官僚制：批判与辩护，本文主要内容关键词为：官僚论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1671-8402(2009)05-0060-08
作为一种组织模式，官僚制是同欧洲中央集权国家的出现与资本主义的发展联系在一起的。自19世纪末以来，随着西方主要资本主义国家向城市化、工业化迈进，官僚制逐渐成为占据社会生活领域主导地位的组织模式。而到了20世纪，官僚制几乎成了所有国家政府治理的理想选择，“成了现代社会的世界命运”①，成为现代性的重要标志。然而，随着时代的变迁，官僚制在表现出其管理效能的同时也暴露其固有的缺陷，“摈弃官僚制”的呼声不绝于耳，官僚制自身的命运在今日成了问题。
一、官僚制与人的异化
近代欧洲文明在理性主义的推动下，不仅产生出经过推理证明的数学和通过理性实验的实证自然科学，而且产生出合理性的法律、社会行政管理体制以及合理性的社会劳动组织形式——资本主义。这种理性主义观念假定：理性认识是可靠的，经验不能提供关于事物本质的普遍必然性的认识；人本质上是理性的，个人凭理性行事，无需别人恩赐，便可获得最大的自我利益，等等。受此影响，在现代西方的管理理论和实践中，理性主义成为一种根深蒂固的传统。这可以从泰勒的科学管理理论中略见一斑。在泰勒的观念中，“最佳的管理是一门实在的科学，其基础建立在明确规定的法律、条例和原则上。”②具体而言，如果管理者、雇主能够依据理性原则建立起合理的劳动制度，如果能做到凭据科学理性而不是依据感觉、经验去进行管理，那么就会导致成本的降低和利润的增加；如果工人、雇员能够根据经科学研究而精确地建立起来的标准去作业，基于科学的规章办事，那么他们就能够合理地推算出自己的收入，从而获得最大的自我利益。
同样，在韦伯看来，人类的希望正在于这种理性化，并以此为基础进行了官僚制的理性建构。概括而言，韦伯的理性官僚制具有如下一些基本特点：(1)强调规则、具有非人格倾向。在官僚制中，人与人之间、组织与组织之间都应该以理性作为准则，而不是以情感为基础：“官僚体制是‘理性’性质的；规则、目的、手段和‘求实的’非人格性控制着它的行为。”③这种规则具体体现为组织内部的各种法律、法规，其实施和应用对所有组织的成员都是平等的、一视同仁的。(2)以劳动分工为基础、遵循严格的等级原则。正是通过分工，形成了各个专门化的部门，由严格的职务或任务等级序列预先安排从属关系和职务等级体系。在这个职务等级中，管理以服从为基本原则。(3)专业化倾向。组织中的管理者应该有深厚的专业基础，即由“内行”来进行管理。(4)政治与行政两分。韦伯秉承威尔逊关于统治权与管理权相分离的行政原则，主张行政官员执行政策而不参与政策制定，保持“价值中立”，并假定公共利益是公务员个人的惟一动机，应做到公私分明，等等。
韦伯通过将历史上出现的权威类型概括为三种，进一步论证了官僚制是一种“统治形式上最合理的形式”④：“传统权威”型的制度形式效率最差，因为组织权威对组织的管理不是以能力为依据，而是纯粹为了保存过去的传统；“卡里斯玛”型的制度形式以领导者的超凡魅力为基准，组织情感成为维系组织存在的纽带，它代替了组织存在和发展的真正联系——规章制度，表现出一种非理性特征；而官僚制以组织内部各种规则作为权威的基础，管理人员主要是依靠法律和规则进行管理。
应该承认，官僚制的这种非人格化、制度化、官员的职业化和专业化特征，突破了以等级门第为标准的家长制管理模式，消除了社会组织管理领域的非理性和非科学的因素，是对于那个时代政府中普遍存在的任人唯亲、下级对上级的人身依附关系、官员决策的任意性与不可预测性等弊端的彻底纠正。这种对特权、门第、血统等先赋性因素的否定，体现出现代社会至关重要的人文关怀。然而，不可否认的是，这种对理性的无上推崇、非人格化与人性之间本身就隐藏着一种内在的二律背反：(1)在官僚制组织中，人的行为是由严密的法律规章和正式文件来规范的，公事与私事之间界限明确，在组织成员之间的公务关系中存在的只是对事关系而非对人的关系，人们在处理公务时不得掺杂任何个人的主观判断和价值因素。在这里，“没有憎恨和激情，因此也没有‘爱’和‘狂热’，……‘不因人而异’，形式上对‘人人’都一样。”⑤然而，这在现实中几乎很难做到。(2)官僚制中的人要实现的是角色要求，而不是他个人的欲望。成功取决于个体服从的能力。这种文化培养出只知服从、不思进取、情感冷漠、态度傲慢、钩心斗角的“从属型”人格：“官僚的荣誉在于，有一种违心地执行上司的错误命令的本事：对上司负责、兢兢业业、恪尽职守，似乎那种错误命令完全符合自己的想法。”⑥(3)等级制设定了大量的等级森严、难以逾越的职业障碍，使有才之士受到挫折而早早离职，留下的是一大批“致力于微不足道的工作，一心想奋斗成为大人物的小人物”。⑦与此同时，职业化的精英官员制度成为公共行政排斥公民参与的关卡，使公民丧失了公共事务的参与途径而成为旁观者。(4)官僚制行政中，一方面行政垄断了政策制定和法律执行的权力，另一方面行政还直接包揽了公共服务，使公民蜕变为“庇护对象”，命运越来越依靠官僚组织的运营，退化成温顺的“羊群”，而政府则成为“牧羊人”。总之，现代行政官僚制体系犹如一只巨大的铁笼，将人固定于其中，大大压抑了人的积极性和创造精神。这种官僚组织的理性化、工作的专业化以及严密的权力监控体系、组织规范的“整齐划一”与作为独立的人所追求的自主自立、积极负责、创造革新等人格成长的价值取向之间存在难以调和的矛盾，从而不可避免地导致人性的异化。
其实，韦伯本人也曾意识到，官僚制把每个人都变成了这架庞大机器上的齿轮或螺丝钉，他们情绪抑郁、态度冷漠，缺乏精神情感的支持，变成了屈从于规章制度的“组织人”。并为此而深感忧虑：“早晚有一天世界上会充满了齿轮和螺丝钉式的芸芸众生，他们紧紧地抓住自己的职位，处心积虑、不顾一切地渴望沿着官僚化的等级层次阶梯往上爬，一想到这种可怕的前景就令人不寒而栗。”⑧然而，韦伯又不得不承认：“正如自从中世纪以来，所谓的迈向资本主义的进步是经济现代化唯一的尺度一样，迈向官僚体制的官员制度的进步是国家现代化的同样是明确无误的尺度”。⑨对此，韦伯做出的选择是：必须坦然接受这个矛盾的世界。的确，在某种意义上，人类社会往往只能在一种二律背反的困境中作出选择，历史的进步总是伴随着不得不付出的代价。韦伯与马克思都认为现代组织方式极大地提高了生产效率和生产力，它史无前例地使人类具备了控制世界、控制自然的能力，最终导致人类自身将受到威胁。但是，如何摆脱这一困境，与马克思的革命立场不同，韦伯不同意人类社会通过自身的努力去获取真正解放，不相信未来世界能够实现从必然王国向自由王国的飞跃。即便他希望未来会有卡里斯马式的领袖拯救人类，但是他更相信未来世界是一只“铁笼”而不会是伊甸乐园。⑩
事实上，官僚制的如上困境反映了现代民主个人主义和现代工业文明之间的一个恒久的历史悖论：现代民主个人主义强烈要求宪法保护个人权利并非常看重个人感情和个人成长；而现代工业文明却要求组织活动的理性化和机械化。矛盾的一方面是个人的需求、动机、目标和成长，另一方面是组织的目标和利益。然而，官僚制无法解决个人目标和组织目标的矛盾冲突，找不到协调的办法。最近几十年来，许多学者包括巴纳德、西蒙、梅奥、利克特、德鲁克等都从组织的不同角度提出各种解决办法，大幅度地修改甚至重塑了官僚制体系的基本特性，力图将人的因素、人的标准补充到组织体系的设计中，以尽可能消除这二者之间的冲突。于是，在这些人本主义者的视野中，个人不再像以前那样被视为巨大复杂机器中的一颗颗小齿轮。相反，作为组织中最基本的单位，个人是一种有价值的人力资本，可以成为推动组织发展的具有创造性的积极力量。这些观念变革反映在具体的管理上，就是主张对人的内在激励，让其担当具有挑战性的工作，满足其自我实现的需要；同时要求管理者给予员工更多的自主权和信任，参与管理和决策，共同分享权力，等等。这些主张无疑都是试图协调二者矛盾的积极探索。然而，无论如何，这些努力并不意味着就能够消除现代民主个人主义和现代工业文明之间的这一历史悖论。
二、效率“悖论”
自20世纪初人类进入大工业时代以来，适应激烈的社会竞争的需要，追求效率成为工业组织的一致性目标。无论是泰勒的科学管理理论对管理科学化的孜孜追求，还是韦伯对官僚组织原则的苦心构造，无不体现出这一特征。泰勒通过将科学引入管理领域，用科学研究和方法代替纯粹的个人经验，把传统管理中的感性认识上升到理性，提高了管理理论的科学性，加强了社会公众对消除浪费和提高效率的关心，从而在20世纪初引发了一场轰轰烈烈的科学管理运动。韦伯则通过明确划分职责权限、按照法规程序办事、公私严格分开、提供专业化培训、公开选拔官吏、明晰官员的升迁途径的官僚制建构，以实现管理的高效率。在韦伯看来，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。”(11)
现实也似乎印证了韦伯的预言。官僚制在其创立的初期，以其精巧合理的层级结构、平等固定的法治精神、专业化分工，抛弃了经验管理过程中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，减少了贪污腐败的发生，从而一定程度上提高了组织工作的效率。然而，一个不可否认的事实是，随着资本主义国家的进一步发展，官僚制又成为低效率的源泉。事实表明，采用了官僚制组织形式的绝大多数国家政府的效率并不高；相反，存在普遍的文山会海式的事务主义和按章办事的形式主义等低效率现象。“它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”(12)于是，效率问题成为学界批判韦伯的焦点。
概括而言，这种批评意见主要有：(1)官僚制的非人格化祛除了各种“人为因素”，意味着使人际关系转变为物的关系，由此产生的官僚式的冷漠态度必然降低组织的工作效率。(2)官僚制过分根据规则行事，极易导致“目标替代”或者说“目标移位”现象，即规则本身取代了效率而成为组织的目标，从而往往培养出墨守成规者而不是创新者，鼓励行政人员规避风险而不是勇于冒险，鼓励他们浪费稀缺资源而不是有效利用。(13)(3)官僚行政系统在纵向结构上呈现出金字塔式结构，而在横向上则是缺乏联系的鸽笼式结构。这样，一个简单的问题也许要经过整个官僚主义的大迷宫才能在金字塔顶端做出判断（决定），然后再沿着迷宫把指令向下传递，当指令到达基层时，各个“鸽笼”之间也许还要为管辖范围再争执一番，从而使整个官僚制组织的功能失调。同时，官僚制下过多的层级限制了行政人员的工作范围，使行政人员不得不将大量精力放在内部沟通上，并逐渐失去对公众的关注。(4)官僚组织的封闭性和理性经济人特性使官僚机构成为某种利益群体，通常会追求预算规模和公共权力的不断扩大来追求自身效用的最大化，其行为常常偏离公共效用最大化方向。(5)官僚体制是一种缺乏竞争效率的制度安排，报酬的取得是依据在等级金字塔中所处的层级，而与个人的劳动绩效关系不大甚至无关，这就使得官僚体制内部的官员缺乏内在的激励，形成论资排辈的不良现象，从而不利于服务质量的提高。(6)官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏节约成本、提高效率的压力；官僚机构在公共生产信息方面和所处的地位占有优势，监督者有可能受到被监督者的“操纵”。(14)(7)官僚机构过分强调组织的精确性和稳定性，这样会丧失其灵活性，降低自我纠正的能力。一旦某个层级的决策失误，下级只是继续他们符号化的工作，无论出了什么错误，都有“上级”这项大帽子顶着，错误与己无关，即使上级指令去干违法的事也在所不惜。(8)管理技术专门化和分工细密化，还导致组织臃肿、职能重叠和行政成本的无限扩张；同时，由于上层领导总是不断强化工作规则，从而将组织成员的行为抑制到最低限度，等等。
总体来看，如上批评大多是从官僚制组织内部的结构和规则出发来揭示官僚制低效率和功能失调的原因的。进一步分析，官僚制出现效率悖论的原因，还在于韦伯的设计理念本身，在于其简单的线性思维、机械思维和理想化思维方式等。
其一，线性思维。从系统论的角度看，决定一个组织效率的因素是多方面的，如组织结构、规章制度、组织中的人的思想与行为、组织的环境，以及这些因素之间复杂的相互作用。在此其中，任何一种因素在相互作用中发生负面作用，都将会影响到组织的预期效率。譬如，霍桑实验及其诠释者得出的结论是，效率的获得不仅与机械的科层制度有关，科层制内部刻板的工作程序以外的人与人之间的相互关系（即非正式组织）对组织效率的影响关系也丝毫不能被忽视。而韦伯所强调的强调秩序与规范化价值、非人格化、专业分工、价值中立等，都只是保证组织整体效率的部分因素，因而很难绝对保证实现其整体效率。这种高度程序化的组织也许有很好的成本效益，但恰恰缺乏对环境中某种突然而意外的变化作出反应的能力。在复杂多变的体制中，这种组织效率的获得甚至有时是以牺牲社会效益为代价的。
其二，机械的、形而上学的思维方式。韦伯并没有想到，自己所设想的“理想”组织模型中那些提高组织效率的因素，恰恰在实践中会成为阻碍实现组织效率的渊蒴。“越是严格地适用那些原则，‘反功能’的效果也就越突出。换言之，每一种原则都有其特有的病态表现。遵循规则会演变为僵化和官样文章，非人格性会衍生出官僚式的冷漠和迟钝。等级制抑制了个人的责任心创新精神。”(15)这主要表现在：专业化分工虽然使组织结构有序化，但会导致部门的扩张、交叉重叠，出现沟通障碍和协调困难，从而降低整体效率；层级制虽然使权限和职责明确，但会造成文山会海、文牍主义盛行，贻误办事时效；终身任职虽然使官员的收入有了长久的保障，保证了行政系统的持续性，但会弱化官员的内部创新动机；权限和职责的明确分工虽然有利于各司其职，但是也可能造成对管辖以外的事情漠不关心、互相推诿，形成本位主义和宗派主义的消极现象；专业化歧视那些学历不高但更有能力的人，结果导致有识之士备受挫折，无能的领导者冠冕堂皇地出现在组织之中；集权控制保证了组织的集中决策和快速反应，但也使基层组织虚弱，同时排除了竞争的必要与可能，无法激发人的主观创造性和主动精神；严格的纪律和僵化规则及处事程序会对官僚的个性造成压抑，形成单调、狭隘的常规以及因循守旧的心理与行为，等等。
其三，理想化思维。官僚制排除了官僚成员所可能具有的任何政治取向，排除了官僚成员对个人情感、利益和权势的追求。然而，在现实中，官僚根本不会像韦伯所设想的那样只会机械地执行规则而不带丝毫个人成分，而是作为具有个性需求和期待的个人进入组织的。组织中经常发生的现象是：阴谋和势力扩张在官僚制中非常普遍，而且可能永远都会存在；个人在组织中寻求发展的政治行为使其将大量的时间和精力耗费在寻求个人发展上，而非用来完成指定的任务；政府作为利益集团存在着利益最大化的要求，公共权力对经济的干预必然导致寻租现象，等等。总之，韦伯设想的所谓官僚组织成员公正、无偏私只是理论上的假设，因而是很难保证实现其最大化的效率目标的。
三、民主“悖论”
官僚制不仅是社会合理化的产物，也是社会民主化进程的产物。它针对身份制和世袭制中的门第、血统、特权观念，提出了对知识化和专业化的要求，以及广泛地从社会普通阶层中选拔公务人员等做法，否定了传统行政中的“长官意志”等专治作风，在社会民主化和缩小社会差别方面起到了积极的作用。然而，不可否认的是，“官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特性，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。”(16)这主要表现在：
其一，集权主义的泛滥。本来，现代民主政治赋予了公民政治主体的地位，倡导公民参与、主权在民，然而，在官僚制中，由于强调集权主义，强调下级对上级在职务上的绝对服从，从而抑制了员工的积极性和创造性。而官僚制对官员队伍的专业化和专家治国的强调，更是将“理性无知”的社会民众排斥在政府行政之外，从而在某种程度上剥夺了基层成员的民主参与权利，使行政失去其民主特质。正如马克思所指出的，“官僚是特殊的闭关自守的集团，公共事务与官职之间之所以能发生关系，恰恰是由于国家脱离了社会。官僚从来也不是市民社会本身赖以捍卫自己固有的普遍利益的代表，反而，正是国家用以管理自己反对市民社会的全权代表。”(17)于是出现了这样的情况：官僚名义上作为人民公仆，代表全民利益，实际上却作为特殊利益阶层，日渐与社会脱离，高居于社会、人民之上。由此，科层官僚制演变成了一个官僚主义的怪物，它的主要职能像一个有着特殊利益的国家，而不是国民利益至上的服务机构。随着政府社会功能的增加和职权范围的扩大，官僚制作为拥有政治权力的机构，倾向于争取更多的财政支持和更大的权力，机构越来越臃肿，其权力也进一步扩张，并因此而使民主社会演变成了“官僚国家”。著名的帕金森定律指出，大多官僚主义者喜欢“无事忙”和扩大机构以抬高自己身价，因而行政机构总是按一定速度膨胀，官僚在用人时所需补充的是自己的下手而非和自己地位相当的竞争对手等，从而导致行政机构庞杂、冗员充斥。
其二，官僚自主性的痼疾。官僚制制造了一个基于教育文凭和专业资格的官僚阶层，随着现代行政管理活动的日益复杂性、规模巨型化、高度专门化，使得政务官越来越倚重于这一阶层尤其是高级文官而日渐失去对其有效控制。一旦掌握公共权力的官僚组织在社会中形成了一个独立的利益群体，他们势必不断加强自己的行政权力，为自己及其利益集团谋取特殊的利益，从而形成“文官专政”：“官僚个人融合成一个集体，并相互整合为官僚机器。这些官僚在利益上保持一致，以确保机器的各项功能得以延续，并在社会上维持其权威。”(18)当这种独立的力量在缺乏有效监督的情况下，就会滥用公共权力，群众的命运实质上越来越依靠官僚组织的运营。难怪沃尔多说：“‘民主’之后不可避免地要付出的代价是实际的‘独裁’。”(19)随着现代行政权的扩张（官僚除了具有法定的权威以外还具有自由裁量权，即在执行公共政策的过程中，拥有对上级的模糊指示进行解释的广阔自由空间），官僚的自主性日渐增强。于是，与民众的利益相比，官僚自身利益往往会成为自身优先关注的问题，从而不可避免地导致公共组织表现出严重的自我中心、自我服务、曲解民意、漠视公共需求等。
其三，责任缺失与互动机能失调。在官僚制模式中，政务官是政党轮流坐庄，代表了不同的利益集团。而执行政策的文官不直接对民众负责，官员只要遵循组织内部按部就班的各种规定，就会沿着职业发展的设计前景稳步上升，而不必担心外部群众的意见会影响自己的升迁，从而导致他们对政策执行的结果评估漠不关心。这种封闭性使政府系统逐渐退化为脱离环境、脱离群体、只顾自己利益的特殊集团。而民众由于难以了解政府部门的内情，也无力对政府行为进行制约，从而造成政府与民众的脱节，互动机能失调，造成政府的回应性差和低效率。相应的，还会造成政治冷漠、政治隔阂等消极公民心理等。
其四，形式主义的平等与特权合法化。在官僚制行政中，组织中的每个人在处理公务时必须秉公办理，排除个人的好恶，保持情感上的中立态度。这使得组织中的每个人，无论是领导者还是执行者，在法律、规章、制度面前都是具有形式上的平等地位。不过，这里的平等仅仅体现在形式上，而在实际操作层面上，由于官僚体系中严格的权威分层使得组织内部等级森严，权力实际上操纵在极少数人手中，且往往缺乏来自平级或下级的监督。这样在结构上就已经蕴涵了上层专断和下层逢迎的可能，或者出现个人或少数人借集体的权威对其他成员进行压制，或所有成员借助集体之名来摆脱作为集体成员的责任等现象的发生。在这种权力本位体制中，“支配官僚的是强烈的权力拜物教，官僚们把对权力的追逐作为其行政行为的主要目标。这样一来，就必然会在官员之间造成非道德的猎取权力的行为，官员会把通过忠于职守和通过自己的行政行为为社会提供良好的服务的途径看作一条十分困难的途径，他们就会选取人情关系、投机钻营等等途径去获取权力。这样一来，就会在官员之间形成一个相互倾轧、尔虞我诈的氛围，从而造成整个官僚制体系的内耗增加。”(20)不仅如此，官僚制导致官僚们形成强势群体，凌驾于社会之上，逐渐养成了职业骄傲，进而在权力的运用过程中产生了一些特权。于是，随着官僚规模无休止地扩大和膨胀，官僚数目、特权现象也同比增长甚至“合法化”。
此外，虽然官僚制并不等同于官僚主义，但官僚制确是滋生诸如杂乱无章、文牍主义、怕负责任等官僚主义的温床。这主要表现在：(1)官僚体系由于垄断了社会资源的配置权，因而对行政人员有着巨大的以权谋私的诱惑力，导致各种“设租”、“寻租”行为层出不穷。(2)在由单一首脑主导的等级结构中，在追求先发制人策略方面有最大的优势。当所有执行权威都归行政首脑所有，他行使权力就要保持他的意愿和解决方案的秘密性。“这时组织内个人和集团会着手设计自己的使命，找机会获得附加收入，包括贪污和腐败。”(21)(3)在这种体制下，只强调正式的沟通，并且上级部门对下级部门有绝对的控制权，增加了合作和管理的成本，政策行动迟缓，最终造成“事不关己，高高挂起”、得过且过的官僚主义者。(4)由于官僚们的薪酬往往是按照等级发放，行政人员从理性出发都会选择少劳动，因为做多做少一个样，相反做得越多，出现失误的概率也就越大，不做当然就不存在失误。由此形成了行政人员害怕触及困难和矛盾，图清闲，怕麻烦，不能帮助基层和群众解决实际问题的官僚作风。于是，一些本来可以做好的事情没有做好，一些本来可以解决的问题久拖不决，一些本来可以缓解的矛盾得不到缓解，从而在官僚组织中逐渐形成冷漠的官僚病。
四、官僚制：批判中的辩护
官僚制在今日“风雨飘摇”的处境，一方面是由于其自身精神的内在悖论，另一方面则是当今现实环境的变化而使其表现出不适应性。一般而言，组织管理模式的应用是和其所处的内外环境密切关联的。在一个相当稳定的环境中，组织运行可以是一种传统的等级制的方式：行动迟缓、等级制的组织结构；将员工划分为各种职能专家；“命令与控制”式的思维；由高层思考，而由底层执行命令；将管理活动分解为一系列便于传授、考核和控制的小任务；建立了财务报告和控制制度来适应这种运行的方式等。然而，在当今时代，与以信息技术为先导的新技术革命相伴随的，是日益扩大的全球化和市场一体化，以及产品生命周期的缩短和产品品种的多样化，由此而引发了深刻的组织和管理模式的转变。一些理论家甚至毫不留情地宣判了官僚制的死刑。当今风靡全球的企业流程再造以及新公共管理运动，都对官僚制进行了大刀阔斧的改革。如下放权力，减少中间层次，注重合理性，提高生产效率，接近广大的消费者，力求更加灵活，更加革新，更加富有企业家精神，等等。
然而，我们看到，韦伯的“官僚化铁律”时代的预言并没有流产，官僚制范式在现实生活中仍是活生生的现实，具有顽强的生命力。德鲁克指出，一个政府如果不是按官僚制模式组织起来并进行管理是不可想象的，官僚制并没有因为“摒弃官僚制”的口号而被取代。其实，韦伯也曾断言：“一旦充分实行官僚制，就会形成最难摧毁的社会实体。”(22)为什么会如此？在《官僚制内幕》一书中，安东尼·唐斯指出，随着官僚组织的快速发展、逐渐老练和规模扩张，其刚性将不断增加。当官僚组织获取自主权之后，便会进入快速发展和扩张时期。通过组织扩张，形成一个大型的组织，这可以吸引更多的人才，达到规模经济，增加对外部压力的抵抗能力，增强环境的适应性，从而扩大生存与发展的机会。官僚组织很难消亡的一个最重要的原因是他们庞大的规模。所有的大型组织都有很高的生存率。(23)唐斯的分析不无道理。美国学者赫伯特·考夫曼进行的一项实证研究显示，政府机构的“死亡率”远远低于同期的其他任何机构，甚至死而复生者比比皆是，从而使官僚组织不得不陷入一种“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。
当今日益扩大的全球化、规则变更和技术革新、快速壮大的知识劳动力等不断变化着的社会环境，使得这种由上至下的集中控制的科层制组织结构越来越与时代不相适应。于是，许多组织开始试探着放松它们的关节，将等级制的结构扁平化，根除官僚主义，将每一个人都送入迅速变化、富于组织家精神的团队和网络之中，从而形成迥异于官僚制机械式组织的类似于生命组织系统的各种有机式组织，如参与型组织、学习型组织、自主型组织等。即便如此，我们看到，在现实中等级制依然是现代生活的主题。毕竟，缩减层级的努力并不构成对层级的根本否定，任何一种组织结构都存在层次与幅度相互协调的问题。由于具体情况的不同，广泛多样的组织形式将会继续同时存在。在复杂的现实环境中，成功的组织往往是那些能够设法同时兼容这多种不同运作方式的组织，而不是那些固守其中任意一种结构的组织。有的组织可能适合精简型的，有的需要更丰富、更有深度的结构；甚至在很多组织中，很有必要在某些部分，诸如研究与发展部采用有机式的结构，而在另一些部门如生产作业部则采用较机械式的系统，等等。
从组织系统的权力运行机制上看，基于传统官僚集权的弊端，人们通常认为分权是好的，集权是坏的。分权被视为是与自治、自决、自我实现的同义语，是较开明的管理；集权则被看成是官僚机构或权威主义的代名词，是独裁专制的管理。这种看法未必正确。分权虽然有利于增强组织的自主性和灵活性，但也会带来分散主义、本位主义、保护主义，并增加公共开支，甚至导致官员滥用行政权力。其实，选择集权还是分权，不能脱离控制过程本身。对系统整体的控制必须是集权的，这是由于个人的认识、能力、知识、经验以及信息来源等方面的有限性，多数情况下下属不如上级那样能够做出更适合于系统整体的决策。同样，正由于个人认识能力是有限的（领导者亦不例外），对于那些复杂的涉及多方面因素的问题，个人永远不可能同时了解和分析其各个方面，因而分权也是必要的。为适应外界环境条件的变化，及时地调整系统行为，就必须有适当的分权。当然，如果分权过多，权力的授予就会变成权力的永久性让与，从而使上级无法控制也无法收回让出的权力，那将会导致系统的瓦解。因此，集权和分权只是相对的概念，而没有一个绝对的标准。绝对的集权与绝对的分权都是不对的，它们都应该有一定的限度。在集权和分权之间取得最佳的平衡，肯定会比完全集权和完全分权都更有效。
尽管官僚制组织模式存在如上自身难以克服的种种弊端，但它所体现出的“官僚制精神”在今天不但没有过时而且应该为任何社会组织所提倡和鼓励。这种官僚制精神体现为建立在理性精神支配下的法治观念、契约观念等秩序化价值。毕竟，官僚制的理性与冷静永远是对冲动与无序的制约。因此，试图完全否定官僚制的历史意义，完全剔除官僚制的当代价值的做法，是不可取的。其实，从现实的角度来看，当前对官僚制的种种反叛，并不是对官僚制的简单否定，而是一种扬弃：一方面，官僚制本身包含的制度化、合法合理的精神已经内化为行政主体的行为，成为行政过程中普遍信守的原则。当今风靡世界的新公共管理运动所采取的改革措施如压缩层级、解除规制、下放权力、实施民营化、实行绩效管理、实行更灵活的人事管理等，其实没有哪一项是否定合理分工、减少理性因素、反对专业技能的。正如阿尔蒙德·小鲍威尔在《当代比较政治学》中所指出的：“在现代政治制度中，……官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作。”(24)另一方面，在现代公共行政的组织构架、规章制度、运行方式上，也保留了不少韦伯的传统。正如英国学者约翰·基恩在《公共生活与晚期资本主义》一书中所言：“现代资产阶级世界是一个精打细算的、机械化的世界。这个世界的机器似的统治机构的运转和协调依靠严格客观的专门技术知识。这种专门技术知识本身越来越在各大学按照官僚主义原则组织起来的科学研究机构里受到考验。和其他形式的机构（例如家长制和世袭制管理制度）取得成就的能力相比，机械化的、由专家指导的官僚主义机构——尤其是其独裁统治形式——是不会被超过的”。(25)
20世纪的世界确实像韦伯所断言的，随着工业化、现代化的全球性进程，理性化的官僚制已经普遍成为发达国家和发展中国家行政管理的追求目标，成为强化管理体制，调配社会资源，促进国民经济发展的优选体制。即便如此，我们不能排除对官僚制进行改进的可能和放弃这种改造的努力。官僚制悖论现象说明，官僚制已经逐步演变成为与日益扩大的社会民主相违背、与追求个性与人性化的现代社会相矛盾的一个制度性约束。这是由于官僚制中的形式合理性取代和湮灭了实质合理性，使官僚制体系和官僚个人有着自我膨胀和随心所欲地行使公共权力的可能。我们有理由相信，伴随着时代的进步和人们意识的提高，我们社会的组织模式及其价值追求将会越来越合理，但是，我们不可能彻底消除官僚制的一些要素，诸如理性精神、机械模式、极权主义乃至效率追求。更何况，对于官僚制中的一些“悖论”的克服，如制度与人的异化，就像马克思所言的，须待“人类共同体”到来之日才有望实现，等等。因此，官僚制的如上诸多要素，注定要在我们的生活中延续很久。
注释：
①转引自安东尼·奥罗姆：《政治社会学》，上海人民出版社1989年版，第71页。
②泰勒：《科学管理原理》，中国社会科学出版社1984年版，第155页。
③马克斯·韦伯：《经济与社会》（下），商务印书馆1997年版，第324页。
④马克斯·韦伯：《经济与社会》（上），商务印书馆1997年版，第248页。
⑤马克斯·韦伯：《经济与社会》（上），商务印刷馆1997年版，第250-251页。
⑥马克斯·韦伯：《新教伦理与资本主义》，三联书店1987年版，第143页。
⑦丹尼尔·雷恩：《管理思想的演变》，中国社会科学出版社1997年版，第258页。
⑧马克斯·韦伯：《经济与社会》（上），商务印书馆1997年版，第247页。
⑨马克斯·韦伯：《经济与社会》（下），商务印书馆1997年版，第736页。
⑩参见龚咏梅：《韦伯的理想与现实——对韦伯官僚制理论的一种解读》，《社会科学战线》2001年第2期。
(11)马克斯·韦伯：《经济与社会》（下），商务印书馆1997年版，第296页。
(12)戴维·奥斯本，特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》，上海译文出版社1996年版，第12页。
(13)欧文·E·休斯：《新公共管理的现状》，《中国人民大学学报》，2002年第6期。
(14)亨利·勒帕日：《美国新自由主义经济学》，北京大学出版社1985年版，第143-145页。
(15)毕瑟姆戴：《官僚制》，吉林人民出版社2005年版，第8-9页。
(16)欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2002年版，第47页。
(17)《马克思恩格斯著作全集》，第1卷，人民出版社1956年版，第300-302页。
(18)欧文·E·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2002年版，第48页。
(19)转引自罗伯特·丹哈特：《公共组织理论》，华夏出版社2002年版，第65页。
(20)张康之：《韦伯官僚制合理性设计的悖论》，《江苏社会科学》2001年版，第2期。
(21)文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店1999年版，第67页。
(22)马克斯·韦伯：《经济与社会》（下），商务印书馆1997年版，第309页。
(23)安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，中国人民大学出版社2006年版，第21、25页。
(24)参见阿尔蒙德、小鲍威尔主编：《当代比较政治学》，商务印书馆1993年版，第154-158页。
(25)约翰·基恩：《公共生活与晚期资本主义》，社会科学文献出版社1999年版，第32页。
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