区域公共管理模式：理论基础与结构要素，本文主要内容关键词为：管理模式论文,理论基础论文,要素论文,区域论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着学界相关研究的深入，区域公共管理的理论和实践正被越来越多的学者所关注，特别是以中山大学陈瑞莲教授为核心的研究团队率先对区域公共管理的一般概念、基本范畴、国内外研究现状、未来的主要研究领域等展开了具有开创性意义的探究，一定程度上代表了国内区域公共管理研究的水平。①在消化、吸收已有理论并力图有所创新的基础上，我们则将目光聚焦于现实社会的具体问题，以公共物品治理作为区域公共管理研究的切入点，指出区域公共管理是与区域行政有着本质性区别的概念，它是指区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其他领域的某一方面或多方面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理②。虽然国内学界对区域公共管理的研究取得了一定的进展，但对“区域公共物品治理是如何实现的”这一核心问题的研究尚处于起步阶段。基于这样的认识和判断，我们以网络治理理论为基础，对区域公共管理模式即“区域公共物品治理是如何实现的”问题进行初步探讨，以期将区域公共管理研究进一步引向深入。
网络治理理论：区域公共管理模式的理论基础
自1989年世界银行首次提出“治理”一词以来，“治理”概念不仅在政治学、行政学领域，而且在社会学、经济学等领域都得到了广泛的运用。当前治理理论研究的一个热点问题是讨论治理如何被组织起来，即采用什么样的方式来进行治理。
1993年，美国学者加里·马克斯在《欧盟的结构政策和多层治理》一文中提出了“多层治理”(multi-level governance)的概念，用来描述“跨国家组织、欧盟、国家、地区和地方政府之间的持续谈判体系”③。1996年，加里·马克斯在《20世纪80年代以来欧洲一体化：国家中心论对多层治理》一文中将“多层治理”概念描述为“隶属于不同层级（跨国家组织、欧盟和国家）的政府单位之间的合作，而不是形成科层关系”④。2003年，马克斯和莱斯贝特·胡奇在借鉴欧洲治理研究学者、国际关系学者、联邦主义者、地方治理学者和公共政策学者研究成果的基础上，根据辖区(jurisdiction)之间的差异和辖区系统特征两个标准，将多层治理划分为两种模式（见表1）。模式（一）中辖区层级数量有一定的限制，这些辖区无论是在国际、国家、区域还是在地方层次范围内都是具有统一目的的，也就是说，它们将多种功能包括政策责任、法律体系以及代表机构都统合在一起。在这一模式中，无论是处于单一层次的还是穿越多层次的单个辖区里，辖区成员的边界不具有交叉性，公民属于仅有的一个与特定的区划(territorial scale)相关的辖区，且尽管辖区各个层级间在政策竞争上是灵活的，但往往倾向于长时期保持稳定。模式（二）则截然不同，它由围绕具体任务而形成的特殊辖区构成，各个辖区具有特定的功能，比如提供特定的地方服务、解决特定的公共资源问题、确定特定的软件标准、特定河流的水质监控或者国际贸易冲突的调解等。围绕具体任务形成的辖区数量众多，且界限模糊，它们的存在没有很强的固定性，往往松散而灵活，随着治理需要的改变而改变。在现实的治理过程中，两种模式同时并存，模式（二）一般嵌入到模式（一）之中，但它们工作方式差异明显。模式（一）中存在单一的权力辖区，在该辖区中各成员呈现层级性上下关系，权力的传递是单向度的线性方式；模式（二）中存在基于特定任务而形成的辖区，该辖区存在多个独立的权力辖区，因为共同的目标而聚合，区域内各级成员呈现交叉性关系，权力传递存在多向度。⑤
与胡奇和马克斯不同，贝阿特·科勒—科赫在对欧洲治理模式进行类型研究时，借鉴利奇法尔特的民主体制类型研究原则，认识到分析一种模式构成要素的本质不能说明治理类型的基本变化，而应将注意力集中在与这些构成要素相互作用的关系和规律性上。在此基础上，他区分出国家主义、法团主义、多元主义、网络治理四种治理模式（见表2）。这四种治理模式各有其主要特征，具体如表3所示。
表3 各种治理模式的主要特征
国家主义多元主义法团主义网络治理
国家的角色权威裁判员 调解者 促进者
主要的目标追求共同的国追求个人利益整合冲突的群协调相关利益
家利益 体利益
以多数规则为为建立简单多共同谈判以达多边谈判以获
相互作用 基础的命令和数联盟而进行成共识 得大致相同的
的方式
控制竞争和讨价还地位
价
最重要的 国家行为体 国家行为体和国家行为体和国家行为体、
行为体
大量的利益集功能强大的社各种公私行为
团、政党团 体和大量的投
资者
政治分配 包括所有议题各个政府层级包括具体议题功能上超越不
的层级
领域的中央层上的所有议题领域国家行为同层级的具体
和范围
级 体和功能的国协议
家和次国家层
级
来源：吴志成：《治理创新——欧洲治理的历史、理论与实践》，天津人民出版社2003年版，第350～351页。
尽管贝阿特·科勒—科赫的研究是以超国家层面的欧盟为对象，但其对于分析一国范围内的治理模式类型同样具有重要的意义。首先，科勒—科赫的分析方式将注意力集中在模式中各行为主体相互作用的关系和规律上，从而避免了由于过度注重对模式中各利益行为主体的区分而忽视模式运行机制及规则的缺陷。其次，政治关系的组织原则和政体的宪制逻辑这两个划分基础体现了治理模式类型研究的方法论基础，组织原则中多数规则和联盟揭示了在看待多元利益行为主体相互关系时可以采取什么样的态度，是冲突、竞争还是合作；宪制逻辑的公共利益和个人利益取向则表明在对待多元利益行为主体本身时存在群体式的集体主义和原子式的个体主义两种倾向。再次，科勒—科赫的分析方式很好地体现了国家—社会两者之间的关系类型。随着人类历史的发展，作为一个分析现实的理论工具，国家—社会两分法在不同的历史时期体现出不同的内涵，国家与社会的关系也呈现不同的方式⑥：国家与社会的分离、国家与社会的合作、国家进入社会⑦。
上述两种对于治理模式的划分方法体现的是不同的研究焦点和视角。马克斯和胡奇以治理管辖权限的散布程度为标准，基于联邦制的社会现实区分了治理的两种模式，其研究的焦点在于模式结构的差异。贝阿特·科勒—科赫则不同，他认识到分析构成要素的本质并不能说明治理模式的基本变化，而构成要素相互作用的关系和规律性则更能展现不同治理模式的基本特征。就其实质来说，这两种划分方法并不矛盾。胡奇和马克斯确立了治理模式的基本框架，贝阿特·科勒—科赫则确立了模式中构成要素的运行规则和方式。在国家主义、多元主义、法团主义和网络治理四种治理模式中，国家主义模式强调政府的单一强制作用，多元主义模式则提倡市场化的竞争行为，介于两者之间的是法团主义模式和网络治理模式，它们都认同社会在分析和解决现实问题中所具有的重要作用，并强调国家、社会和市场的合作。区域公共管理理论自身的特征表明，在四种不同的治理模式中，网络治理模式对于区域公共管理模式的构建具有最合理的借鉴意义。
网络治理是关于治理组织方式的一个基本理论，也是一种基本的模式，其最早可追溯到对组织间网络关系的研究。20世纪70年代以来，“网络组织”、“组织的网络形式”、“组织内部网络”、“组织间网络”、“灵活地专业分工”、“半组织”等名词被频繁用于描述以系统化和非正式社会系统为特征的组织间的协调，以此相对于科层结构和正式的契约关系。⑧组织间网络构成了与市场和等级制截然不同的经济行为协调方式。⑨国内有学者认为，所谓组织间网络是“指一些相关的组织之间由于长期的相互联系和相互作用而形成的一种相对比较稳定的合作结构形态，这样组织群就可以通过集体决策、联合行动来生产产品或服务，以便更迅速地适应不断变化的技术和市场环境，并提高自身竞争力。这里所讲的组织可以是单个的公司、企业、私人自愿者组织或政府机构”⑩。随着实践和理论的发展，组织间网络研究逐渐演进到网络治理理论。琼斯等在论文《网络治理的一般理论》中在对理论界的九种描述进行综合分析后认为：“网络治理包含着对自主组织（就像非营利组织一样）的一系列有选择的、持续的、结构化的安排，这些组织为了适应周围环境中偶然发生的事件和协调、维护交易，基于隐喻和宽泛的协议从事产品和服务的创造。”“有选择的”表明网络成员并不一定来自于某一共同的行业，而在于为了一个共同的目的相互间存在频繁的交易行为；“持续的”意味着网络成员不断重复着相互作用；“结构化的”表明网络内的交易关系既不是随意的也不是制度化的，更多的是一种反映分化的模式；把“隐喻和宽泛的协议”作为网络适应、协调和维系系统运行的条件则是为了突出其与权力结构或具有法律意义的合同等正式的关联不同，强调的是非正式的关联。(11)琼斯等人的界定揭示了网络治理的以下特点：(1)网络的形成是为了一个共同的目的，或者是生产产品或者是提供服务；(2)网络形成的基础是存在具有独立地位的网络成员，网络成员的标准不在于是否是同行业或同部门，而在于是否与网络目的相关；(3)网络内成员间的交易既不是随意的也不是制度化的，而是一种介于松散和科层结构之间的灵活的关系模式；(4)维系网络运行的力量不是来自于权力结构或具有法律意义的合同、契约，而是依赖于在重复交易中形成的隐喻和宽泛的协议。
网络治理研究对于公共管理具有十分重要的意义。(12)这是因为随着现代社会组织的转型和发展，现代社会结构发生了重要变化，传统的工业组织和公共组织都相继呈现出一系列新的特征，“后福特社会”和“后现代国家”的出现，预示着传统同质性的科层制走向异质性的多样化组织结构，传统公共行政所秉承的单一中心的、自上而下的垂直权威控制、层级节制与权力集中、公共政策资源主要来源于政府的模式将被自上而下与自下而上相结合的多中心治理、平行发展的网络组织结构、分权化的权力格局与分割化的公共政策过程、多样化的社会资源共享模式所取代，公与私、国家与社会的界限开始变得模糊，政府管理社会和公共事务的功能开始转变，由控制和直接干涉转向协调和促进社会整合。同时，非营利组织作用的日益增大，公民社会的蓬勃兴起，也使得公共管理实践中政府与社会其他组织的合作变得日益频繁，网络治理模式的应用更具现实性。
鉴于网络治理“是在单个组织无法独自完成各自使命的情况下设计有效的制度来进行治理”(13)，奥图勒认为网络治理模式是现代公共管理实践发展的必然趋势：首先，公共行政中许多问题不能完全分割成小块分别交给不同的部门去处理，必须涉及到跨机构之间的协作；其次，处理复杂事务的政策需要网络化的结构才能执行；再次，政治性压力使得网络可能是实现政策目标所必需的；第四，实现各种联系制度化的必然要求；最后，跨部门和不同层次管理的需要。(14)
网络治理模式与传统的科层官僚制模式有着十分明显的区别。首先，网络治理模式体现的是一种“多对多”的结构关系，与等级制下的“一对多”不同。网络治理模式下，政府只是其中的一个主体，它与国际组织、地区组织、其他层级的政府、企业和公民社会等形成一种相互影响的“多边关系”(multilateral)，而不是“双边关系”(bilateral)。其次，与传统科层官僚制模式下政府成为权力集中化(centralization)中心、起绝对权威作用不同的是，政府在网络治理中承担引导作用，成为网络中心(centraflity)。作为网络结构的一个节点，政府把许多行动者结合到一起，进而成为各行为主体之间的一个通道，通过它各方直接建立联系。对政府而言，为社会构建各种各样的网络是其基本职责。为了维护网络的成功运作，政府需要促进参与者之间的互动，通过促进信息交换而减少不确定性和复杂性，改变激励以促进合作，发展互动的新规则和程序，改变地位、关系和参与者的角色，帮助网络成为自我组织，推进参与者之间有效地沟通。再次，在传统科层官僚制模式下体系运行依靠的是自上而下的层级权力控制，对权力的控制性应用是其核心属性，而网络治理模式中网络运行依赖的是基于信任之上的合作，“合作、协调、相互联系是治理的核心属性”(15)。最后，网络治理模式具有动态性特点，网络治理过程中，政府与其他行为主体一起构成了相互依赖的网络，由于社会问题的复杂性，政府必须与网络中其他行为主体合作才可能有效地回应社会。
由此可见，网络治理模式具有以下四个方面的特征：第一，由政府构建一个网络，政府在其中承担管理者的角色；第二，网络中存在多元行为主体，政府作为其中一个主体并不是权威中心，而是提供一个让各方直接交流的通道；第三，网络实质是一个平台，多元行为主体具有平等的地位，就共同关心的问题、公共事务进行协商、合作，达成一致意见并执行；第四，网络的运行依赖信任和多元行为主体共同遵守的行为规范。
区域公共管理模式的结构要素
从制度设计的角度来看，区域公共管理模式主要由体制框架、运行机制和组织机构三个要素构成。
1.区域公共管理模式的体制框架
体制框架是区域公共模式的根本性内容，其关注的是不同主体之间的权力结构和位置。区域公共管理多元行为主体之间的结构安排将决定不同主体在模式中所处的位置和所获得的权力，包括利益诉求、意志表达、影响力等多个方面。在区域公共管理实践中，横向地方政府间关系和地方政府与非政府的社会主体之间的结构安排对于整个区域的治理起着关键性作用。因此，区域公共管理模式的体制框架设计需要妥善处理好上述两个问题，即在顺应我国政治、行政生态背景的基础上，实现横向地方政府间关系和地方政府与非政府的社会主体之间的合理结构安排。
横向的地方政府间关系主要表现为地方政府间的竞争与合作。就区域公共管理而言，在国际一体化和区域主义背景下，合作是地方政府间关系的主流。当前地方政府间的合作主要有都市圈、政府链、区域性地方政府论坛、功能化特区、区域委员会等形式。区域公共管理是基于公共物品治理之上的共同管理，诸多形式的地方政府间关系实质是平等的关系。在构建区域公共管理模式时，横向的地方政府间结构框架必须是在地位对等基础上的合作。
在地方政府与非政府的社会主体之间的结构框架问题上，网络治理提供了良好的理论支持。在网络式结构中，政府与非政府的社会主体处于平等的地位，它们就公共事务进行协商，达成一致的行动意愿并执行，政府不是超越于社会的行为主体而是进入社会领域成为广义社会的一部分。
2.区域公共管理模式的运行机制
运行机制是模式得以良好运行的软性因素。从系统的角度看，一个良好的区域公共管理模式必须具备以下四种机制：决策机制、执行机制、反馈机制和监督保障机制。
决策是行为的前提。区域公共管理模式的决策机制是指地方政府之间以及地方政府与非政府社会主体之间的参与、表达与博弈。科学的决策机制能够满足公开参与、多元意志的表达、多元利益的综合等方面的要求，其中主体之间的对话机制、利益协调机制、问题磋商机制和权力调控机制是科学决策机制的低层次表现。
执行是行为的关键。任何决策的实现都依赖于执行的正确性和有效性，执行机制主要包括执行主体、执行方式等方面的内容。执行主体可以是单一的也可以是多元的，可以是政府也可以是非政府行为主体，采用什么样的执行主体取决于模式的设计。而执行方式更多的是在行为过程中所表现出的权力运行方式，从权力来源上可以是基于强制权力的方式也可以是基于权威的方式，从运行方向上可以是单向的命令、指示也可以是相互的指导，从类型上可以是行政方式也可以是经济方式或法律法规方式等，执行方式的选择在于执行主体的明确。在此意义上，执行机制的关键在于执行主体的设置。从理论层面及实践效果来看，执行主体应该是多元行为主体组成的统一性机构。
监督是行为的条件。监督是为了行为的有效性而存在，是行为的保障性因素。区域公共管理模式中的监督主要可以体现为两个层次：一是决策层面的监督，一是执行层面的监督。区域公共管理是一个过程，多元行为主体参与其中特别是政府作为独立利益行为主体而存在，如何实现主体间地位平等以及解决集体行动过程中产生的困境，需要存在一个超越的力量来保障集体共识的形成，这个超越的力量既可以通过内部产生，也可以由外部的力量来充当。当前我国的政治体制结构表明，区域公共管理模式决策层面的监督力量主要来自上级政府，执行层面的监督则主要通过具体的组织机构来完成。
反馈是行为的补充。反馈机制的功能在于纠正行为过程中出现的失误或偏差，维护行为按照原先设定的正确路径进行。区域公共管理强调主体间的沟通和交流，综合事前监督、事中监督和事后监督于一体的反馈机制有利于集体行为的正确进行和多元主体间的良好合作，也有利于区域公共事务治理。
3.区域公共管理模式的组织机构
组织机构是模式运行的载体，是模式运行的物质性基础。所谓机构是指由不同的行为主体按照一定的结构形式共同组成的一个统一整体，相互之间存在有机的联系。体制和运行机制都通过组织机构发挥作用，而机构的设置则取决于体制和运行机制的规定性，有什么样的体制和运行机制就有什么样的机构存在。区域公共管理是多元主体管理区域公共事务，解决区域公共问题，提供区域公共物品，实现区域公共利益，通过协商或调解的手段和方式最终达成一致的行动意愿并执行的过程，多元主体间形成网络化的结构，采用协商和调解的方式，因而组织结构的设置必须满足这一特征。
注释：
①参见陈瑞莲、张紧跟《公共行政学研究的新视角：区域行政》，《公共行政》2002年第3期；陈瑞莲《论区域公共管理研究的缘起与发展》，《政治学研究》2003年第4期。
②参见郭风旗《我国区域公共管理理论分析》，《行政论坛》2005年第4期；郭风旗、芮国强《流域管理民主模式的理论研究》，《海河水利》2005年第2期；郭风旗《我国农村公共物品治理的多元模式》，《上海行政学院学报》2005年第5期。
③Gary Marks.Structural Policy and Multilevel Governance in the EC.In The State of the European Community,ed.Alan Cafrany and Glenda Rosenthal.Boulder,CO:Lynne Rienner,1993.
④Gary Marks.European Integration from the 1980s:State-centric versus multilevel Governance,Journal of Common Market Studies,1996,(3).
⑤Liesbet Hooghe,Gary Marks.Unraveling the Central State,But How? Type of Multilevel Governance.American Political Science Review,2003,(2).
⑥关于国家与社会关系的分析，可参见邓正来《市民社会理论的研究》，中国政法大学出版社2002年版；何增科《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版；邓正来、J·C·亚历山大《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社2002年版。
⑦关于“国家进入社会”的观点最早由科勒(Koli)和舒(Shue)提出，具体参见Joel s.Migdal.State in society.Cambrige University Press,2001.
⑧Gerlach M L.& Lincoln J R..The organization of business networks in the United States and Japan.Networks and organizations:Structure,form,and action:pp.491～520; Nohria N.Is network perspective a useful way of studying organizations.Networks and organizations:Structure,form,and action:pp.1～22.Boston,MA:Harvard Business School Press.1992.
⑨Powell W W.Neither market nor hierarchy:Network forms of organizing.Research in organizational behavior:pp.295～336.Greenwich,CT:JAI.1990.
⑩张紧跟：《组织间网络理论：公共行政学的新视野》，《武汉大学学报》（社会科学版）2003年第4期。
(11)Candace Jones,William S.Hesterly.A general theory of network governance:Exchange conditions and social mechanisms.Academy of Management Review:pp.911～945.1997(4).
(12)国内学者朱德米结合网络治理理论与欧洲地区治理的实践提出了“网络状公共治理”的概念，用以解释“治理是如何被组织起来”的问题，并提出了网络状公共治理的两种类型：多层治理和伙伴关系治理。参见朱德米《网络状公共治理：合作与共治》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2004年第2期。
(13)转引自孙国强《西方网络组织治理研究评介》，《外国经济与管理》2004年第8期。
(14)O'Toole,Laurence J Jr.Treating networks seriously:Practical and research-based agendas in public administration.Public Administration Review,1997(1).
(15)李维安、周建：《网络治理：内涵、结构、机构与价值创造》，《天津社会科学》2005年第5期。