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中图分类号：A849 文献标识码：A 文章编号：1004—0730（2006）08—0074—04
邓小平不仅是我国社会主义现代化建设和改革开放的总设计师，也是新时期党的建设的总设计师和行政法大师。他设计的党和国家领导制度的改革和完善的蓝图中就闪耀着行政法思想的光辉。
一、真正建立从上到下的强有力的政府工作系统
从国务院到地方各级人民政府是行政主体，没有行政主体，就没有行政法律关系，也就没有行政法。因此，邓小平行政法思想特别强调“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”。① 在我国，要发挥政府的作用，关键在于党和国家职权划分的横向权力结构的配置是否科学、合理。从我们党执政以来，我国行政管理中权力结构不合理主要表现为权力过分集中于党委。邓小平指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”② 由于党领导行政管理的方式方法问题没有得到很好解决，党领导一切变成了党包办一切、干预一切；实行一元化领导变成了党政不分、以党代政。因此，改革和完善政府行政管理体制，首先是要建立强有力的政府工作系统。邓小平在党的十一届三中全会以后提出党政分开，就是要通过区分党组织系统的职能和政府工作系统的职能，从而确保政府工作系统具有行政管理的完整职能，也就是真正使政府成为行政主体。怎样建立这样一个政府工作系统，邓小平总结了党管政府的经验，提出了党政分开的具体思路。
第一，从职能上，要划清党和政府的职能。邓小平说：“党委的领导，主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、方针、政策的贯彻，调动各个方面的积极性”。③ 由于党的领导主要是政治上的领导，因此，党委“应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担”。④ 这就初步解决了党委应该管什么、怎样管，政府应该管什么、怎样管的问题。
第二，从领导体制上，党中央一部分主要领导同志不兼任政府职务。“这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作”。⑤ 此后，地方党的“一把手”也很少兼任政府职务，基本上实现了“一把手”党政职务分开。
第三，从机构上，“党委不要设经济管理部门，那些部门的工作应该由政府去管”。⑥ 在我们党执政后的相当长一段时期内，由于“党政不分， 在很多事情上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复”。⑦ 因此， 党的十三大决定各级地方党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委，撤销与政府机构重叠的对口的部门。这样做，有利于政府真正成为行政主体。
第四，从管理过程上，“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定”。⑧ 这样，党政联合发布文件不再成为行政法的渊源，这就使行政主体能真正依法行政。
第五，从领导方式上，国务院要有权威。建立一个从上到下的强有力的政府工作系统，就是要使国务院有权威。“政府工作当然是在党的政治领导下进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了”。⑨ 邓小平指出了加强党的领导同加强政府工作的一致性，而要实现这个一致性，建立起中国特色的行政管理体制，就必须坚持党对政府工作的政治领导，就必须做到：“属于政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好，其他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央常委会讨论，讨论决定之后再去多方商量，贯彻执行”。⑩ 没有党中央的权威，就没有国务院的权威。没有党中央、国务院的权威，局势就控制不住。
以上这些思路表明了邓小平不仅重视行政主体的作用，而且还从党政分开的角度论述了共产党领导下的社会主义国家为什么要发挥行政主体的作用和怎样实现发挥行政主体作用的问题，从而揭示了执政的共产党行政法产生的历史原因，这是邓小平对行政法理论的继承和重大发展。
二、各级政府必须依法行政
邓小平认为我国行政管理中存在的主要问题不仅是权力过分集中，而且还缺乏健全的行政法规和严格的责任制，以及由此而产生的官僚主义现象。他说：“官僚主义的另一病根是，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循。”(11) 与建立从上到下的强有力的政府工作系统相适应，政府必须要有严格的从上而下的行政法规和个人负责制。政府只有依法行政，才能实现行政管理的科学化、法制化、现代化。
依法行政，就是行政机关行使权力、管理行政事务必须依法进行。它的基本内涵就是要求政府要守法，要求行政活动的各个方面和各个环节都要以法律为依据，而不能由长官意志决定。要依法行政首先就要有法可依，就必须集中力量制定行政法律和行政法规。关于行政立法，邓小平讲得很多。
在行政组织法中，加强人事立法，是邓小平行政法思想的重要组成部分。邓小平指出：“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。(12) 他还提出废除干部职务终身制，“任何领导干部的任职都不能是无限期的”。(13) 1982年宪法第一次明确规定国家主要领导人连续任职不得超过两届，以国家大法的形式废除了最高领导职务的终身制，充分体现了邓小平建立退休制和任期制的行政法思想。
在行政行为法中，邓小平提出行政机关依法行政，必须要建立责任制。因为没有严格的责任制，就没有科学的行政管理。过去，由于没有依法行政，也就没有严格的责任制，“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”。(14) 实行严格的责任制，“什么责任，归哪个部，归哪个人承担，都要明确”。(15) 根据邓小平职责权统一的思想，1982年宪法规定各级人民政府都实行行政首长负责制，从委员会制改为行政首长负责制，既加强了在集体讨论基础上的个人责任，又在一定范围内赋予了个人相当的权力。
在行政行为法中，邓小平提出行政机关依法行政，必须实行职权专属原则，对每个机关仍至每个人的职责权限都要有严格明确的规定。他说：“各有各的责任，也各有各的权力，别人不能侵犯。只交责任，不交权力，责任制非落空不可。”(16) 这就是行政法中的职权专属原则。凡法律没有授予的职权，行政机关不得自行享有和行使，行政机关必须在法定的权限范围内活动，越权的行为、侵犯别人权力的行为无效。
在行政行为法中，邓小平提出行政机关依法行政，必须学会使用法律武器。长期以来，我们国家缺少执法和守法的传统，广大行政人员习惯于按政策办事，按上级的指示、命令办事，而不习惯于依法办事，因而必须尽快学会使用法律武器。他说：“全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事，学会使用法律武器（包括罚款、重税一类经济武器）”。(17) 改变过去往往把领导人说的话当作“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变的人治局面。邓小平提出要加强国家行政管理各个方面的立法，特别是要制定经济行政法、教育行政法、公安行政法、军事行政法等，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。
三、行政机关要接受监督
对行政机关的监督即监督行政，是邓小平行政法思想的重要内容。行政机关是国家权力的核心，任何行政主体在行政中它的行政行为都应受到监督。没有监督的权力，必然产生违法、不当的行政行为；没有监督的权力，必然产生腐败。因此，行政法不仅是调整行政机关对行政相对人的行政管理关系的法，而且是调整对行政权的监督关系的法。从这个意义上讲，行政法是控权法，邓小平行政法思想中也包含了控权法。邓小平行政法思想中有大量的关于对党和国家机关监督的论述，表明了邓小平掌握了行政法的真谛。
长期以来，由于我们党实行党政不分、以党代政的领导体制，邓小平论述的对行政主体的监督主要体现为对执政党这个特殊的“行政主体”的监督。他提出：共产党要接受监督，共产党员要接受监督。国家行政机关的工作人员大部分是共产党员，“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”(18) 在党的八大上，他提出“从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督”。(19)
为了加强对国家行政机关的监督，邓小平提出不仅要有群众监督制度，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。(20) 这些专门的机构就是党的各级纪委、行政监察机关及检察机关等。十一届三中全会以后，我们党恢复了中央和地方各级党的纪律检查委员会，恢复了国家监察部，重新建立了各级人民检察院，使行政监督实现了专门机构监督和群众监督相结合。
为了加强对行政机关的监督，邓小平提出了党政分开。党政分开思想是同监督行政思想相联系的。党政分开的目的之一，就在于使党委摆脱日常事务，更好地发挥党监督行政机关的职能。
为了加强对行政机关的监督，邓小平提出发挥人大的监督作用。权力机关有权罢免政府组成人员，撤销政府不适当的行政法规、行政规章、决定和命令。正是因为人民代表大会对政府的监督是最权威的监督，邓小平反对中国走西方民主政治的道路，反对“三权分立”，特别强调了要坚持人民代表大会制度的优越性，发挥人大的作用。
为了加强对行政机关的监督，邓小平提出“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”。(21) 1982 年我国制定了《中华人民共和国民事诉讼法》（试行），首次确认行政案件由人民法院受理，这标志着我国行政诉讼法制度的建立。此后，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》相继制定和实施，这是邓小平行政法思想影响我国行政法的发展历程而结出的丰硕成果。
四、邓小平行政法思想形成的实践基础
理论来源于实践。邓小平行政法思想是邓小平长期行政管理实践经验的结晶。在领导农村革命根据地人民政府的工作中，邓小平就探索了行政管理的规律，他反对“党权高于一切”，明确提出要特别发挥政权的作用。这同他在党的十一届三中全会后提出的党政分开的观点是一脉相承的。
在我们党成为执政党以后，邓小平是新中国行政管理工作的开拓者之一。建国初期，他在领导西南地区党和政府的全面工作中作出了突出的贡献。1952年成渝铁路用两年的时间建成，极大地提高了新中国人民政府的威望，在新中国的行政管理史上写下了光辉的一页。
1956年以后，邓小平成为以毛泽东为核心的第一代中央领导集体的成员，并在政府中担任过副总理和代总理。在1961～1962年困难时期，他协助党中央和国务院制定了一系列切实可行的政策性文件，《农业十二条》、《人民公社六十条》、《工业七十条》、《手工业三十五条》、《财政六条》、《文艺八条》、《高教六十条》、《商业四十条》等，这些文件涉及到了国家行政管理的各个方面。1975年他不顾再次被打倒的危险，提出各方面都要进行整顿。仅在1975年一年间，他就主持召开了6次全国生产性会议，还主持制定了农业、钢铁、煤炭、交通运输、科学和技术各个领域的发展规划，充分显示了他的行政管理才能。
邓小平在法国留法勤工俭学的经历，是邓小平行政法思想产生的又一实践基础。1919年9月，15岁的邓小平进入重庆留法勤工俭学预备学校学习。 一年后邓小平踏上了向往已久的法兰西土地。从1920年10月19日到1926年1月7日，邓小平在法兰西的土地上生活了5年2个月又19天。在这里，他不仅接受了马克思主义，成为一个坚定的共产主义者和职业革命家，而且，他吸收了西方的进步思想，包括法国的行政法思想和理念。法国是“行政法母国”，行政法作为一个独立的法律部门，是在法国大革命后确立起来的。另一方面，在19世纪中叶，为了使行政法制化、规范化，在欧洲大陆法系国家，对行政管理的研究不是作为行政学的研究对象，而是作为行政法学的研究对象的。立志救国救民大业的邓小平要研究行政管理，就必然学习行政法。所以，深受西方行政法影响的邓小平在党的十一届三中全会后说：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课”(22)。在邓小平的推动下，我国终于迎来了行政法学的春天。
解读邓小平的行政法思想，对于我们更好地学习邓小平理论，对于建设法治政府，加快推进社会主义法治国家建设进程，有重要意义。
注释：
①②③④⑤⑧⑨(11)(12)(13)(14)(15)(16)(17)(20)(21)(22) 《邓小平文选》第2卷，北京，人民出版社，1994年版，第339、329、98、365、321、339、340、328、331、332、328、409、151、371、332、146、181页。
⑥⑦⑩ 《邓小平文选》第3卷，北京，人民出版社，1991年版，第177、179、319页。
(18)(19) 《邓小平文选》第1卷，北京，人民出版社，1994年版，第270、215页。
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