我国现行高等教育成本分担政策评议，本文主要内容关键词为：高等教育论文,我国现行论文,成本论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-054 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2007)01-0031-06
如何解决贫困学生上大学的问题，是一个世界性的问题。世界各国都在想办法资助贫困大学生完成学业，朝着让所有社会成员受高等教育的机会平等、受高等教育的过程平等及受高等教育的结果平等的方向努力。中国政府也提出不让一个学生因经济困难而影响学业的工作目标。但在上世纪末中国实施高等教育成本分担政策，并几乎同时实施高校大规模扩招以来，因学生家庭经济困难而上不起大学问题，以及由于同样原因带来的校园贫困生问题引起政府与社会的广泛关注。由对这个问题之成因的分析又进而引起对高校学费问题的讨论，而高校收取学费属于我国实施教育成本分担政策的产物，所以有人甚至对高等教育成本分担政策本身也提出质疑。
为了解决贫困学生上大学难的问题，我国政府、学校及社会各界都提出了很多解决的办法，但时至今日，这个问题仍然十分严重。人们不禁要问：问题的症结在哪里？到底是高等教育成本分担政策和制度有问题？还是在实施这一政策的过程中哪一环节出了问题？或是由于其他相关政策不配套所致或社会结构变迁所致？本文仅就这些问题提出一些看法。
一、教育成本分担政策对我国高等教育的发展发挥了重要作用
众所周知，中国高等教育从1998年开始普遍实施交费上大学的政策，1999年开始大规模扩招。迄今为止，高等教育毛入学率取得了较大的增长，本专科生招生数从1998年的108万人增加到2005年的 504万人，毛入学率达到21%。高等教育大发展在满足人民群众上大学的需要方面发挥了重要作用，民众是欢迎的。但从另一角度考察，7年间在校大学生数增加了4倍多，而同期国家的高等教育经费投入却没有达到同比增加的程度。所以这一成绩的取得，也有教育成本分担政策的一份功劳。
学费占私人教育支出比重的逐年增加是我国实施高等教育成本分担政策以来的重要特征之一。有关研究指出，1995至2000年，中国高等教育政府投资占高等教育全部经费的比例，由70%下降到 56%，学生交费占高等教育全部经费的比例则由30%上升到44%，生均学杂费占生均总支出的比例是22%。全国1070所高校中，学杂费收入占事业费支出40%-50%的有800多所学校。[1]高等教育成本分担政策的实施使得我国的高等教育投资体制发生了结构性变化，学费收入已经成为财政预算内拨款之外最重要的高等教育经费来源。据教育部原副部长张保庆说，2003年，全国高等教育经费1100亿元，其中高校教育收费400多亿元，而国家对高校的财政投入为700多亿元。从以上的数据可以看出，高等教育成本分担政策缓解了国家在财政能力有限的情况下高等教育大发展所需的教育经费紧张的问题，成为我国高等教育大众化事业发展中稳定的经费来源之一。
高等教育成本分担政策的实施对促进我国高等教育事业发展发挥的巨大作用，是应当充分肯定的。但我们也应注意到，仅从统计学意义上考察，在校大学生绝对数量增长4倍，就意味着在校贫困大学生的发生概率和绝对数量也会增长4倍。而实际上，由于大规模扩招和高等教育大众化的实现，必然会使学生来源向着经济条件相对较差家庭的方向延伸，所以实际上贫困大学生的绝对数量的增长还会大大超过上述同比增长量。
事实证明，中国高等教育的大发展，教育成本分担政策功不可没。但同时应当承认，教育成本分担政策的实施，加重了学生及其家庭的教育成本，是将原来全部由政府负担的高等教育经费按政府确定的一定比例，转为由受教育者自己承担，这无疑会加重受教育者及其家庭的经济负担。如果这一政策在实施过程中出现偏差，相应的贫困生资助政策跟不上，大学里产生的贫困生问题必然会比过去严重得多。实施教育成本分担政策本身是合乎国际通则的，也是合理的。我们现在需要着力检讨的，不是教育成本分担政策本身，而是在实施过程中是否存在某些偏差。笔者认为，中国确实存在着对高等教育成本分担理论的片面理解，中国的现行高等教育成本分担政策在实践中是存在一些缺陷的。当前社会对这一政策的诟病，并非政策本身的问题，而是政策在实施中出现了偏差。由这些偏差导致了社会对高等教育分担政策形成某些偏见。澄清理论，纠正偏差，消除高等教育成本分担政策在实施过程中因理解偏差所产生的负效应，使得该政策真正成为我国高等教育进一步发展的制度保证，是十分必要的。
二、教育成本分担政策在我国实施过程中的主要偏差
我国在教育成本分担政策实施过程中的偏差主要表现在以下四个方面。
1.国家与个体之间的责任与义务失衡
20世纪70年代，美国经济学家布鲁斯·约翰斯通提出了高等教育成本分担的主张，认为高等教育成本无论在什么样的社会、体制和国家中，都必须由来自政府、家长、学生、捐赠者个人和团体等几个方面的资源来分担。从宏观视角考察，在现实世界中，国家、社会、个体三者在总体上是有着共同利益关联的，但从中观或微观视角考察，他们又可划分为不同的利益群体，相互间存在着一种博弈关系。因而，高等教育成本分但是多方利益博弈的过程，也是各方如何分配权利和义务的过程。这也就意味着教育成本分担的主体与责任是有主次轻重之分的。这一点也是约翰斯通的高等教育成本分担理论所强调的。在他看来，高等教育成本虽然必须由多元主体分担，但在任何社会、任何体制下，国家都应该是高等教育成本的主要承担者。对此，他在《高等教育财政：问题与出路》一书中指出，接受一定数量和形式的高等教育，仍然对大多数人的个人机会及其自我实现起着基础性的作用。由公共财政投入的高等教育，仍然对各种基础研究、文化的传承、文明社会的进步起着不可或缺的作用，而政府以外的其他分担教育成本者难以发挥这样的作用。[2]这一观点也为国外诸多推行高等教育成本分担政策的国家与地区的实践者所赞同，即高等教育成本分担政策并不意味着国家政府可以放弃其投资的主体地位，在多元投资体制下，公共财政的投入依然是主要的。
在我国当前的高等教育成本分担政策下，国家仍然是高等教育成本承担的主体。但在高等教育成本分担政策实施的过程中，国家的投资主体意识没有得到应有的强调，容易让民众产生一种国家将要从教育投资主体地位上“淡出”或“渐退”的误解。 1993年《中国教育改革和发展纲要》对教育经费投入的目标表述为“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%”，但没有能实现。1995年颁布实施的《教育法》也对此作出相应的规定。新近通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》又一次明确提出“保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。”政策已定，但没有列出时间表，也就是说，其落实尚需时日。据教育部、国家统计局和财政部发布的《2004年全国教育经费执行情况统计公告》显示，2004年国家财政性教育经费占GDP的比例为2.79%，与上年公布的 3.28%相比，减少了0.49个百分点。而在此之前，中国教育经费占GDP的比例已经连续三年呈下降趋势。可与之相比的一组数据是：目前全世界高等教育占GDP的平均值为4.8%，发展中国家的平均值为4.2%，相比之下，中国政府的教育经费投入少得可怜。显然，中国是在以极少的资金投入，办世界最大规模的高等教育。
造成这种鲜明对比的原因，既是因为政府财政能力的有限，也是因为政府对高等教育成本分担理论的理解存在偏差所致，即将高等教育成本分担简单地理解为将较大比重的教育成本由国家转移到受教育者个体。不可否认的是，时至今日，还有不少人将高等教育成本分担政策等同于个人交费上大学。片面的理解造成了国家作为高等教育投资主体意识的弱化，国家在高等教育投资领域虽然绝对数量在增长，但其投资的相对比重却下降得较快。而与此同时，却是学费大幅上涨，个人承担的高等教育成本迅速攀升。当前的中国社会正处于转型期，意识形态、文化传统、制度等因素的影响不容忽视。在当下的社会观念里，多数人的意见认为社会主义国家的教育就应该是国家政府的事，国家办教育是社会主义社会优越性的体现；而从传统来看，中国社会民众对国家的资源动员与使用，如教育、基础设施及国防等公共事业的兴办上拥有较大的心理依赖；就制度而言，中国的计划经济制度、免费接受高等教育的福利制度虽已成为历史，但依然影响人们的观念与思维。在这种社会情境下，国家教育投入的严重不足与个人承担教育成本大幅上涨的对比，会使民众心理承受能力受到挑战，同时，学生承担的教育投资所占相对比重增长过快必然使一些家庭产生教育负担过重之感，亦即实际经济承受能力受到挑战，以致在人们内心形成相对剥夺感。这种相对剥夺感一旦在社会上形成共鸣，便会成为一种社会不公平感。这正是高等教育成本分担政策受到一些人非议的重要原因之一。
2.高校乱收费与教育经费使用效率不佳现象并存
在实行高等教育成本分担政策以来，教育乱收费问题一直为人们所关注。近两年来，教育乱收费问题一直位列消费者投诉的首位。国家审计署发布的《2004年度教育财政收支的审计报告》表明，审计和调查18所中央部属高校2003年度财务收支情况发现，这18所高校收取未经批准的进修费、MBA学费、自修费、辅修费等等各种名目的费用总额高达 8.68亿元。教育部原副部长张保庆在2005年接受相关采访时提到，全国乱收费比较厉害的高校大概有四百多所，占全国高校总数的20%左右。这些教育乱收费基本上都有一个冠冕堂皇的理由，即学校经费严重不足，为了维持学校的正常运行，学校必须通过收取各种费用来弥补办学经费的不足。
无论哪一个国家的政府财政对高等教育的投入与支持都是有限的，高等教育所需资源的增加与政府财政投入能力的下降是高等教育财政的世界性难题。从国际上比较成功的经验来看，要使问题得以缓解必须从两方面着手：一方面是发展多元的高等教育投资体制，另一方面是提高高等教育资源的使用效率。我国当前发展高等教育的资金压力很大，大学为拓宽高等教育经费来源渠道作出了很多努力，比如推进产学研结合，兴办大学科技园区，以及通过大学直接服务于社会为学校增加经费来源等，成绩可圈可点。但如果借实行高等教育成本分担政策及相关收费制度体系还不完善之机，违规收费，显然是十分错误的。
同时还应指出，在高等教育成本分担政策实施过程中，大学往往对资源筹措十分重视，而相对忽视对资源使用过程的监控，即对高等教育资源的使用效率的关注度比较低。在这种情形下，我们看到：在大学办学经费不足的同时，还存在着经费的严重浪费现象。经费的浪费主要体现在三个方面：一是高校存在一个庞大的官僚体系与严重的官僚作风。有人曾戏言，现在的高校是“校级领导—走廊、处级领导—礼堂、科级领导—操场”。[3]高校的官僚体系庞大，在高校中并存着办事效率低与办事成本高两种现象。高校行政效率的低下与高校内部资源配置的不科学、不合理，降低了资源的使用效率。二是高校财政制度的不健全造成了高校经费的严重损失。在近年的审计制度实施过程中，一些高校内发生的资金贪污与挪用案件开始曝光，其涉案金额动辄上百万元、上千万元，有的甚至上亿元。三是高校之间的盲目攀比造成的经费浪费。在办学经费严重不足的情况下，我们却看到有高校花费数百万去装点校门或花大把经费搞一些“政绩工程”。总之，我国当前的高等教育领域，并存着两个矛盾现象：一方面是办学经费严重不足，需大量增加高等教育投入，另一方面却是因管理不善造成的经费使用效率低下甚至严重浪费。
在上述矛盾现象下，很容易让人质疑：高校真是缺少必要的办学经费吗？真的需要通过乱收费来维持学校的正常运转吗？乱收费筹集的资金是真的用来弥补办学经费的不足了吗？我国现阶段高等教育乱收费与教育经费严重浪费并存现象表明，在我国当前实行的高等教育成本分担政策过程中，存在着严重的实质不正义与形式不正义问题，其中大多数情况是一些人违反国家政策或大学管理不善造成的。但这些情况的客观存在却导致社会对高等教育成本分担政策本身也产生了抵触与非议。
3.学费上涨过快与困难学生资助制度实施的滞后
从微观层面考察，高等教育成本分担理论之所以为我国的高等教育管理部门所采用，首先是基于中国高等教育发展的实际情况，同时也受到了主张市场导向的新古典或新自由经济学家的影响。他们赞同这样的观点，即家长和学生都认为高等教育存在着巨大的个人收益，因而也应该让他们分担一些教育成本。但由于缺乏对自由经济主义、新自由主义理论传统如何在教育领域中科学运用的完整理解，我国在实施教育成本分担政策时往往只强调个体承担教育成本的一面，而对问题的另一面有所忽视。即在自由经济主义或新经济自由主义看来，最根本的公平与正义在于政府与社会提供与保证每个个体自身发展所必需的基本资源，从而保证社会个体竞争起点的公平。新古典或新自由经济主义推崇的高等教育成本分担理论重视效率，但并不忽略公平。他们认为，通过实施高等教育成本分担政策，可以将一部分成本转移给付得起学费的家长，并在调查经济状况的基础上通过“二次分配”机制，对付不起学费或就学困难的贫困学生给予资助，这是朝公平迈进了一大步。
在我国的高等教育成本分担政策实施过程中，尚未建立起成熟的成本转移机制与资助制度。在这种情形下，可能产生一部分适龄人群因交不起学费而被剥夺接受高等教育的权利的情况；另一部分贫困学生即使好不容易迈进了高校的门槛，但面对超出实际支付能力的学杂费及不完善的贫困生资助机制，从而形成大学校园中令社会各界关注的“贫困生群体”。曾有人算过这样一笔账，1999年全国普通高等学校年平均学费2769元，到2002年，全国普通高等学校年平均学费已达5000元左右。如果以 1990年的200元为基数，全国普通高等学校年平均学费涨了24倍。如果以1995年前后的2000元左右为基数，全国普通高等学校年平均学费也涨了150%。[4]
2004年我国城镇居民年平均纯收入和农民年平均纯收入分别为9422元和2936元，以此计算，供养一个四年制大学生，需要一个城镇居民4.2年的纯收入，需要一个农民13.6年的纯收入。西部地区一个大学生每年平均支出7000元，相当于贫困地区 9个农民一年的纯收入；一个本科生4年最少花费 2.8万元，相当于贫困农村一个农民35年的纯收入。[5]在最近浙江大学新闻传播学院对全国九省一市的3000名贫困大学生的调查中，他们得出了相似的结论：近2/3的贫困生家庭年收入不足4000元，而大学一年的平均学费却高达5400元。这看似简单的数据列举与对比，反映了当前我国解决贫困大学生问题已到了刻不容缓的程度。
如前所述，学费偏高带来的经济困难家庭出身的学生之就学困难问题可以通过建立完善的资助制度得到缓解，从而减轻处于不利地位的社会群体与民众在受高等教育方面的被剥夺程度。但在我国高等教育成本分担政策迅速推行的情况下，相应的资助体系却远远没有建立起来。伴随高校学费的不断上涨，国家一直在探讨建立一套以奖学金、学生贷款、勤工助学、特殊困难补助和学费减免（简称“奖、贷、助、补、减、免”）为主体的、多元化的资助经济困难学生的政策体系。直到今天，这一体系仍然很不完善，虽然向解决经济困难学生问题的方向迈进了一大步，但如杯水车薪，力度较为有限。如果贫困家庭的学生或是由于交不起学费而不能接受高等教育，或者是艰难迈进了大学门槛，却因为交不起远远超过其实际支付能力的学费而处于学业严重受损的状况，这无疑是对个体平等发展机会的某种剥夺。在这种情形下，国家如果没有行之有效的资助制度对此进行补救，将会进一步加深其被剥夺的程度。但按现在这种对经济困难学生的资助制度建构的速度与力度，不知还需多少年才能达到足以真正有效地解决问题的程度。
4.学费偏高与对贫困生资助的面和量偏小
中国的高等教育成本分担理论与实践主要是借鉴美国的经验。以美国高等教育的相关政策为参照系，可以检阅我国现行高等教育成本分担政策实施中的偏差，并为完善相关制度提供一些参考。
据美国全国教育统计中心2006年8月23日发表的题为“Student Financing of Undergraduate Ed ucation:2003-2004”的统计报告，2003-2004学年，美国公立四年制大学、私立非营利两年制大学和私立非营利四年制大学的平均学费分别为2000美元、5400美元、10600美元。[6]而美国2004年的人均GDP为37746美元，据此计算，美国公立四年制大学平均学费只占其人均GDP的14.3%，其私立非营利四年制大学平均学费占到当年人均GDP的48.7%。而2001年中国大学的平均学费为3895元，占中国当年人均GDP的百分比已超过50%。2003年，中国人均GDP已经达到1000美元，相当于人民币8700元左右，但平均5000多元的本科生学费占到了人均GDP的57.5%。而就世界范围而言，学费占人均GDP的比例一般在20%左右。由上可知，中国的大学学费不仅远远超过了美国公立大学的收费标准，甚至比其私立大学的收费标准还高出一截，而且也远远高出世界的平均水平。据我们对美国的州政府对公立大学生均经费投入的统计，从1980年至2005年的25年间，最高的年份达生均7111美元，最低的年份也达5825美元，平均每年生均投入6500美元左右。我国香港特别行政区公办大学的来自政府的生均经费多达20万港币。而我国大陆地区目前来自政府的生均经费投入仅为 4000元人民币。实在是少得可怜。
在美国全国教育统计中心近期发布的上述报告中，有一组关于学生资助的数据，也很具对比意义。该报告指出，2003-2004学年，全日制大学生中有 76%得到过各种经费资助，平均每人为9900美元；62%的学生得到奖学金或助学金资助，平均每人为 5600美元；50%的学生获得贷款资助，平均贷款额为6200美元。[7]而与此相比，中国的大学生资助进程却进展缓慢，众多的地方高校问题尤为突出。据教育部2006年9月公布的从2006年8月15日至9月15日开通的高校学生资助热线投诉情况，有 1296个投诉电话反映高校没有落实好贫困生资助政策，其中涉及地方所属高校达96.7%之多。
以上的国际比较是概略性的，目的不在于提供两国高等教育成本的周详状况，而是透过数据的对比凸显二者存在的巨大差异。我们从中发现，中美两国都在实施教育成本分担政策，但美国对困难学生的资助力度及受资助学生的比例要远大于中国，中国现行的学费数量占人均GDP的比重已经高过美国。所以，中国虽然应当继续实行教育成本分担政策，但近年不能再涨学费了，同时，应尽快在困难学生资助政策与力度方面进行调整。
三、结语与建议
总而言之，笔者认为高等教育成本分担本身是一种善的、良性的理论与制度，有助于最大限度地动员国家与社会的资源发展高等教育事业。这既利国又利民。但在理论落实为具体政策的过程中，由于我国特有的国情、文化传统、制度体系等因素，高等教育成本分担理论在我国的实践中出现了理解的偏差与相关制度的严重不配套现象，使得贫困大学生问题日益突出，造成一些适龄青年学生接受高等教育机会和平等地接受高等教育过程的权利遭到相对剥夺与绝对剥夺之情况，并由此导致一些民众对高等教育成本分担政策本身也产生出某种非议与怀疑的态度。我们认为，虽然这一政策在实施过程中存在一定偏差，但问题并不出在政策本身。同时也要承认，一些民众对高等教育成本分担的认识也有片面性，在态度或表达方式上有时是过激的或不正确的。
我国的高等教育大众化进程要继续推进，必须有稳健的资金与资源来源，而高等教育成本分担政策是现阶段比较可行的资金筹措方式之一。当前的问题不在于要不要继续推行高等教育成本分担政策，而是如何消除政策实施过程中形成的不公平问题，从而使得高等教育成本分担政策更加充分地发挥其正功能。为此提出以下建议：
第一，加深对教育成本分担理论的全面理解。政府严格履行其高等教育投资主体与责任主体的义务，尽快兑现国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%的诺言，切实增加国家对教育事业的资金、资源投入，保障高等教育合理的公共财政收入，明确国家在高等教育投资体系中的主体地位。
第二，加强高等教育成本的科学核算。学费的收取应该充分考虑社会的经济发展程度、居民的生活水平，不应超越社会的平均可承受程度。笔者认为，在今后五至十年间，收取的学费数量不应再增加了。
第三，要加强对学校运行经费的监督与审计。对发生在高校内部的资金贪污与挪用案件，一定要依法从严处理，追究相关责任人的刑事责任，通过实行对高等教育的科学管理，提高经费的使用效率，降低学校运行成本。
第四，加快高等教育成本分担政策下的学生资助制度研究，建立和完善向贫困家庭、贫困学生倾斜的教育经费“二次分配”机制与政策体系，并以较快速度增加对贫困学生的资助力度。
第五，加强对学生的诚信教育，建立健全对不守契约、不按时还贷学生的监管与处罚制度，以降低银行开办困难学生贷款业务的风险与成本。
总之我们要通过政府、社会和学生及其家庭的共同努力，以切实保障经济困难学生平等地接受高等教育的权利，切实做到不让任何一个学生因经济困难而辍学，实现社会主义国家教育机会公平、教育过程公平，教育结果公平的理想目标，为建设社会主义和谐社会作出贡献。
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