金融资产管理公司在国企改革中的角色与法律问题，本文主要内容关键词为：国企改革论文,法律问题论文,资产管理论文,角色论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、金融资产管理公司和国有企业改革历程概述
(一)金融资产管理公司概述
众所周知，我国目前共有四家国有金融资产管理公司，这四家国有资产管理公司是在我国正处于市场经济建设的初期，国有经济和国有金融业面临巨大的国际国内竞争压力的背景下成立的。由于多年实行计划经济体制等多种因素，造成我国部分国有企业陷入了困难的境地，同时也形成了国有金融机构大量的不良贷款。为了支持国有企业的发展和提高国有银行的信用水平，增强我国在国际经济竞争方面的能力，党中央、国务院决定组建金融资产管理公司。四家金融资产管理公司成立之后，以中央财政为后盾，用发行债券取得的现金购买国有银行的债权，成为许多大中小型国有企业的债权人，资产管理公司继而凭借自己的专业人才优势，对这些债权加以不同的管理、处置，最终实现国有不良资产的快速、高效变现，将收回的现金用以充实中央财政和社保资金等。资产管理公司在阶段性管理和终极处置手中的国有资产过程中，除直接追偿债务人，获得现金或实物资产(以物抵债)以实现债权权利外，其主要采取了以下三种管理、处置的变现方法：一是债转股(主要针对国家批准的几百户国有大型企业)；二是追偿债权过程中申请企业破产(主要针对那些严重资不抵债的竞争性行业的中小型国企)；三是将债权转让给国内外的投资者。
(二)国有企业改革历程概述
自1979年改革开放以来，我国的国有企业改革主要经历了放权让利阶段、“利改税拨改贷”阶段、两权分离的承包制阶段、建立现代企业制度阶段等。不可否认，这些模式在推进我国国有企业改革中都发挥了作用。但随着改革的不断深入，从1997年党的十五大起我们开始把改革方向转向国有企业的所有权(或称产权)改革。（注：参见刘伟著《转轨经济中的国家、企业和市场》，华文出版社2001年第一版，第88至92页。）
在1999年9月22日党的十五届四中全会上，我们就已明确提出“国有经济的作用既要通过国有独资企业来实现，更要大力发展股份制，探索通过国有控股和参股企业来实现”；“要从实际出发，继续采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，放开搞活国有小企业，不搞一个模式”；国有经济布局要从战略上进行调整，必须要坚持“有进有退，有所为有所不为”（注：见《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》(1999年9月22日中国共产党第十五届中央委员会第四次全体会议通过)。）。这之后，关于此问题的讨论成为学术界和政府的焦点。有学者认为，国有股应从146个工业行业(目前我国的工业行业有169个)中退出，国有股必须降到不是控股也不是第一大股东的比重，同时并应从大部分竞争性领域中全额退出（注：社科院金融研究中心副主任王国刚，载158海融证券网(www.158china.com)2000-11-18。）；政府有关经济部门官员也认为，部分地区国有资本要坚决、果断地从缺乏竞争力的劣势行业退出，退出的主要方式是关闭破产，与此同时，还要通过兼并、出售、拍卖、租赁、股票上市等途径，加快国有经济战略性调整与改组步伐，收缩战线，加强重点，促进国有资本从竞争性领域退出，切实改变某些地方国有经济比重过高的状况（注：国家经贸委主任李荣融，载《中国纺织报》2000年11月01日。）。
紧接着，在2001年6月12日，国务院发布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，具体规定：凡国家拥有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投资者首次“发行和增发股票”时，均应按融资额的10％“出售国有股”；《办法》还规定：上市公司国有股可以“协议转让”(包括非发起人国有股协议转让)，协议转让时国有股权发生减持变化的，国有股东授权代表单位应按转让收入的一定比例上缴全国社会保障基金。从这里看，《办法》将“减持国有股”仅仅限定在上市的股份有限公司，属于一种狭义的“国有股减持”。（注：不久之前，狭义概念上的“国有股减持”由于牵涉到社会方方面面的利益问题、市场公平问题、投资者信心稳定问题等，现在已经停止运作。但为了切实推进证券市场健康发展，改革又转为采用更加公正稳妥地上市公司股权分置方案”。）笔者认为，采纳这种狭义的概念，是基于市场稳定的需要以及大规模的战略投资者缺乏的现实状况。一定意义上说，这是保障企业职工利益、维护社会稳定、促进国企改革的一个好“办法”。而如果我们把“国有股减持”的概念扩大化，从广义的角度来看，所谓“国有股减持”实际上是国家为了推动国民经济发展、加快部分国有企业市场化等经济改革，增强企业竞争力，通过各种方式使国有资本在部分行业、部分企业中全部或部分退出，以达到将所得资金用于社会保障等财政支出、完善企业法人治理结构以及实现股权结构多元化，进而促进国有企业改革的目的。（注：见财政部长项怀诚在2000年全国企业资产与财务管理会议上的发言。）
通过以上阐述，我们不难得出结论，从金融资产管理公司成立的原因和历史使命来看，其必然与国有企业产生千丝万缕的关系；同时，从金融资产管理公司处置其对国有企业债权的方法来看，也必然地要和我们国有企业改革的步伐、方向相一致，极大地促进我们正在进行的国有企业改革。
二、资产管理公司业务模式对国有企业改革的推动作用及遇到的法律问题
(一)债转股方式
所谓债转股方式，是指根据国家有关政策和文件，将国有商业银行持有的国有企业(主要针对国家批准的符合产业政策等条件的几百户国有大型企业)的债权转为金融资产管理公司持有国有企业的股权。金融资产管理公司在债转股后即成为国有企业的合法股东，依照相关政策、《公司法》和与企业签定的《债转股协议》等规定行使股东权利、承担义务。根据国家的有关规定，在《债转股协议》中都规定有资产管理公司有权派员参加转股企业的董事会、监事会，转股企业必须依法改制，建立规范的法人治理结构进行相应的注册登记。但由于此种债转股具有政策性，以支持国企改革、脱困为目标，所以《债转股协议》都规定资产管理公司为阶段性持股，资产管理公司要在协议规定的期限内从转股企业退出，协议同时详细规定了资产管理公司股权退出的几种方式，这种股权退出实际上正属于上文提到的广义的一种“国有股减持”，是国有企业产权改革的方式之一。资产管理公司的退出方式一般设计为以下三种：(1)资产管理公司将股权转让给第三者；(2)转股后的新公司上市成功后，资产管理公司出售其持有的国有法人股；(3)转股后的新公司以减少注册资本的方式回购资产管理公司股权。
可以说，以上三种方式中，都存在着缺乏法律支持的问题。在第一种和第二种方式中，现行法律没有规定资产管理公司可否将股权转让给国外的投资者，以及是否可将之出售给私人投资者和转股后新公司国有控股的保留比例，同时也没有规定国有股的价格标准。针对以上的法律空白，笔者建议，在将来有关金融资产管理公司和国有企业的相关立法中，明确规定以上问题并规定具体操作方法。在第三种方式中，转股后的新公司以减少注册资本的方式回购资产管理公司股权，存在着更多的问题：首先是回购资金来源问题：由于新公司回购被约定成一种既定义务，并且在回购的期限和数量上都是确定的，因此新公司回购的资金来源就成为回购能否完成的关键问题。《债转股协议》中一般都规定新公司以利润、固定资产折旧、亏损补贴、税收返还(若中央政府批准)、土地开发收益等现金回购资产管理公司持有的股权或剩余股权，并相应减少注册资本。但在实际操作中，由于新公司各方股东要按股分红，固定资产折旧原则上要专款专用，而亏损补贴、税收返还、土地开发收益又都是不确定的资金来源，因此新公司的回购资金到位乃至回购的顺利完成存在着现实的困难。其次是回购违约保障问题：由于回购必须以股东会通过有效决议(2/3特殊多数)为前提，为保障资产管理公司的退出，各方股东在债转股协议中已承诺支持新公司回购资产管理公司股权的义务，但若其违约，法律将如何追究其责任，目前无明文规定。最后是回购程序问题：我国法律对公司的减资程序规定是非常严格的，特别是在保护债权人利益方面。《债转股协议》一般约定新公司每年都要进行回购，因此也就需要每年都完成一次减资程序，特别是每次回购时公司都要办理向债权人清偿债务或向债权人提供担保的问题，这在实际操作的可行性、效率上显然有很大的难度。鉴于此，笔者建议，将来的相关立法中，应就以回购方式实现“股权退出”的相对简化的程序及法律保障做出规定。
(二)破产方式
所谓破产方式是指金融资产管理公司在追偿债权过程中申请企业破产(主要针对那些严重资不抵债的竞争性行业的中小型国企)，使部分“运营不好”的国有企业退出市场，将破产财产出售给投资者，实现这部分资源的重新配置，同时资产管理公司也得以变现资产，完成中央财政的任务，这一过程实际上也是一种类型的国有企业改革，属于广义的“国有股减持”。但资产管理公司以债权人身份所面对的国有企业及地方政府往往从企业和地方利益出发，要么阻挠企业破产(视破产为洪水猛兽)、要么在企业破产过程中以各种方式逃废债务(将破产作为逃债工具)。资产管理公司在企业破产过程中遇到的法律问题主要有：
首先，我国《破产法》规定的企业破产条件不明确，关于何为企业“经营性”严重亏损，不能清偿到期债务是一个弹性很大，不易于操作的概念，实践中地方法院受企业和地方政府的意志影响，破产随意性大，造成“该破不破，不该破乱破”。
其次，企业和地方政府利用破产、分立改制逃债，将大部分优质经营性资产先从企业分立出去，将大部分债务留在原企业，然后破产或等待债权人申请破产，而对此违法行为，资产管理公司作为主要债权人无相应的手段加以有效监督和阻止。
第三，在法院立案之后，根据《破产法》等法律，主管企业的地方政府组成清算组，往往低估破产财产、增加不合理的费用支出、篡改财务报表增加企业欠内部人的款项。对此种违法行为，我国法律并没有赋予债权人足够的权力加以抵制，也没有规定在破产过程中有效发挥中介机构的中立作用。
第四，法院在审理破产案件过程中裁定抵押无效的情况较多。为保护地方利益，实践中法院经常以各种理由裁定债权人债权设定的抵押无效。如，对以企业主要设备做抵押而发放的贷款，根据最高人民法院关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知(法发[1997]2号)“对国有企业已确认为关键设备、成套设备或重要建筑物设立抵押而未经政府主管部门批准的”，认定抵押合同无效。但实际上如何认定企业的关键设备、成套设备或重要建筑物却并不明确(从民法“合同即为当事人间的法律”的理论来看，抵押合同必须得到遵守)。法院裁定抵押无效的理由一般还有：债权人的债权抵押仅办理了房屋抵押登记或土地抵押登记之一的抵押无效、划拨土地的抵押无效、抵押设备已不存在的无效、大部分资产抵押给一个债权人而损害其他债权人合法权益的抵押无效等等，以上做法实际上都违反了民法上的“意思自治”和《担保法》的基本规定，带有明显的逃废债色彩。
第五，企业破产中存在大量的套用“政策性破产”的情况。根据《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》(国发[1994]59号)和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》(国发[1997]10号)的规定，“政策性破产”的国有企业应优先安置职工，如规定：(1)实施企业破产必须首先安置好破产企业职工；(2)企业破产时，企业依法取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标的方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工的安置；(3)企业在破产前为维持生产经营，向职工筹借的款项，视为破产企业所欠职工工资处理，借款利息按照借款实际使用时间和银行同期存款利率计算；(4)破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。笔者认为，国家对部分国有企业的破产实施“政策性破产”的特殊政策，根本上是为了维护社会稳定，安置职工，只是针对那些具有影响大等特殊情况的一小部分企业，但有时却往往成了部分地方逃废债的“盾牌”，笔者认为现实中的这种状况必须在将来的相关立法中反应出来，以法律的形式防止套用“政策性破产”的特殊政策。
综上所述可看出，企业破产程序中存在着受地方政府影响大、债权人缺乏监督破产程序的权力等问题。笔者认为《破产法》本身存在着不利于债权人监督破产程序、不利于资产管理公司利用破产的方式处置变现资产，推进国有企业改革的问题。鉴于《破产法》已不能适应变现处置不良资产的资产管理公司的需要，建议在将来的有关立法中应就资产管理公司债务企业的破产程序进行专门的规定，其主要内容应包括：(1)成立涉及中央金融机构(如国有商业银行、资产管理公司等)债权的破产专门法庭进行专属管辖，以减少地方干预；(2)按照债权比重确定债权人会议主席，并以债权权重决定表决权权重；(3)扩大主要债权人庭外调解的作用；(4)排除“破产企业的土地使用权优先用于支付职工安置费用”有关规定的适用；(5)规定凡是资产管理公司作为最大债权人的企业，只能由资产管理公司或其他债权人作为破产申请人，排除债务人以申请破产方式来妨碍资产管理公司对债务人的监管、重组等。
当前，我们一方面既要在现有政策和法律框架下依法合规地开展中小型国有企业的破产工作，同时还应争取尽快修改《破产法》，在其中加大破产监督力度，重视发挥相关破产中介机构的作用，增加破产过程中的透明度、坚持公开原则，对破产企业的破产财产也应尽量实行依法公开拍卖。需要指出的是，对于那些只是资源配置不当、“资产质量本身”并不差的企业适用《破产法》依法破产，地方政府和企业职工完全不必要将之视为洪水猛兽，这里《破产法》是承担责任的鞭策法和减债消灾、重整旗鼓的保护法。企业与其“在沉睡的噩梦中长睡不醒”，还不如依照国家有关破产的政策和法规去掉包袱，“在重整旗鼓中获得新生”。
三、结束语
实际上，债转股方式和破产方式只是资产管理公司业务中推进国有企业改革的通道之一，资产管理公司变现处置不良资产的方式还有很多，也都属于国有企业改革方式的探索，如：资产证券化、资产置换、企业重组、债务重组等，这些方式在颁布的《金融资产管理公司条例》和金融资产管理公司章程中都有规定，亦是很好地盘活和处置国有不良资产的方式，值得我们去开拓研究。
标签：国有企业改革论文; 债转股论文; 债权人会议论文; 破产程序论文; 金融资产管理公司论文; 回购协议论文; 企业破产论文; 法律论文; 土地使用权抵押论文; 企业资产论文; 债权资产论文; 国有股论文;