差异化绩效责任制：美国中小学均衡发展的新举措，本文主要内容关键词为：中小学论文,美国论文,责任制论文,绩效论文,差异化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G619.21 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2010)05-0038-05
美国中小学教育发展存在着州际、学区以及城乡之间的差异，其实际情形呈现出非均衡状况，联邦政府通过建立完善的财政体制、地方财政转移支付制度、实施择校机制以及进行补偿教育等，促进中小学教育的均衡发展。21世纪以来，美国联邦政府进一步采取措施以推动中小学教育均衡发展进入到高水平阶段。尤其是在2002年，前总统小布什签署了《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind Act，简称NCLB），加强绩效责任制的应用，强调州、学区以及学校必须确保所有学生，包括处境不利学生达到高的学业标准，州必须拟定一套奖惩制度要求学区和学校为改善学生学业成就负起责任。这些举措大大增强了落后学区、落后学校的改进动力，促进了教育质量的提升以及学区或学校之间的均衡发展。
从均衡理论的探讨来看，均衡发展包括起点的均衡、过程的均衡和结果的均衡，而对教育发展均衡的追求也循着这条轨迹，由低水平的受教育权利机会的均等逐步扩展到高水平的均衡发展阶段，包括对受教育过程以及教育结果均衡的追求。极力缩小区域之间、城乡之间、学校之间以及不同受教育群体之间的差别，实现教育资源在社会和学校得到合理优化的配置，让每一个学生都能接受相对均等的教育，最大限度地发挥学生的特长和学习潜能。美国对绩效责任制的应用其重点是强调教育结果的均衡，力图让学生都能达到相对高的学业标准。但由于各州之间呈现的差异、统一绩效责任模式的束缚以及资源调配的有限性，需要引入一些差异性和灵活性因素。因此，对原有绩效责任制的改革变得极为迫切，需要将现有的均衡发展水准提升到更高水平。
一、美国对绩效责任制进行改革的动因
虽然在原有绩效责任制的实施过程中，各州、学区和学校都取得了一定的成就，但是远远没有达到NCLB法案的要求，无论是在实施的进程，还是在最终取得的结果上，都没有实现既定目标，并且还出现了一系列的问题，这些问题迫使联邦教育部做出相应的调整，这也是差异化绩效责任制提出的动因。
（一）学校绩效的改善状况没有达到目标要求
NCLB法案的颁布拉开了美国中小学教育改革的序幕，各州开始普遍设立绩效责任制，并拟定一套奖惩制度来要求学区和学校为改善学业成就承担起责任，对学生在一年一度的全州阅读与数学测验中获得的成绩做出有效评估。在实施过程中，主要是运用全国教育进步评估测试来衡量州的绩效改善状况。从实施效果来看，绩效责任制的运用对学生学业成绩改善有积极影响，但是也出现了一系列问题。在州一级的学业成绩测试中，一些学校的辍学率和淘汰率出现了上升趋势。从全国范围来看，学校的绩效改善状况并不理想。在州一级层面，从2006年学生学业成绩达到精通水平的分布情况来看，3年级的测试中只有5个州达到标准，6年级的测试中只有9个州达到标准，10年级测试中只有12个州达到标准。总体上只有2个州在各年级的阅读和数学测试中达到了所订的2014年标准，大多数州要达到法案所规定的让所有学生在2014年达到精通水平的目标相去甚远，因此NCLB法案规定的目标并没有得到充分实现。[1]
（二）统一的绩效改进模式不适合学校的实际状况
NCLB法案在颁布之初，就已经对绩效责任制作出了统一的规定，在学校绩效改善的处理上，采用了一刀切的模式。根据学校所获得的年度进步状况，如果学校连续2年不能达到适度年度进步（Adequate Yearly Progress，简称AYP）目标，就会被鉴定为需改进学校，之后若仍达不到目标就会进入到改进阶段，同时相应采用一系列改进措施。这一进程包括：需改进学校（1年）；需改进学校（2年）；改造行动（3年）；学校重组（4年）；重组的完成（5年）。实际上，学校之间的情况发生了很大的分化，有的学校因为学业成绩没有达到要求，需要进行微调式的改进；而有的学校存在多方面的问题，需要进行大幅度的改进，给予资源和经费支持，加强对学校进行改造的力度。而原有的绩效责任模式中，对所有学校采取的干预措施类型和力度没有进行区分，不能有效地针对学校的具体情况进行改善。因此，NCLB法案规定的统一绩效管理模式已经不适合学校实际状况的发展，迫切需要对原有的管理机制进行改革，建立一个灵活有效的绩效管理模式，有针对性地对学校进行改进。
（三）学校绩效改善的评估呈现出目标偏离
在学校绩效改善的评估方面，出现了目标价值诉求的偏离问题，与NCLB法案颁布的初衷相违背。法案最初设想为低绩效学校创造更多的动力，以促进学校和学生的不断进步，但是学校在实施过程中热衷于考试准备，在成绩评估的改善上只达到了有限的目标。以成绩为导向的绩效责任制使教师与学生的精力主要放在测试上，导致日常的教学改革在本质上成为应付考试。大多数正规考试都在某种程度上干扰了学生在具体学科领域的学习，为了测试进行的训练并不能真实地反映学生在知识与技能方面的掌握情况，获得的考试成绩也不能反映学生的真实水平。同时，低绩效学校在达成AYP目标的评估方面呈现出混乱的局面，一些低绩效学校的改进被认为是不够的，而另一些学校得到的改进很少，却被认为获得了足够的进步。因此，需要对原有的绩效责任制进行改革，持续性地推动学校改进的实施，也顺应NCLB法案的发展要求。
二、美国差异化绩效责任计划的提出
面对上述存在的问题以及绩效责任制发展的要求，2008年3月，美国联邦教育部颁布了《差异化绩效责任试点计划》(Differentiated Accountability Pilot Program)，希望选取一定数量的州作为试点，让这些参与州建立差异化绩效责任制，强调对需改进学校进行差异化处理，明确这些学校没有得到改进的具体原因，再进行重新分类并采取针对性的干预措施。
在试点计划提出后，联邦教育部于2008年3月公布了申请的标准和资格。各州开始申请参加，总共有17个州提交了参与试点计划的申请，并且都拟定了各自的实施方案。15个州预计在2008～2009学年将计划付诸实施，其他2个州预计在2009～2010学年把计划付诸实施。[2]在各州提交申请材料后，联邦教育部在2008年6月组织了一个同行评审小组，这些获邀参加的评审人员主要来自于州和地方教育机构以及一些大学。对各州所提出的实施计划进行评审，最终选择若干个州参与试点计划。[3]在参照同行评审小组的建议后，联邦教育部于2008年7月批准6个州参与试点计划，预计在2008～2009学年将该计划付诸实施。2009年1月，根据2008～2009学年的实行情况，联邦教育部通过对其他州的同行评审以及实施状况，又批准了3个州加入到试点计划，这样总共有9个州参与2009～2010学年的实施计划。这些参与州必须分享一些相关的数据，将这些数据公之于众，这些数据主要是关于计划实施的效果以及学生学业成就的改善情况等。[4]
差异化绩效责任计划的初衷是通过建立一种灵活的机制，对低绩效学校进行差异化处理，明确学校各自的发展目标和方向，为最需要的学校提供有针对性的帮助，以达到学校持续改进的目的，强化学校改进的效果。其目标诉求是在原有的绩效责任模式上，将差异化原则付诸实施，对学校采取区别化处理方式，对原有的模式进行变革和改进。在具体实施中，州要建立与本州情况相符合的新绩效责任模式，采用差异化处理方式，对表现不佳的学校进行区分，明确哪些学校需要强烈的干预，帮助学校改善目前的状况；哪些学校已经接近改进的目标，不需要进行大规模的干预。对需要改进的学校进行区分，州可以改变对学校进行干预的类型和力度，结合一些具体的因素进行有针对性的改进。该计划可以为参与州提供有力的帮助，对那些需要进行重要干预和变革的学校，提供相应的资源和扶助。
三、美国实施差异化绩效责任模式的内容
联邦教育部所提出的差异化绩效责任计划包括目标定位、实施原则、具体程序。另外，联邦教育部还出台了相关的政策和实施手册，以具体指导州教育部的实施，保证参与州能够顺利地建立起差异化绩效责任模式。
（一）差异化绩效责任模式的目标定位
差异化绩效责任试点计划为参与州拟定了明确的目标，在最初的价值诉求基础上，总体基调是为各州提供更多的自主性和灵活性，对原有绩效责任模式做出一些调整和完善，同时必须加强学校进行变革的能力和力度。州政府需要采取全面性和实质性的干预措施，主要针对低绩效学校和学区，并且应用学生学业成绩的数据来决定采取差异化处理的具体方式。由此建立的差异化绩效责任模式，在实施上不会减少对所有学生在阅读、语言以及数学科目上达到精通水平的目标要求，要求确保所有的学生熟练地掌握学科内容，同时也不会减弱对所有学校进行监控的力度。该模式必须保持原有的测量AYP达成目标的方法，这些方法在NCLB法案中有具体规定。这个计划最终基于学生学业成绩测评，让所有学生在阅读、语言、数学学科方面，于2014年前达到精通水平，以改善学校的绩效状况。[5]这个目标也是NCLB法案最初提出的目标要求，在总体目标不变动的情况下，对具体实施手段进行微调式的变革，使手段的实施为目标的达成服务。
（二）差异化绩效责任模式的实施原则
联邦教育部在颁布试点计划时已经拟定好差异化绩效责任模式的实施原则，要求参与州在建立差异化绩效责任模式方面，要紧密围绕这些原则，使得该模式的实施更加规范和有效。笔者对原有实施原则进行了归纳，可以总结出4条核心原则：
(1)新旧绩效模式的衔接性。联邦教育部在对原有绩效责任模式进行改善的同时，注重现有模式与原有模式之间的衔接性和一致性。当原有的绩效责任模式转换为差异化绩效责任模式后，各州必须保障所采取措施的衔接性。如在总体的目标诉求与实施规范上没有进行变革，各州需要确保所有的学生能够在2013～2014学年，在阅读和语言学科上达到精通水平。各州需要遵循NCLB法案的规定，对所有学校获得的AYP进行评估，评估方式需要与绩效责任工作手册的规定相一致。[6]
(2)绩效改善实施的规范性。差异化绩效责任模式在实施过程中，仍然要遵循NCLB法案的规定，在实施的方式以及进度安排上做到合理规范。各州需要继续对学校进行分类，将其划分为需要改进的学校、需要改造的学校、需要重组的学校等，分别采取针对性措施。对学校的改进必须拟定时间进度安排，通过干预进度表来促进学校的改进，干预的力度也将会随着时间的推移而不断加强，为学生提供公立学校的选择以及辅助教育服务。
(3)绩效状况改善的透明性。在差异化绩效责任模式的实施过程中，需要保障AYP评估信息以及干预措施的透明度。各州在对学校达成AYP目标进行评估时，需要对外公布相关的信息，尽量能够做到清晰和透明。对学校进行差异化处理以及进行干预的程序都应该有相应的数据进行支持，这些信息与数据需要对公众开放，让利益相关者都能够了解，得到公众的认可，使得绩效改进的实施具有一定的民意基础。
(4)绩效改善措施的全面性。对学校采取差异化处理以及采取干预策略方面，需要做到全面性与有效性。各州在对学校进行差异化处理时，需要依据相关的数据分析，包括学生在阅读、语言、数学学科方面其学业成绩测量所达到的熟练掌握程度，在本州范围内做到全面性应用。对低绩效学校必须进行全面性和实质性的干预介入，调动州和地方资源及联邦政府的资源，例如Title I资金，对学校进行针对性与有效性改进。
（三）差异化绩效责任模式的实施程序
NCLB法案对学校和学区的改进程序都有统一的规定，针对学校的改进包含五个阶段，分别采取对应措施：需改进学校——第1年（提供技术帮助），需改进学校——第2年（提供补充教育服务），改造行动——第3年，学校重组——第4年，重组的完成——第5年。针对学区的改进有三个阶段：地方教育机构改进——第1年；地方教育机构改进——第2年；改造行动——第3年。差异化绩效责任模式在这一过程中加入了一些新的元素，对原有的模式进行了一些变革，使得新模式更加富有灵活性和操作性。在对低绩效学校进行改进时，在不同的阶段加入差异化处理的方式，可以在重组阶段，也可以在学校改进阶段，甚至还可以在这些阶段都采用，即对学校需改进的类型进行区分。例如，在对学校和学区进行重组时，可以将学校分化为两种学校，即将学生学业成绩最低的学校分类为：全面型改进学校——需要进行实质性和全面性的改革，还有针对型改进学校——需要采取针对性的干预措施（见图1、图2）。
图1 学校改进阶段的差异化处理模式
图2 学校重组阶段的差异化处理模式
四、结语
关于均衡发展的探讨由来已久，美国学者罗尔斯在《正义论》中提到了正义原则与差别原则，通过差异性的应用达到实际上的平等与均衡。促进中小学的均衡发展也是社会正义的需求，正如NCLB法在序言中所说的：“如果我们国家不能履行其教育每一个儿童的职责，我们就可能在其他领域失败。但如果我们成功地教育了我们的青年，那么其他的成功就会在整个美国和我们生活中随之而来。”差异化绩效责任制的建立既是对原有绩效责任制的完善，也是推进均衡化发展进入高水平阶段的新举措。对学校或者学区采取差异化处理的原则，针对不同的起点与问题，调集有限的资源进行集中性改进。这种机制抛弃了统一化的改进模式要求，继续强化学业改善的标准，力图实现更高层次的均衡发展，标志着美国中小学均衡发展达到了新的高度。但是在实施的过程中，也会像以往一样，遇到若干类似的问题。例如，评价学校做出改进指标的有效性，绩效责任体制中各种主体享有权利与履行责任的对等性，学校内部与外部绩效责任制的结合性，这些问题需要各种主体相互合作和配合，才能得以有效解决。