社会进程视角下的欧洲区域一体化分析，本文主要内容关键词为：欧洲论文,视角论文,进程论文,区域论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪50年代以来，欧洲一体化已经取得了实质性进展。市场一体化和单一货币欧元 的流通，无疑成为加深欧洲经济相互依存的最重要步骤；在诸多政策领域中调控政策权 限的扩大，也使欧盟的责任和共同行动的范围与幅度进一步扩展，不仅涉及共同外交与 安全政策，也延伸到司法和国内事务。虽然经济、政治一体化的推进需要建立一个有效 且合法的制度框架，但即使是最好的制度设计也仅仅只能为那些推进区域一体化的行为 体提供机会和可能。因此，欧洲区域一体化并不主要是一种政府间制定条约的事务，而 是一种社会进程。政治学家应该采取一种自下而上的视角，将研究重点集中于那些支持 建立一个新的社会经济和政治空间领域的社会力量及其态度的发展变化上。通过此类研 究，我们可以深入了解欧洲联盟的发展，并对跨国一体化状况进行更准确的评价。
一、区域一体化概念的界定
近年来，区域一体化再次被提上国际日程，而且相邻国家间各种形式和内涵的制度化 合作已经出现在世界的各个地区，“全球化”和“区域化”成为国际关系著作中最流行 、最常使用的话语。但是，在谈论国际区域主义时，我们往往会步入一个误区，即给联 合体各种不同的方式和手段贴上同样的标签。尽管存在差异，任何类型区域的核心特征 都具有两种属性——“领土性”和“凝聚力”。一个区域总要或多或少地有可明显标出 的地理界限，以此区别于其他联合体；同时，由于区域具有高度的凝聚力，它才成为不 同于其他联合体的领域空间。因此，区域一体化应该是一个体系建立的过程，它不仅仅 改变疆界，也重新决定该区域的核心行为体。只要一个地理上的地区受到“领土性”的 影响，它就会逐渐开始形成一个区域，也就是说，区域是一个在历史上有敏感作用的空 间，它由社会建构而成，而且有赖于谁控制谁和为何而控制。反之，只有当某一特定的 空间成为日常实践中绝对固定的某个地方时，它才具有“领土”的特性。
首先，区域应是一个经济领域或社会、法律领域。市场由一个经济活动的开放空间发 展而来，其中有许多用于规范行为体行为的规则和条例，如市场准入规则、行为规则和 交易规范等，它们都有助于形成特殊的经济结构，促进劳动力的自我分工。但这种情况 只可能发生在一种条件下，即存在一个有效且稳定的经济政策制度。只有建立这样一种 制度，才能聚合、统一各个行为体的利益要求和期望。
在政治学术语中，区域形成的前提在于：它是一个可以进行协商、合作以及和平解决 争端的特殊舞台，其成员倾向于优先考虑内部承诺而非首先采用与内部承诺相抵触的国 际安排。这些态度的形成可能受到某些正式制度安排的支持和影响，但是即使没有这些 制度性支持，也可能产生相应的行为，如国际舞台上的谈判和表决行为就表明永久性的 联盟模式并不总是受到正式组织的支持。因此，政治学中的区域主义首先是一种社会建 构。与国家一样，区域是一个理念中的共同体，它既可能得到制度的支持，也可能相反 。
值得注意的是，区域一体化对创造一个政治空间的问题存在多重维度：一是形成一个 意愿共同体，即各国公民都将自己看作是一个地方、一个区域、一个国家或是整个欧洲 政治实体的成员。这并不意味着他们一定要将忠诚从一个层次转移到另一个层次，但是 他们可以延伸这种忠诚感的范围，使之超越既有政治空间所划定的边界。二是形成一个 区域政治体系。根据新功能主义的观点，区域一体化实际等同于国家间集体决策体系的 长期演变，政治一体化的核心就是建立一些政治机构，这些机构拥有各国政府所委托、 让渡的权力，并据此可以作出共同决策。新功能主义还特别强调，即使没有与之相应的 文化或社会体系，政治体系也依然存在。
关于区域政治体系的出现与政治共同体演化之间的相互关系问题，近年来很少有人进 行研究。我们发现，一旦宣布要创建一个政治区域，机构制度的建立就被认为是这一进 程中的核心要素。制度使共同合作行为具有稳定性，因为它不仅为集体决策提供了程序 框架，而且通过界定共同目标以及为适当行为制订相应的原则和标准，明确了集体决策 的方向。可以说，制度促进了地区凝聚力的形成。当区域一体化的政治目标在于将一个 成员国联合体转变为一个共同行为体时，那些能够作出共同决策的正式组织就变得不可 或缺。而一旦成员国愿意作出对其政治权力运用具有约束力的承诺时，他们就会放弃“ 完全主权”的想法，进而呼唤和推进区域联合体制向超国家主义转变。
区域政治体系具有多种类型，它们因共同决策制定的范围、幅度及其国际或超国家属 性的不同而不同。除了这些制度属性差异外，区域政治体系还具有不同的形式。这表现 在一体化可能将一个地区转变为一个多层次的政府体系，其中成员国代表在决策过程中 仍然发挥着“守门人”的作用。不论该组织是否具有国际或超国家的属性，各国政府都 会对条约进行协商，而这些协商的主要特征表现为一种“双层级博弈”。另外，一体化 也可能推动联盟政体形式向更为跨国的相互渗透发展。到那时，国家之间交易协商的方 式将会为“渗透式治理”体系所取代，而欧洲联盟本身也将成为重要的决策单元。在这 样一个体系中，利益整合及其表达将立刻扩展到国家边界之外。
那么，政治组织是推进区域一体化的最重要因素吗?关于这个问题，欧洲联盟是个很好 的研究案例。起初，欧洲共同体的目的在于创造一个“国家间联合的特殊模式”，而创 始条约为这个特殊区域实体的建立提供了一种谨慎精密的政治方案，并建立一个组织来 推动该方案的贯彻执行。就此而言，欧洲区域一体化始终是一种不断改变着边界、进而 创造共同经济和法律以及政治空间领域的实践，各国之间经济的相互融合可以形成一个 共同市场，在此市场中，资本、商品、服务、人员都可以自由流动，这是创建一个有别 于世界市场的经济区域的必需条件。因此，经济领域的区域化摆在了西欧各国议事日程 的首位。
同样，欧洲共同体还是一个法律空间，因为欧洲一体化本身就是通过法律才得以实现 。长期以来，欧洲共同体法规的最高权威性已获得了广泛的认可，而遵守这些法规的意 识也逐渐形成。欧洲共同体已经制定出大量的区域性制度，并形成了高度的法律协调和 标准化。而且，政治组织和制度建构也对增进区域内部的互动起到了重要的推动作用。 但是，仅凭这些政策策略就能为建立一个独特的区域体系提供充足的理由吗?在分析欧 洲的经济区域化时，我们的答案依然暧昧。从经济的相互联系和依存看，欧洲经济区域 的界限从来就与欧洲经济共同体的范围不一致。其原因是经济交换关系模式超越了共同 体的边界，也在共同体的领土范围内形成了许多群体。有充分的历史证据表明，经济区 域化趋势主要是那些稳定的地理、文化和经济因素发生作用和影响的结果，而很少是由 当代一体化政策中的区域限定措施所决定。近年来，对全球贸易和投资关系模式的研究 已经证明了经济因素作为一种力量的重要性。虽然欧洲依然是一个经济交往频繁的地区 ，但没有一个政治组织声言支持构建一个大西洋或更宽泛的太平洋区域。
政治组织与区域政治共同体之间是否存在联系的问题，至今尚无定论。欧洲联盟是一 种政治体制，但它能否成为一个政治共同体则仍然难以断定。绝大多数欧洲人认为，联 合各国力量解决共同问题符合彼此的利益，只有少数人怀疑欧洲是否应当联合成一个相 关的区域。然而，这一政治共同体的界限模糊不清。一方面，对欧洲的认同已经超出欧 洲联盟的界限，另一方面，欧洲联盟内部存在着不同的模式。在应该建立何种政治共同 体的态度问题上，也出现了相互重合的模式，而且划分的界限超越了欧洲联盟。这是既 互相信任又各自遵守相应社会规范的结果。
只有当欧洲联盟被看作是一种政治体制时，它才具有明确划定的边界。虽然欧洲联盟 仍在进一步扩大，但它现在的地理界限却很难明确。作为一种政治体制，欧洲联盟拥有 许多有利于加强其内部凝聚力的手段和方式，对这一主题的关注将使我们重新回到机构 制度和有目的政治设计的重要性这一问题上来。
二、机构制度建设：有意设计还是社会进程?
虽然政治制度建设能否导致政治领域的转型是一个经验实证性问题，但是它又与理论 和方法论推理密不可分。目前，有多种不同的方法用于界定政治制度及制度特性与区域 政治一体化稳定性之间的关系，它们的共同之处在于关注政府间会议，当然，其侧重点 会因所采取方法的不同而各有偏重。由于对政治一体化的未来充满兴趣，政治学家也非 常关注政府间谈判的结果，制度改革成为欧洲联盟条约修改的核心内容。
不过，政治学家关心政府间会议的主要原因来自认识方面。虽然一体化理论仍然为国 际关系方法所主导，但对于欧洲一体化的解释又重新引发了对共同体性质和欧洲各国自 治后果的讨论。特别是在美国，“政府间主义者”与“新功能主义者”之间的争执仍在 进行。这两大阵营都将其精力集中于三个方面的讨论：一体化是否已经对国家的自治权 构成挑战；是否削弱了国家对其公民的权威性控制；是否建立了一个拥有自主权力的超 国家权威，或者成员国是否仍然控制着一体化的进程并主导着欧洲联盟的政策。
由于对这些焦点问题的关注，争论双方(政府间主义者和新功能主义者)都将制度建设 看成特定行为体集团的有意选择，而这一行为体集团就是单独行动的政府和得到有影响 力的行为体支持的共同体机构(它们可以联合对那些不情愿与有影响力的行为体合作的 政府施加压力)。但是，这种认识建立在对政治制度的狭义理解基础之上，这种理解认 为制度只是单纯实现正式组织的任务而已，而制度建设也就被描述为建立政治机构，授 予它们以权力和责任，并为权威性决策的执行确立规则和程序。
我认为应从不同的角度来认识制度和制度建设。如果从一种更宽泛的视野来审视，制 度就应被看作是一套公认合法、且与常规相符的治理原则、规则和习惯。制度建设不应 只是有意的设计或签订条约，相反它是一种通过权力分散行动产生的社会进程。那些关 于向欧洲联盟机构转移权限和涉及政策实施的决策程序与规则的条约协定都只是这幅画 卷中的一部分。就像任何其他政治体制一样，欧洲联盟也是由各种治理实践和概念原则 塑造的，而这些实践和概念原则可能与欧洲联盟条约所描述的正式政治组织背道而驰。 对一种政治制度的生存来说，只有那些能够统一行为体认识的合作原则、规范和规则才 是最重要的。因此，我主张对制度进行社会学的理解，这是评价政治区域发展的更好方 法。简言之，一种政治体制能否发展，将依赖于制度的非正式部分，即共同观念的出现 、行为体针对新的行动框架的重新定位以及将共同的标准和规则融入他们的日常实践之 中。
但是，政府间会议不足以建立这种制度，因为合适的制度建设观念会将制度建设视为 一个制度化的社会进程。这就引出了关于制度的起源、维护及其变化的问题，对此可以 用不同方式进行解答。在一定程度上，制度的产生是一种“自发秩序”的形成，因为制 度是个体权力分散行动的有意或无意的结果，也是一种社会选择的过程。但是，我反对 这一选择过程遵循市场逻辑的设想，也不赞成用交易成本方法来对其进行解释。我更倾 向于诺斯的观点，他指出政治市场容易导致无效率，选择过程也并不依照由理性选择模 式规定的方式发生作用。
我们应该关注这样一些进程：它们使制度为社会所接受，并且有助于社会结构形成一 个“规范”的、“适当”的政治秩序。通过这些进程，各种行为的特殊原则、规范、理 性行为标准都被融合于制度之中。此种类型的制度建设与国际、国内层面的现有制度相 似，而欧洲一体化就可视为这种类型制度建设的典型。指导原则和相应的理性标准已经 对欧洲制度建设产生了极大的作用和影响。从一开始，创始国就决定建立一个具有“有 限权威、真实权力”的共同体，并构筑一个“有效运作的和平体系”，该体系的基础在 于由共同市场带来的经济和社会福利。同时，一体化将从开放市场和保证商品、服务、 资本和人力的自由流动开始。因为指导原则和理性行为标准依具体情况而定，所以，一 个不断变化的环境会不断改变它们的效用。例如，随着关税同盟的建立和一体化目标由 共同市场向经济货币联盟和共同外交与安全政策扩展，指导原则和理性行为标准也会发 生变化，而这些变化早在它们被写进联盟条约的修订本之前，就已成为现存体系的一部 分。
如果欧洲联盟的发展不可逆转，那么对那些有助于促进自下而上制度建设的社会互动 类型做出评价就显得非常重要。其中最重要的问题就是欧洲联盟是否已经成为一个超越 边界的政治组织，是否存在众多将共同原则融入自己日常行为实践的行为体。实践证明 ，采取由下而上的视角可以揭示制度的社会发展过程，也将帮助我们理解那些长久以来 不断显现的模式。
三、对经验证据的分析
在这里，我将列举一些研究实例来详细探讨跨越民族国家界限的政治空间的社会建构 过程，阐明欧洲作为一个政治区域的不同方面。首先，在分析公共舆论调查数据的基础 上，考察长期以来普通公民对待区域一体化的态度以及他们认为自身究竟归属于何种政 治单元等问题，研究次国家、国家和欧洲领域之间的关系，从中得出最基本的假设，即 欧洲一体化将使政治领域超越民族国家，并在国家体系之间及其内部形成新的分界线。 然后，探讨跨国制度建设和由多层级决策权威体系向利益协调的相互渗透型体系的转变 问题，重点集中在那些使欧洲联盟成为一个适当的决策单位并有助于重新界定政治边界 的共同思想观念。由此发现，各种类型的利益集团已经为超越边界的政治共同体构建了 一个紧密的网络，也创设出一种欧洲范围的利益表达体制。
(一)对欧洲的认同与支持
近年来，一系列显示欧洲舆论状况的民意调查资料反映了普通公民对待欧洲一体化的 立场、态度以及他们自己的归属意识(如属于何种地理单位?是一个特定国家的公民还是 一个“欧洲人”?)，曾一度引起激烈争论的有关超越民族国家的政治共同体是如何形成 和维持的问题也被重新提起，但无论是理论基础，还是经验知识，这些问题的研究都没 有取得明显的进展。
根据德国宪法法院在《欧洲联盟条约》规定中的表述，在共同的语言、文化、历史基 础上形成的“显著同质性”是一个民主共同体的先决条件。如果抛开这一假设，可反映 认同和忠诚感的公民的实际态度就会成为决定性的因素。其内容主要表现为：(1)当人 们共有一种信念，即其他人也是同一共同体的一部分，而且可以被信任的时候，政治共 同体的界限可以超越民族国家；(2)当人们基于不同理由认为某种政体是“一种好事” ，并认定自己属于它时，他们就会支持这种政体。
大多数普通公民认为，一个统一的欧洲和具有欧洲共同体或欧洲联盟成员资格是一件 “好事”。从整体上看，这种态度虽然时有摇摆，但始终存在。这表明，公民舆论与其 说是实际经验所得，倒不如说它是被普遍的态度和期望塑造而成。在欧盟的六个创始成 员国和20世纪80年代加入的南方国家中，公民的态度非常积极。但在70年代早期欧洲联 盟向北扩大所接纳的两个国家中(英国和丹麦)，其公民至少有十年之久的时间对统一可 带来的好处持怀疑态度。显然，根据加入区域一体化时间的长短决定支持程度这一简单 等式来评价这种现象，即可发现“社会学习”机制并没有发挥作用，因为即使是对那些 明显的利益(诸如来自欧洲共同体基金等纯粹资产的收益)也不一定必然产生积极的回应 。可见，在获得基金收益与可以从欧洲共同体或欧洲联盟中得益的想法或者断定具有成 员资格是件“好事”这一评价之间并不存在明确的积极联系。
至于归属感和成为一个“欧洲公民”或“欧洲人”的想法，实际考察的结果并不支持 那些经常被引用的假设，即欧洲认同取决于拥有欧共体成员资格时间的长短。更令人惊 奇的是，在民族自豪感与欧洲认同之间没有直接的关联。归属感包括多个不同的政治单 元，对欧洲依附的加深不会削弱一个民族对自身的认同。除了各国间的显著差异外，欧 洲北部和南部之间也有着巨大的不同，希腊、西班牙、法国、意大利及葡萄牙等国家的 归属感最强烈且最为持久。但当公民被问及他们在多大程度上信任其他国家的人民时， 那些认为自己是欧洲人的人群却没有得到更高的评价。从普遍的反应看，最值得信任的 是欧洲中部那些较小国家的公民，而最不值得信任的则是意大利人、葡萄牙人、希腊人 和英国人。不过，整个欧洲各国彼此间的信任正处于缓慢增长之中，成为欧洲联盟成员 国对国家在何种程度上被信赖是非常重要的。
然而，在大多数欧洲联盟成员国中，相当多的公民对“欧洲”持积极态度，至少是宽 容的支持态度。可是，一旦进行更深层次的研究，就会发现在公民和高层决策者之间存 在很大的差异。强烈支持欧洲一体化的常常是那些受过良好教育的高收入群体，高层决 策者对加入欧洲联盟也表现出高度的支持。在一次有关加入欧洲联盟是好事还是坏事的 欧洲舆论调查中，绝大多数人对此做出了肯定的回答(94%)。中等阶层有91%的支持率， 而政府公务员的支持率达到96%。高层决策者也广泛认为加入欧洲联盟可以使他们的国 家受益匪浅。但普通公民的反应和态度却形成了鲜明的对照，只有48%的人认为欧洲联 盟是件好事，45%的人认为他们的国家已经从欧洲联盟成员国资格中获益，而91%的高层 决策者承认本国已经受益于加入欧洲联盟。另外，欧洲联盟成员国中掌握实权的“精英 们”强烈支持将实行欧洲单一货币作为核心政策，其中多数人对此表示“非常赞成”， 而公民的支持比例却明显偏低。调查数据显示，51%的高层决策者非常赞成实行单一货 币，34%有些赞成，7%有些反对，6%非常反对。相比而言，普通公民的指数则为：20%非 常赞成，33%有些赞成，15%有些反对，18%非常反对。
其实，在高层决策者和普通欧洲公民之间并不仅仅只存在支持程度的差异，最显著的 区别还在于各国之间不同的反应范围。较之普通公民，精英们的态度往往极为一致，例 如，德国和瑞典就分别有98%和84%的精英持普遍支持态度，两个数字之差只有14个百分 点，而两国间普通公民持此态度的数字却相差48个百分点。
尽管缺乏系统化的数据，但有充分的证据表明这一差异还在不断扩大。对于“欧洲化 ”的精英来说，欧洲联盟是一个广阔的政治空间；而对于普通公民而言，这个选择却不 具有吸引力。欧洲议会选举就是这方面的一个典型案例。欧洲议会和欧洲联盟委员会都 设法在选举期间调动公民的参与意识，通过促进公民参与来支持政党的选举活动。然而 ，抛开公民是否支持不说，仅就近几年的事实可以判断，其作用非常有限。这种行动的 结果并没有实现广泛的群众动员，更重要的是，即使公民意识有微弱提高也是暂时的、 不可累积的。将这一切归咎于精英阶层忽视自身的教化功能并不是问题所在，也几乎没 有证据可以表明欧洲政治共同体的观念有了稳步增长。
(二)去国家化和区域欧洲的出现
如果没有证据可以证明超越民族国家的制度体系已经建立起来，那么如何解释“去国 家化”的进程呢?有人断言，超国家的一体化与国家内部的分裂解体是辩证统一的。区 域一体化运动不仅没有丧失，反而在欧洲一体化进程中赢得了更多政治上的注意和支持 。近年来的大量文献都认为，一个“区域的欧洲”将会得到发展，还有观点认为区域环 境可以塑造公民的态度。也就是说，一旦成为欧洲共同体的一员，他们所处的经济、社 会和政治环境就会受到一种特殊的影响，例如那些拥有“夕阳产业”的偏远地区大都发 现更难以适应单一市场的竞争挑战。欧洲外围经济不发达国家也面临同样的问题，只是 它们可以从欧洲共同体基金的大量财政援助中获益。另外，资源的转让交换也是加入欧 洲联盟的一个明显好处。但对于生活在欧洲中心地区的人民来说，经济上的受益就不那 么明显。与流向最不发达地区的资本相比，共同体的“区域间”计划只能向他们提供一 小部分资金。然而，由于边境地区历史上经历过畸形的经济交换和邻邦关系分裂之苦， 它们也会很快承认超国家一体化的好处。那么，这些不同背景可以导致共同结果的现象 又是否能从公民态度中得到反映呢?
如果从“工具型”、“反应型”、“影响型”三个不同方面对欧洲进行概念化定位， 那么就必须考虑公民的态度情况。先假设存在一个信息灵通且可进行理性权衡的公民， 那么任何可以增加地区经济福利的欧洲共同体的资源交换都应该对其公民的“工具性定 位”产生积极影响。当欧洲定位被称为“反应型定位”时，公民态度的形成不是来源于 可计算的实际收益的多少，而是受整体评价的影响，即在国际相互依存时代，通过国际 合作使人感到可以更好地实现解决争端的目标。若真如此，对欧洲一体化的支持就不应 该取决于所获得资金的数量，而是来自于确信欧洲联盟可以作为一个处理那些不再局限 于国家边界之内问题的适当层级。较之“工具型定位”，这是一种普遍的支持形式，然 而，它依然建立在一些关于什么是适当的和有利的这样的理性推理之上。“认同型支持 ”则是另一个不同的命题，它包含有“影响型定位”的意思。自觉地认同“欧洲”并培 养一种与国家、地区或者地方并行的对整个欧洲的忠诚感，可能需要经验来维持。长期 以来，笼罩在欧洲过去和未来的阴影(如欧洲历史就是一部充满战争和兵刃相见的斗争 的故事，不可能轻易为小国控制的全球化趋势等)为欧洲一体化提供了一个正确合理的 选择。但是，“认同型支持”有着很强的感性成分，而且它是一种传播扩散而非理性计 算型的定位。
政治支持就是基于这样三种定位。因此，“去国家化”一词可以清楚地表述欧洲各地 区存在不同的支持度这一情况。那些在转移支付中获益较少的不发达地区的公民，不可 能对欧洲联盟怀有一种积极的工具性导向。由于欧洲共同体政策支持跨国联系与交往的 发展，欧洲联盟中部的边界地区基于权衡考虑，也就可能对欧洲一体化采取一种更加积 极的态度。另一方面，存在于富裕国家的资本不会有积极的亲欧导向。
对这些假设的系统考察显示，欧洲并没有出现“去国家化”现象。区域环境的特性和 该区域受欧洲一体化影响的方式只能对公民的态度产生有限的影响，而成为一个国家共 同体的成员则非常重要。所以当我们试图解释公民态度的差异时，最重要的因素就是国 籍或民族问题。当然也不能忽视国内政治环境，但这只是一个很小的因素，而且是一个 例外：边界地区的人民更倾向于承认超国家行为体制定政策的优先性。这说明公民对欧 洲一体化所怀有的高度敬意与目前对民族国家的强烈忠诚感是一致的。虽然存在对欧洲 更为明显的“反应型定位”，但它并不为更深层次的“认同型支持”所肯定。同时，边 界地区对该定位的支持并不比欧洲任何其他类型的地区高。
(三)跨国政治组织
在许多政策领域，欧洲联盟在政策制定过程中扮演着越来越重要的角色，其主要特征 表现为跨边界网络、跨国拥护联盟以及渗透型治理机制。
随着大量跨国行为体的涌入，布鲁塞尔热闹非凡，成为一个拥挤的竞技场。同时，由 于一体化的不断深入，欧洲联邦性利益团体的数量和范围也在稳步增长。单一市场的建 成推进了欧洲层面上既得利益组织的进一步扩展，并且吸引了更多的其他行为体加入， 尤其是那些想成为不同地方利益与共同体机构利益联系纽带的行为体数目之多让人吃惊 。但是如果仅据其数量来评价它的重要性，我们就会误入歧途。这是因为：首先，行为 体的数量和能力必须与国家层面上的利益集团进行比较，这种比较将使欧洲层级的利益 集团在数量上可以忽略不计；其次，如果不研究利益代表的类型，那么对个体利益集团 进行比较几乎没有意义。在一个制度化的利益协调的法团体系中，存在并不等于介入， 而介入也并不意味着会有影响，仅凭单纯描述欧洲层级上利益集团的数量及其活动并不 说明其作用和影响得到了更好的发挥。
因此，比较分析跨国网络有助于更精确地评价欧洲政治领域的重要性。尽管存在民族 和区域差异，但民族国家依然是最重要的政治单元。在欧洲事务领域，由于所有行为体 都在欧洲层面上建立了紧密而直接的联系，民族国家政府和利益集团既不是一个“守门 员”，也不再是跨国间利益表达的传送纽带。在欧洲各机构组织中，欧洲联盟委员会在 接触和重要性方面地位最高。当行为体希望自己的利益要求受到重视时，该委员会被证 明是最有效的组织。同时，区域性公共行为体也是欧洲层级上“地方”利益的一个重要 甚至是主要的传送纽带。但是，欧洲共同体事务中次国家行为体的积极参与并不意味着 国家行为体或各部门的利益代表遭到“排挤”，因为无论政府层级还是公私行为体之间 ，都不存在零和博弈。很明显，并非一个“区域欧洲”在发展，而是一个“多区域的欧 洲”在兴起。任何区域行为体都要寻求其他区域行为体的支持，没有一个区域正在转变 成为独立统一的行为体。区域政府并不代表区域内某个特殊的利益集团说话，它们仅是 提供一些额外的支持而已。
有关欧洲联盟已经发展为一个特殊政治领域的进一步的证据在于跨国拥护联盟的存在 。欧洲联盟不是一个像多层级治理模式那样的“三明治”体系，详细深入的案例研究揭 示了利益团体之间存在一个复杂的跨国关系网络。那些拥护联盟是根据网络中的政策议 题组织起来的，这些议题可以从跨国、横向和纵向三个方面将行为体松散地联结在一起 。而且这些联盟主要是由那些与来自欧洲联盟委员会和欧洲议会的代表有着密切持久接 触的核心集团逐渐形成发展起来的，其中欧洲层级上的集团组织发挥着主导作用，但是 它们之中只有部分组织有能力按照自己的立场为自身利益采取行动。因为这些组织本身 并不是独立统一的行为体，所以对于其成员而言，它们只是在扮演着一个论坛的角色， 甚至在很多情况下，它们被那些能够支配较多资源的少数行为体(如商业组织中的巨头) 或对它们有较多利害关系的行为体所利用。
拥护联盟的焦点大多集中在狭隘的政策问题上。与民族国家相比，欧洲联盟还不是一 个可以为秩序政策基本议题进行抗争的重要政治领域。有学者认为，公民讨论的焦点主 要集中于三种联盟形式：由“竞争”和“有效决策”引发的商业利益集团；特别提倡“ 条约绿色化”并且作为最重要拥护联盟的环保游说集团；处于弱势并要求建立一个真正 “社会联盟”的欧洲工会联盟。这些联盟包括成员国政府的各个部门、欧洲联盟委员会 的领导人以及欧洲议会的内部集团(如欧洲议会成员和各利益团体的代表，他们在寻求 不同党派集团成员的支持活动中发挥着重要的影响)。需要注意的是，工会联盟处于弱 势的状况表明，不是每个行为体都有表达其意愿的平等机会。成功不仅仅依赖于游说活 动的技巧及其可用资金，而且取决于该组织的思想观念与欧洲一体化的主导理念是否一 致。
欧盟各成员国逐渐融合成一个政治领域的现实意味着横向层面上的跨国行为在不断增 加。一旦跨国利益集团的力量联合起来，它将对欧洲联盟委员会、欧洲议会和单个国家 政府产生压力。此外，欧洲公共事务部门的行为准则与商业活动规范都说明，这些利益 集团致力于私人利益的治理。因此，利益协调不再是一个多层级博弈，欧洲联盟已被视 为一个单一的行动舞台。
近年来，欧洲联盟委员会在欧洲“网络”中的表现非常活跃。凭借很少的资金和高超 设计的“行动方案”，它试图孕育一个新的跨国网络。欧洲联盟委员会还鼓励在拥护者 中创建跨国的自我调节组织，并给他们提供资源，赋予其获得信息和进行咨询的特权， 甚至使他们成为特殊政策领域中惟一合法的讨论参与者。尤其是在那些欧洲共同体能力 仍然微弱的领域，如文化、教育、福利和健康保护等，欧洲联盟委员会建立了一些顾问 咨询委员会，并且资助和组建了跨国网络。这一行为有助于形成委托人的压力集团，而 这种集团要求将权力和资源向欧洲共同体转移。这些新建的跨国网络常常与既有的国家 组织进行竞争。它们是被迫存在于国家机构的阴影之中，还是在其自身的权力范围内成 为主导的政策共同体，这些都是关于组织权力与观念构架的问题。只要国家不面对那些 直接影响其利益的超国家政策，它们在民族国家之外的领域中就很难进行有效的组织行 动。这样，那些势力单薄的跨国网络就会取得领先的地位，虽然它们并不像国家组织那 样植根于国内环境，但却能很好地适应国际关系，并且将自己定位于欧洲共同体层面。
同时，欧洲联盟所建立或扶持的各个机构构成了这个渗透型治理体系的坚实基础。全 欧范围的各种标准化委员会，如欧洲标准化委员会和欧洲电气技术标准委员会最广为人 知，但它们并不是惟一的自律机构。目前已经出现了对欧洲治理“第四部门”的强烈支 持，制药管理和医学设备生产执照处理机构无疑都属于这种现象。它们成为欧洲联盟特 殊结构的补充，其显著特征就是其行为受到了超国家法律的约束和治理。欧洲联盟法律 和欧洲法院积极推动一体化裁决的至高无上性就是这种特征之一。另一个特征则表现为 国家法院是独立于任何政府干预的欧洲联盟法律强制执行体系的一部分。无论从受法律 协议控制约束的角度，还是从它是实施法律控制并确保行为体行动服从的独立于政府的 第三部门来说，欧洲联盟都是一个法律共同体。因此，欧洲一体化的活力有赖于将欧洲 法律和由此产生的标准、规则、程序的至高无上原则融入到国内法院的日常实践之中。 人们的实践和期望如何统一则要受到法院所根植的法律文件的影响。
四、结论
如上论析表明，欧洲区域政治一体化的未来并不由政府间会议所决定，相反，它是一 种社会进程，应该采取自下而上的方法进行分析。为此，那些致力于加强欧洲政治领域 一体化的社会性利益团体应该引起高度注意。商业利益团体支持经济一体化，但几乎都 不赞成出现一个更强势的国家。工会联盟、消费者和环保团体要求拥有更具规范性的权 力，加强而非削弱共同体机构是其利益所在。然而，政治领域的演变发展与其说是有意 设计的结果，倒不如说是社会行为体追求派别利益并接受欧洲机构制度升级化的产物( 只要实际政策结果符合他们的利益)。当那些被认为合适的治理原则和规范在新的政治 领域流传盛行时，就会出现支持政治一体化的普遍倾向。通过参与公共决策过程，各种 行为体促进了欧洲联盟现有政治制度的形成。这可能更容易与国家和次国家的政治制度 达成妥协，甚至会出现某种融合。最重要的是，它将产生一种高度的相似性，并且使行 为体能够在新的政治领域中更为自由地行动。
如果将“政治区域”界定为一个拥有政治组织和共同治理观念的特定舞台，那么欧洲 联盟已经成为一个政治区域。然而，政治组织和信念体系的具体状况都具有很强的国家 特征，欧洲联盟不会成为民族国家的替代品，它已经而且必将是一个“多国家的欧洲” 。欧洲联盟是一个法团行为体，它能采取共同行动处理国内外事务，甚至已经成为一个 法律共同体；欧洲联盟又是一个集体行为体，作为一个制度化的谈判协商体系，它可以 帮助各自治行为体共同作出决定并追求其自身的利益；欧洲联盟还是一个渗透型的治理 体系，因为超国界的密集政策网络在各个政治领域都提供了参与决策的机会，借助这些 跨国网络，各利益集团在政策制定的各种不同层面上都可以施加影响。因此并不是只有 布鲁塞尔才受欧洲化的利益协调体系支配，国家体系同样已成为欧洲政治领域的一部分 。