过大距差又可能诱发自由裁量权滥用的执法风险。笔者认为，协调这一矛盾的关键在于建立一套环境罚款立法中普适的罚款距差设定标准。具体而言，法定罚款距差的确立可以参考如下标准：
1.违法利益与社会经济发展、环境变化的契合度。如果该项违法利益对社会经济发展、环境变化的敏感性极强，那么罚款设定的距差可以大一些，尤其在数值数距式设定方式中，可以用适当的距差来吸收并平衡社会经济、环境变化与立法滞后性之间的矛盾。
2.违法情节的多寡。违法者的个人情况包括过错程度、改正违法行为的态度、所采取的改正措施、初犯抑或再犯等。在针对某一环境违法行为设定罚款时，同一罚款额度所要考虑的相关个人情况越多，则罚款设定的距差应越大，反之亦然。例如，立法中若细化了违法情节，并针对不同的违法情节分别设定了罚款额度的，则罚款设定的距差可以缩小。
3.违法者承担罚款能力的差异。设定罚款额度时还应考虑违法者经济承受能力的差异，否则罚款作为一种处罚手段将因无法实施而失去意义。这一差异尤其应体现在个人与法人或组织之间。当罚款设定所针对的违法者经济承受能力差异较大时，则罚款设定的距差可以大一些，反之亦然。例如，立法中若已区分了针对个人与法人或组织的罚款，则罚款设定的距差可以缩小。
4.危害后果的不确定程度。罚款设定往往与危害后果呈正相关性，若由于人类认识水平的局限，危害后果的不确定性较大时，则罚款设定的距差可以大一些，反之亦然。
5.地域差异的大小。当同一违法行为在不同地域所产生的危害后果差异较大时，则罚款设定的距差也可以大一些，反之亦然。
以上分析结论表明，设定环境罚款时不确定因素的多寡与法定罚款距差的弹性幅度呈现出明显的正相关性。这也可以促使我们在不断总结相关立法与执法经验的基础上，通过细化环境罚款的适用档次来逐渐减少罚款设定中的不确定因素，从而缩小法定罚款距差。例如，《德阳市环境保护系统量化行政处罚自由裁量权的规定（试行）》根据环境违法行为情节，以危害后果的直接经济损失数额为标准，将环境违法行为的罚款划分为“轻微、较轻、一般、较重、严重”5个档次，并据此控制实际罚款数额在法定罚款数额中的上下限。(18)这种做法值得肯定。
（四）科学组合环境罚款的数额设定方式
前文提及封顶式设定方式与保底式设定方式不宜在环境罚款中单独适用，而应与其他设定方式组合适用。其实，即便是具有诸多内在优势而应得到普遍适用的倍率数距式设定方式也并非完美无缺。通过下面对典型环境违法行为的例证分析，我们便不难发现只有科学地组配好不同种类的环境罚款设定方式，使其取长补短才能充分调和多维度的立法价值，实现环境罚款的法律效果与社会效果的高度统一。
1.非法经营类环境违法行为，如无证经营危险废物、因非法经营而破坏自然资源等。由于此类违法行为的逐利本性，将违法所得这一量罚因素作为倍率数距式罚款的法定罚基固属理所应当，但我们并不能因此而忽略实践中环境违法行为的各种复杂形态。概言之，一方面由于非法经营所造成的环境危害后果可能明显超过违法所得与罚款数额之间的正相关度，因而应将其与违法所得一并纳入法律评价的视野中来；另一方面，在环境违法行为人意图通过非法经营获益但实际并未获益或获益极小的情况下，违法所得这一罚基便在相当程度上失去或弱化了其对于确定罚款数额的考量意义。为了全面评价该类环境违法行为的多维量度特征，真正实现不同违法情节之间的过罚相当，我们可以在环境罚款立法中对数额设定方式作出如下组合配置：(1)根据“违法所得的有无”分别采用（复用）不同的罚款数额设定方式，即“无违法所得的，处……的罚款，有违法所得的，处……的罚款”。(2)无违法所得的，一般单独使用数值数距式设定方式设定罚款，但如发生环境危害后果的，也可以相关损害为罚基单独使用倍率数距式设定方式设定罚款。如《中华人民共和国草原法》第69条规定：“……没有违法所得的，可以并处草原被破坏前3年平均产值6倍以上12倍以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。”(3)有违法所得的，或者并用倍率数距式设定方式（以违法所得为罚基）和数值保底式设定方式（不低于无违法所得时数值数距式的下限），或者对于以违法所得为罚基的倍率数距式设定方式和以损害后果为罚基的倍率数距式设定方式，明文规定择其重者选用。
2.未按规定缴费类环境违法行为，如拒缴、拖欠排污费或水资源费、骗取减免排污费等。此类违法行为的特点在于守法成本、危害后果、违法所得多种量罚因素彼此重叠，且量罚因素的量度波动幅度巨大。对此，可采取以下两种方案之一来组合罚款数额的设定方式：
(1)倍率数距式设定方式（以行为所涉相关费用为罚基）和数值保底式设定方式并用。例如，立法可规定：“……（违法行为的描述，下同），处应缴费数额1倍以上4倍以下的罚款，但不得低于1000元。”
之所以选择以所涉费用为罚基的倍率数距式设定方式是基于上述守法成本、违法所得等量罚因素与罚款数额之间的正相关性及其量比关系，但在所涉费用可能较小甚至极小时，须同时并用数值保底式设定方式对罚款数额的下限作出相应的戒断。(19)理由在于：1)当违法行为的应受惩罚性显著轻微时，根据前文有关量比规则，法律价值中绝对的“过罚相当”应让位于降低行政成本、提高行政效率，从而保证实际罚款数额高于必要的行政成本。2)无论多么轻微的违法行为，对其科处罚款的绝对数额都应当保持一定的惩戒力度，以实现震慑潜在违法的一般预防作用，否则与日俱增的轻微违法将大量地耗用并提升相应的行政成本，甚而逐渐放大为对行政管理秩序的直接与显性侵害（当然，除非该违法行为已然轻微到失去了对其予以制裁的正当性和必要性）。至于体现应有惩戒力度的罚款数额下限应如何把握，笔者认为，可根据社会经济发展水平的现状、违法行为的发生概率以及查处违法行为与维护正常监管秩序的行政成本加以综合衡量确定。3)根据《行政处罚法》关于行政处罚简易程序的具体规定，若立法将此类环境违法行为的罚款下限设定为公民50元以下、法人或者其他组织1000元以下，则可进一步节约行政资源，降低查处违法所必需的行政成本。
(2)倍率数距式设定方式（以行为所涉相关费用为罚基）和数值数距式设定方式复用。例如，立法可规定：“……应缴费数额在1万元以上的，处应缴费数额1倍以上4倍以下的罚款；应缴费数额不足1万元的，处1000元以上1万元以下的罚款。”此种组合方案的合理性依据与前一方案基本类似，其区别仅在于立法对执法自由裁量权的风险偏好和预期收益程度。在前述例证中，若采用前一方案，则意味着对于应缴费数额在250元以下的环境违法行为，只能一律科处1000元罚款。这虽然能彻底消弭执法主体滥用自由裁量权的立法风险，但却无法彰显“过罚相当”的原则以及通过边际威慑实现一般预防的立法收益；相反，若采用此组合方案，则在理论上赋予了执法主体对于应缴费数额1元至1万元的环境违法行为根据个案需要酌情科处1000元至1万元罚款的自由裁量权。当然，该权力在执法实践中既可能得到体现立法目的的善用，也可能被滥用。
3.未按规定采取环保措施或使用环保设备而导致相关污染的环境违法行为，如违规处置医疗废物、闲置环保设备等。此类违法行为充分体现了环境违法危害后果的不确定性与易变性，因而在环境罚款立法中应区别情况分别对待，以“有无发生重大污染事故”为标准，分别采用（复用）不同的罚款数额设定方式。在此种情况下，又应作以下两种考虑：
(1)当违法行为尚未发生实际污染后果或重大污染事故时，对于以“采取环保措施所需费用”为罚基的倍率数距式设定方式和以“恢复原状所需费用”为罚基的倍率数距式设定方式，明文规定择其重者选用。此组合方式的重要意义在于：立法对环境违法行为的守法成本、危害后果两种衍生变量分别与罚款数额之间的相关性进行了充分的衡量，从中选取具有最大相关性的变量作为实际量罚时采用的罚基。(2)当违法行为已经造成重大污染事故时，可采取倍率数距式设定方式（以直接损失或恢复原状所需费用为罚基）和数值封顶式设定方式并用的组合设定。以具体危害后果为罚基的倍率数距式设定方式无疑体现了罚款数额与危害后果之间的正相关性。然而，由于特定环境违法行为的实际危害后果有时可能会严重到令人难以想象的程度，因此有必要对法定的最大罚款数额作出限制性规定。这主要基于如下几点考虑：1)危害后果与罚款数额之间的量比规则对于合理确定罚款数额的参考意义与守法成本、违法所得、行政成本等变量因素有所不同。后三者对于罚款数额的确定具有所谓的“必要性”意义，即罚款数额必须大于此三者，否则罚款将丧失其作为法律责任最基本的震慑力和一般预防功能；而前者对于罚款数额的确定仅具有“充足性”意义，即法定的罚款数额越是高于危害后果，其对潜在违法行为的震慑力越巨大、越充足，即便在某些情形下罚款数额低于特定的危害后果，也不至于从根本上丧失罚款制度既有的基本震慑力。2)在环境违法行为造成重大污染事故的案件中，行为人可能并不存在严重的主观恶性，甚至其主观上并未预见到最终发生实际损害的最大范围、种类和程度。立法若对于可能出现的巨额罚款责任风险不作任何的豁免，而规定由相应的违法行为人直接、全面地承担，则难以符合公平合理的正义理念。3)现实中很多的环境危害，根据违法当时的科学水平和社会整体认知能力尚处于无法确知或无法控制的状态，此时若要求环境违法行为主体承担苛刻的法定注意义务，将在很大程度上阻碍相关行业从事生产经营的积极性，进而对社会经济发展产生一定的消极影响。4)过于高昂的违法成本可能远远超过了违法行为人的最大经济承受能力，导致执法实践中的罚款责任根本无法落实，从而不必要地损害了法律的权威。
（五）积极创新环境罚款的处罚机制
针对上文提及的环境违法行为的连续性与继续性特征以及环境罚款上限过低、惩戒力度不足等现实困难，笔者认为应当引入“按日罚款”的处罚机制，对相关环境违法行为予以按日连续计罚。事实上，无论是我国的香港、台湾地区，还是美国、加拿大等发达国家抑或印度、菲律宾等发展中国家，环境立法中的“按日罚款”处罚机制均已得到普遍确立和应用。(20)笔者认为，若要在我国现有的环境罚款立法框架内构建这一机制，还应具体考虑以下几方面的问题：
1.适用对象主要为具备连续性或继续性特征的环境违法行为。例如，未经环境主管部门审批而擅自开工建设；未经环境主管部门验收而擅自投产使用；擅自闲置环保设施、超标排污、偷排污水，被责令限期治理而拒不治理；违反规定夜间突击施工造成噪声扰民等行为。
2.罚款设定方式不应囿于数值式设定方式。目前学者所建议的“按日罚款”处罚机制的罚款数额设定方式多为数值式设定方式。这一设定方式除前文论及的精密调控不足、预防功效不畅等固有缺陷外，还很可能将立法者置于超前性与现实性的两难抉择之中。例如，国家环境保护总局环境监测局与美国环境保护协会成立的“中国环境监察执法效能”课题组共同完成的课题报告指出，水污染罚款应不低于每日2600元。该课题组认为出于立法超前性的考虑，为保证罚款额度能在未来10年内对绝大部分企业起到震慑作用，可将“按日计罚”的每日处罚上限定为10万元。(21)对于这一相当“超前”的立法建议，反对者完全有理由质疑其脱离现实基础的合理性与僭越客观条件的适度性，“助长自由裁量权的滥用”更将成为可以预见的诟病。但如果在设定罚款时兼采倍率数距式设定方式与数值保底式设定方式则可较为妥善地解决这一问题：一方面以项目投资额、企业注册资本、直接污染损失等可感知的量罚因素为罚基设置倍率数距，有效震慑特大型工程项目或大中型企业等；另一方面，设定数值保底以防止罚基较小或相对人恶意规避时的惩戒落空。
3.借鉴适用“全额累进”的计罚模式。面对实践中超标排污等社会危害性大且问题突出的连续性或继续性环境违法行为，为进一步体现“过罚相当”的处罚原则以及发挥行政罚款的一般预防功能，不妨借鉴税法理论中的全额累进税率制度，在按日罚款中尝试采用“全额累进”的计罚模式，即根据违法行为所连续或持续实施的时间长短将其划分为若干档次，不同档次分别适用由低到高不同的“按日罚款”标准（或数值式设定方式或倍率式设定方式）。例如，立法可规定：“……连续或持续10日以内的，每日处以1万元以下（或某罚基1倍以下）罚款；连续或持续10日至20日的，每日处以2万元以下（或某罚基2倍以下）罚款，依此类推”。
4.严密设置法律责任的配套衔接，以保障“按日罚款”处罚机制适用的实效。对于上述连续性或继续性环境违法行为，从有证据证明的行为发生之日开始计罚，直至行为人彻底改正并消除违法状态之日停止计罚。当行为人在一定期间内（如立法可设定为60日）自行改正时，则以其违法行为的存续区间，直接根据“按日罚款”的对应标准确定量罚；当其超过法定期间仍拒不改正时，则转而适用更为严厉的其他罚种，如停产、停业、吊销证照等资格罚，从而避免“按日罚款”处罚机制在漫长而无谓的执法等待中丧失其可操作性。这同时也是由“按日罚款”从根本上有效遏制环境违法行为的立法目的所决定的。
最后，在确立和适用“按日罚款”处罚机制时，我们必须廓清两个理论问题：一是按日罚款与“一事不再罚”原则的关系，二是按日罚款与执行罚的区别。
笔者认为，按日罚款并未违背“一事不再罚”的行政处罚原则。部分学者认为，此时应对连续违法行为的含义作重新界定，行为每持续一日或每重复发生一次，均可视为一个单独的违法行为，从而按日罚款不会导致对“一事不再罚”的违反。(22)然而此种观点似乎有待商榷。这是因为：一方面在传统行政法理论或现有实定法框架内，连续性或继续性违法行为均被整体视为“一事”（同一个违法行为），(23)若仅为论证按日罚款的合法性而径行变更既有的知识体系恐怕缺乏足够的说服力；另一方面，若将连续性或继续性违法行为分割认定为单独的违法行为，不免与《行政处罚法》关于处罚时效的规定有所冲突，而正是基于对连续性或继续性违法行为“整体性”、“同一性”的法理认识，该法第29条第2款才明确规定从“行为终了之日”起计算处罚时效。笔者认为，按日罚款无悖于“一事不再罚”的根本原因不在于其违法行为的复数性，而在于其作出处罚的单数性，即适用按日罚款的结果，并未对该连续性或继续性违法行为给予多次罚款，而仅仅是将“违法天数”这一时间要素作为标志违法情节及危害后果的法定量度，进而将其确立为相应的罚款数额计算方式，行政机关最终作出的应当是，也只能是单一个数的罚款决定。实际上，将时间要素作为量罚因素和罚款计算方式在我国现行立法中不乏适例。例如，《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》第4条规定：“……按每名劳动者每延长工作时间1小时罚款100元以下的标准处罚。”第5条规定：“……按每名劳动者每超过工作时间1小时罚款100元以下的标准处罚。”
同时，按日罚款也不同于间接行政强制执行中的执行罚。两者虽在形式上都表现为当行政相对人不履行法定义务时，要求其承担新的持续给付金钱的义务，但其区别也是十分明显的：(1)目的不同。前者的目的在于惩戒相对人的违法行为，而后者的目的在于促使相对人履行法定义务。(2)适用依据不同。前者是依据法律或其他抽象行政行为作出，而后者则依据已生效并具有可执行内容的具体行政行为（行政处理决定）作出。(3)适用对象不同。前者针对的是违反第一性义务（如履行环评等法定程序、按期治污）的连续性或继续性违法行为，而后者针对的既可能是违反第一性义务（如缴纳有关税费）的行为，也可能是违反第二性义务（如罚款等法律责任）的行为。(4)适用方式不同。前者所针对的违法行为无论连续或持续多长时间，均只能适用一次（行为时长的法律意义仅在于确定处罚时效的起点以及罚款数额的计算方式）；而后者则可针对不履行法定义务的同一行为反复、多次适用，直至义务得以履行。(5)适用的确定性不同。前者在数额设定方式上既可采取倍率式设定方式也可采取数值式设定方式，且在具体数额上有一定的自由裁量幅度；而后者基本采取固定倍率式设定方式，且为羁束行政行为必须在事前告知相对人执行的数额或比例。
注释：
①参见韩德培主编：《环境保护法教程》，法律出版社1998年版，第292页；陈泉生：《环境法原理》，法律出版社1997年版，第180页。
②参见张梓太：《环境法律责任研究》，商务印书馆2004年版，第162页。
③蔡守秋主编：《环境资源法教程》，高等教育出版社2004年版，第380页。
④(15)参见徐向华、郭清梅：《行政处罚中罚款数额的设定方式——以上海市地方性法规为例》，《法学研究》2006年第6期。
⑤在此应对罚款与执行罚作必要的区分，如“对到期不缴纳罚款的当事人每日按罚款数额的3%加处罚款”虽采取的是固定倍率式设定方式，但属于执行罚的范畴而非罚款。
⑥某些单个环境法律条文中涉及多种罚款设定方式，则分别计算归入特定方式的使用频率。
⑦这11种距差（倍数）分别在现行环境法律、行政法规中均有表现，如《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第55条，《中华人民共和国草原法》第65条，《中华人民共和国安全生产法》第79条、第86条，《中华人民共和国防沙治沙法》第41条，《中华人民共和国森林法》第39条，《中华人民共和国环境影响评价法》第31条，《中华人民共和国海洋环境保护法》第73条，《中华人民共和国大气污染防治法》第47条，《自然保护区条例》第34条、第35条。
⑧倍率式——主要指倍率数距式——设定方式可以在直接体现罚款数额与某一主要量罚因素（基本变量）之间正相关性的同时，通过具体倍率数值的选择来彰显立法者对于其他量罚因素（修正变量）的适度关注及综合考量。
⑨《中华人民共和国行政处罚法》第1条规定：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”
⑩(11)参见许传玺：《行政罚款的确定标准：寻求一种新的思路》，《中国法学》2003年第4期。
(12)对于作为的义务性规范的违反往往导致违法行为的继续性。例如，根据国家环境保护总局《关于如何认定建设单位违法行为连续性问题的复函》的规定，在未完全履行法定环评义务之前，当事人的违法行为应视为连续或继续状态。
(13)参见别涛：《一个违法行为同时触犯多个法律条文应如何处理》，《中国环境报》2002年10月5日。
(14)对于对同一环境违法行为同时违反不同法律规定应如何进行处罚的问题，国家环境保护总局《关于对同一行为违反不同法规实施行政处罚时适用法规问题的复函》指出：“按照《行政处罚法》第24条关于‘对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚’的规定，环保部门对违法行为人可依照两种法律规定中处罚较重的规定，定性处罚。”参见http://WWW.341aw.com/lawfg/law/6/1187/law.461617172534.shtml。
(16)参见叶平、陈昌雄：《行政处罚中的违法所得研究》，《中国法学》2006年第1期。
(17)周佑勇、刘艳红：《试论行政处罚与刑罚处罚的立法衔接》，《法律科学》1996年第3期。
(18)参见苟邦平：《环境违法罚款分档次》，《四川经济日报》2006年12月31日。
(19)因作为守法成本或违法所得的有关所涉费用必须小于法定的罚款数额，故而当立法将倍率数距式设定方式的下限倍率设定为1倍时，无须同时并用数值封顶式设定方式或数值数距式设定方式对罚款数额的上限作出戒断。
(20)参见别涛、王彬：《实施按日连续处罚在各国应用普遍——谈健全惩治持续性环境违法行为处罚机制（上）》，《中国环境报》2006年12月27日。
(21)参见郄建荣：《有关课题组提出环境违法处罚方案水污染“按日计罚”每天上限10万元》，《法制日报》2007年9月18日。
(22)参见别涛、王彬：《环境处罚应引入“按日计罚”——谈健全惩治持续性环境违法行为处罚机制（下）》，《中国环境报》2006年12月29日。
(23)参见朱新力：《论一事不再罚原则》，《法学》2001年第11期；杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第288-289页；杨解君：《秩序·权力与法律控制——行政处罚法研究》（增补本），四川大学出版社1995年版，第229-230页。