中小城市发展整合经营论，本文主要内容关键词为：中小城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1003-6636(2003)04-0049-04；中图分类号：F292；文献标识码：A
随着市场经济的深入发展和城市化进程的日益加速，经营城市已逐步成为人们的共识，经营城市战略也在许多城市的发展建设中显示出强劲的生命力。但对广大中小城市而言，运用市场经济手段经营好城市这个国有资产却并非易事。与大城市、沿海发达城市相比，我国绝大多数中小城市的经济基础比较薄弱，城市功能不完善，城市化水平低，没有足够的经济实力进行大规模的建设，容易出现“头痛医头、脚痛医脚”的投资现象，无法形成有效的整体承载能力。此外，由于受传统思维影响较重，许多中小城市的改革创新意识不强，政策、体制等方面的束缚较多，不能达到城市政府职能转变与城市发展制度创新的结合，从而无法实现城市发展由单纯投入型向整体经营型的转变，难于形成城市自我滚动发展的新机制。为此，中小城市的发展要实施经营城市战略，必须树立整合经营的全新理念，实现对城市的整体经营。
一、整合经营城市的基本内涵
整合的英文对应词汇是“Integrate”，它具有“使……完整”、“合（各部分）成一整体”及“综合、汇集、集成”等解释，但是从整合经营的角度来看，则应以“综合各方面使整体和谐统一”为基本特征。所以，对整合经营城市可以这样来认识：在城市经营中，通过系统化的经营方法，使城市经营要素成为一个有机的整体，并且使城市经营活动成为一个和谐的统一体。整合经营城市的外延，包括经营城市的理念整合、政策整合、城市功能整合、城市资源整合和战略整合。
理念整合是指将管理城市理念、建设城市理念、发展城市理念、经营城市理念等综合集成为一个有机的理念系统。
政策整合是指将土地使用政策、户籍登记政策、就业政策、社会保障政策、城镇产业导向政策、环境保护政策、城市建设投融资政策等综合集成为一个有机的政策系统。
城市功能整合是指将城市的行政功能、经济功能（生产、集散）、文化功能、管理功能、服务功能和创新功能等综合集成为一个有机的功能系统。
城市资源整合是指将土地资源、人力资源、政治资源、经济资源、文化资源等综合集成为一个有机的资源系统。
城市行为的整合是指政府将规划城市、建设城市、管理城市、运营城市等综合集成为一个有机的行为系统。
战略整合是指将区域经济发展战略、城市化战略、小城镇发展战略、生态环境保护战略等综合集成为一个有机的战略系统。
我们还可以从整合经营的以下特性来进一步理解上述含义。
1．整体性。城市要素除了构成城市功能载体的自然生成资本（如土地）、人力作用资本（如城市基础设施）及其相关的延伸资本（如路、桥命名权）等经营对象外，还包括与城市经济功能、投资环境、城市形象等有关的其它因素。城市的有形或无形资本常常体现为其综合服务的能力，即它所提供的优越的生活环境和投资运营机会。因此，整合经营城市是从整体上对城市要素的优化组合，即实现对城市整体的经营。
2、综合性。经营城市的每一项具体活动，既是单一的又是相互联系的经济活动，必须互相协调、统一规划进行。整合经营就是要使各种力量能够统一方向，形成合力，共同为经营城市的目标服务。整合经营城市的目标是提高城市的核心竞争力，而城市竞争力反映的是城市的综合素质。因此，经营城市的主体也就应该从城市政府转变为政府与民众的综合体。
3、动态性。凡经营活动皆须遵循市场法则。经营城市也必须运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的资本进行有效地聚集、重组和市场营运。为此，整合经营城市特别强调以动态的观念，分析市场，研究市场，培育市场，主动地迎接市场的挑战，全力促进“大市场”的引进和建设；以创新的精神，转变职能，健全机制，规范行为，实现中小城市的自我滚动、自我积累、自我增值的良性发展。
4、一体化。城市是历史上生产要素的聚集地，要始终要保持城市生态容量与经济增长产业发展的相均衡，就必须坚持可持续发展的经营城市的原则。整合经营城市应强调在坚持经济效益、社会效益、环境效益三者和谐统一的基础上，努力使各经营项目横向配套、纵向到位；使政府各管理部门职能一体，工作协调，并将经营活动贯穿到城市规划、建设、发展、管理的全过程。
综上所述，整合经营城市的本质就是通过动态的综合使经营城市完整与和谐，即按照市场经济的规律，充分发挥城市各种资源的效用；运用系统工程的方法，高度协调各项城市管理职能和经营活动。这也就是说，整合经营的核心是城市资源的整合、政府行为的整合。所谓资源的整合，除了要充分利用城市自身的自然资源、人力资源及其相关延伸资源外，更重要的是利用城市所在区域或更大范围的社会资源，并以尽可能少的投入激活更多的社会资源，并根据市场的需要，经过一定的创新活动，进行优化组合，实现升值。而所谓行为的整合，除了要求政府各职能部门政令统一、协调一致外，更重要的是要求政府的行政行为与市场行为的一体化，做到互相配合，互相补充，互相促进，“两手都要抓，两手都要硬”。只有这样，才能极大地提高经营效益和增强城市的综合竞争力。
二、树立整合经营的全新理念
一般而言，我国中小城市的发展属于功能导向型的发展。为实现由传统的管理城市向现代的经营城市的变革，一方面要求把中小城市政府职能转变与制度创新结合起来，即不仅使政府职能从直接经营管理竞争性行业的领域退出，转向提供环境和服务的公共领域，更要求政府通过制度创新，加强市场组织体系的建设，加快市场法规的制定，推进市场化进程，创造公平竞争的发展环境。另一方面，城市经营要走市场行为与政府行为相结合的道路，即政府不仅要促进和完善市场机制，按市场规律办事，还要做好规划、协调、引导、推动等各项工作，在政府主导下充分发挥市场对资源配置的基础性作用。在城市资产到资本转化的运作中，政府还应通过规划来实现资源的优化组合，进一步推进城市经营。中小城市政府只有树立了整合经营城市的全新理念，才能真正实现职能转变与制度创新、市场行为与政府行为的结合。为此，必须实现以下观念的转变。
1、转变“公共财产”观念，树立“城市商品”意识。在中小城市，文化娱乐、社会消费等公共设施与大城市相比较少，这就使满足人民生活需要的基础设施的地位更为突出。长期以来，这些“公共财产”理所当然可以“免费使用”的观念已根深蒂固。因此，只有转变“公共财产”的福利性、非生产性和无偿使用的观念，树立“特殊商品”的经营意识，并把这种经营意识贯穿到城市规划、建设、管理的全过程，才能按市场经济的规律经营城市。
2、转变“单一项目”观念，树立“整体产品”意识。一些人简单地认为经营城市就是有偿出让土地、租赁承包服务项目等活动。这种认识十分肤浅。实际上城市经营的对象并非是单一投融资项目的实物产品而是综合的整体产品。所谓城市整体产品，一方面是指城市土地、矿藏资源、交通设施、特色建筑、人造景观、名优产品、支柱产业和国有企业等实体资产；另一方面是指地理位置、气候条件、自然风光、区域经济等环境资源；此外还包括古老历史、传统文化、民俗风情、精神文明、政策制度和经营理念等精神产品。总之，凡是城市所拥有的可以资产化、资本化的资源，不管是物质的还是精神的、无形的还是有形的，都是城市经营的产品。
3、转变“单纯筹资”观念，树立“整合资源”意识。经营城市可以为筹集城市建设资金提供一种全新的思维方式，但如果仅仅是为了筹集城市建设的资金，也只能是一定程度地解决近期资金短缺问题，却未必能改变效率低下的状况。只有整合城市资源，即通过对发展环境和经营资源的分析，实现城市经济资源的集聚、重组和营运，利用系统思想和市场手段，实现城市有形资源和无形资源的合理配置与良性循环，才能发挥城市资源的系统作用，体现整体优势，提升城市的品位价值。
4、转变“独家经营”观念，树立“多元发展”意识。政府是城市发展的领导者，担负着城市规划建设、经营管理的重任；政府也是城市经营的主导者，有责任提供城市发展的基础条件，但决不能成为基础设施投资的单一主体，不能搞“独家经营”。这就要求政府引入市场机制，以“谁投资，谁受益”为原则，动员社会各方面力量，形成一个包括国家投资、地方政府投资、社会投资、个人投资和引进外来投资在内的多元化投资机制。同时，全面引入竞争机制，以公开招标、拍卖经营等方式，最大限度地盘活存量，吸引增量，实现城市的自我滚动、自我积累和自我增值，以利于经济结构的多元化发展。
三、整合经营的基本思路与策略
从政府的角度看，城市经营的根本任务就是营造一种有利于城市发展的环境。这种环境既包括社会环境、经济环境和科技环境，也包括开放程度、城市水平和居民素质等区域环境，还包括法律、政策和运行机制等服务环境。对于中小城市而言，其总体环境与大城市相比相对落后，各环境要素发展也极不平衡，制约因素又较多。因此，采用一体化的整合经营思路，首要解决的是搞好系统规划，实施整体运作。其具体经营策略有：
1、连锁效应策略
城市不是众多人和物在地域空间上的简单叠加，而是一个以人为主体、以发展为依托、以经济活动为基础且社会联系又极为紧密的有机整体。因此，在城市经营中，应该采用连锁效应策略，从整体上推动城市经济持续快速健康发展。例如，在经营项目的选择和城市功能的开发上，就应采取连锁效应策略。经营项目的连锁效应是指经营发展一个项目能够对其它项目产生连锁反映，体现出积极的正向的推进作用。土地使用是当前中小城市的主要经营项目之一，但如果仅仅局限于此，必然一事无成。只有对土地实行统一经营，既进行基础开发，又进行功能开发，创造出一个好的发展环境，才能吸引外资、外地企业真正安家落户，从而带动其它产业发展。如河南省许昌市以道路等市政设施带动连片开发，在原本地理位置不佳的地方，先由政府投资把市政设施建设好，再引资开发附近地区，实现了城市资产的大幅度增值。开发城市功能的连锁效应是指在开发城市功能的时候，不仅要着眼于完善市区性功能，更要考虑如何增强区域性功能和跨区域性功能；不仅要解决城市综合功能显露的现实问题，还要考虑城市综合功能的潜在能量、规模强度、协调程度、层次水平等因素，以全面提高中小城市的综合竞争能力，扩大中小城市对周边地区乃至更大范围的影响。十堰市城区是一个典型的带状型城市，该市拟在“十五”期间，通过完善“中部组团”、充实“西部组团”、发展“东部组团”的措施，不断拓展城市空间和完善综合服务功能，把十堰市建设成为一个开放型、多功能的区域中心城市。
2、优势带动策略
优势带动策略是指中小城市要优先投资在一定区域内具有明显优势的项目，并通过优势项目的发展，促进生产要素的有利集聚，带动相关的产品项目或产业，形成较高的产业集中度，“一业特强，多业发展”，增强城市的综合水平及竞争实力。例如，早在20世纪80年代初，义乌市就率先开放了小商品市场，始终把市场建设和商品流通业的发展作为推动义乌发展的主导产业来抓，并不断赋予新的内涵，唱好自己的“拿手好戏”。随着商品流通业的发展，该市有效地积累了资金，汇集了信息，形成了可观的人流物流，为其它产业的发展提供了基础，并以此为依托发展第二产业，反哺第一产业，从而形成了富有竞争力的产业集群。又如，具有组群式城市结构的淄博市，由于区与区之间相距较远，城市的规模效应难以得到充分的发挥，因而提出了建设数字化城市的发展道路。即在城市规划与运营管理以及城市生产与生活的各个方面，广泛应用数字化信息处理和网络通讯技术的最新成果，实现信息服务与资源共享，更好地发挥城市“聚合”和“辐射”的效应，以信息化带动工业化，以工业化推动信息化，以信息技术改造传统产业，从而促进整个经济结构的优化升级。
3、合作开发策略
合作开发策略是指从区域经济发展的角度出发，综合考虑区域城市带内各中小城市的资源环境和经济条件，既要充分发挥各城市的功能特色，又要联手整合资源，以形成城市之间特色互补的组合优势。目前，有些中小城市，特别在城市分布较密集的地区，仍然存在着“坐拥一方”、自成体系、封闭发展的思想，缺乏利用社会化分工与合作来做大做强的现代市场经济观念；在建设中着眼于铺新摊子，盲目追逐投资热点，缺乏创新和整合。如果许多中小城市都要建民航机场，沿海的小城市都建“现代化”的“大”港口，势必会出现萧条的“空壳”，造成资源的浪费。因此，各中小城市应该在国家宏观发展战略的指导下，充分认识自身的区位、资源、人文、历史等要素的特点，并考虑与周边城市的关系，扬长避短，通过开展项目合作、联合开发资源、进行商品流通和物质协作、加强科技与人才交流等多形式、多领域的合作，以形成各具特色、相互渗透、优势互补的聚合体。目前，重视区域规划，加强城市发展的地域分工与有效合作，建设各具特色的现代化城市已成为人们的共识。许多学者在研究中提出了很好的建议，如提出了青岛、烟台、威海应发展区域性经济，进一步加强联合，构筑经济上的“金三角”。又如提出了长江三角洲实施经济协调发展战略应以“大力建设区域统一市场，以市场引导区域分工与合作”、“深化改革，以制度创新推动经济协调发展”、“发挥优势，扩大开放，以开放促发展”、“统筹长远规划，打破条块分割，加强区域分工与合作”为指导思想，以“产业结构协调、基础设施协调、生态保护协调”为重点内容，等等。这些建议，对中小城市的合作开发具有普遍的指导意义。
4、城市形象策略
城市形象是城市历史文化沉淀和现代建设成就的客观反映，是以物质环境外貌为载体所传达的各种信息的综合印象，也是城市决策者与市民综合素质的具体体现。因此，城市形象的塑造就是一项复杂的系统工程。在城市经营中，采用城市形象策略，突出无形资产的创造，可以更好地体现中小城市“以人为本、以环境为中心”的一体化发展的战略思想，有利于城市资源的系统优化和城市功能的整体开发，有利于塑造一个具有个性的城市品牌形象。例如：大连和青岛采用不同的城市形象策略，形成了自己独有的经济发展模式，这就是大连的环境经济模式和青岛的产品经济模式。中小城市也应象大连青岛那样立足于自身实际，打造自己独特城市形象品牌，从而为自己城市的发展创造一个良好的可持续发展的战略空间。
收稿日期：2003-02-20