非税收入规范化管理研究，本文主要内容关键词为：规范化管理论文,税收论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
非税收入是政府收入体系的一个组成部分，但其超常规增长和无序膨胀却是我国在体制转轨时期出现的一种特殊现象。适应市场经济的要求，加强对非税收入的规范化管理，建立合理的非税收入秩序，既是构建公共财政框架的重要内容之一，也是整顿和规范财经秩序，从源头上、制度上防治腐败的重要举措。
一、非税收入的相关理论考察
（一）非税收入的概念和划分
1.非税收入的概念。
非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴。从广义上看，非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入，通常不包括公共债务收入和社会保障缴款。公债的发行严格而言可以不属于政府收入范畴，因为无论是内债或外债，都是以还本付息和自愿为前提的；而社会保障收入由于其特殊的收支特点和相对独立的运行管理方式，往往通过编制专门的社会保障预算来管理，独立于经常性预算，通常也不划入（经常性）非税收入的范畴。此外，政府间转移收入在我国尽管也划归在本级政府的一般预算收入之列，但从整个政府体系来讲，并不是额外取得的收入，而且大部分转移支付的来源为税收，因此，政府间转移收入通常也不作为非税收入来考虑。因此具体来看，非税收入主要包括以下5项内容：（1）行政事业性收费，主要包括规费和使用费；（2）政府性基金；（3）罚款和罚没收入；（4）公共资产、资源收入；（5）其他非税收入等。
长期以来，我国一直使用“预算外资金”的概念和口径。在国家正式文件里，最早出现“非税收入”一词是在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》（财库[2001]24号文件）中。其后，在《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》中提出要“确实加强各种非税收入的征收管理”，2003年5月发布的《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》（财综[2003]29号）的文件中，第一次对“非税收入”概念提出了一个较明确的界定：“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入，主管部门集中收入等属于政府非税收入。”尽管该文件只是述及了中央部门和单位的非税收入，但对于地方而言，也可参照此定义界定。
2.非税收入的分类。
根据以上非税收入的范围，本文试将非税收入按其不同性质大致划分为五大类：负外部效益矫正性、成本补偿性、资产资源性、行政司法管理（管辖权）性非税收入以及其他非税收入。当然，这种分类并不十分严格，会存在一定程度的交叉，例如某些行政事业性收费可能具有成本补偿性，同时也是政府行使某种行政司法管理权而取得的收入，大多数规费就典型地属于这种性质。而特许权收入，既可以认为是政府的无形资产收入，划为资产资源性收入，又可列为行政管理性收入，因为从某种意义上讲，正是因为政府首先具有了公共管理职能（行政管辖权），才使其代表公众获取某种（公共）资产资源的收益成为可能。
3.国际组织关于非税收入的定义和政府收入体系的划分。
国际上通常将政府收入分为经常性收入、资本收入和赠与收入三大类，其中，经常性收入又分为税收收入和非税收入。因此，国外非税收入通常是政府经常性收入之中的一个概念。这与我国将赠与收入和财产变现收入等归为非税收入的范畴有所不同。
世界银行（注：世界银行，《世界发展报告2000/2001》http：//www.worldbank.org/poverty/wdrpoverty/report/ch12b.pdf）认为，经常性非税收入是政府为公共目的而取得的无须偿还的收入，如罚款、管理费、政府财产经营收入等，以及政府以外的单位自愿和无偿地向政府支付的款项等。经常性非税收入不包括政府间拨款、借款、前期贷款收回以及固定资产、股票、土地、无形资产的售卖变现收入，也不包括来自非政府部门的以资本形成为目的的赠与收入。
经济合作与发展组织（OECD，以下简称经合组织）界定税收和非税收入以征收是否具有对应的报偿性作为标准，但是在实践中，税与费的差别并不容易辨清，其原因在于如何界定所谓的“报偿性”。根据经合组织对税收分类所作的界定，在满足以下条件时，征收可以被视为是无偿的：（1）费大大超过了该项公共服务的提供成本；（2）费的缴纳者并非利益的获得者；（3）政府并不根据取得的征收额来提供相应的具体服务；（4）尽管只有付费的人受益，但每个人所得到的利益并不必然同自己所支付的金额成比例。如果一种收入形式满足以上条件之一，那么这种收入从性质上就应该是税，而不是费。
国际货币基金组织（IMF）的政府财政统计体系是目前世界上运用最为广泛的政府收入统计体系，它涵盖世界上149个国家，将政府收入按照相同的口径进行统计和比较。在国际货币基金组织的政府财政统计分类里，政府收入被划分为经常性收入、资本收入和赠与收入三大类。其中，经常性收入包括税收收入和非税收入。但无论政府以哪种形式取得收入，都纳入预算管理，即政府收入也就是指财政收入。国际货币基金组织关于非税收入的定义与世界银行的定义基本一致，即非税收入是指政府在税收之外取得的收入，它包括因公共目的而获得的不需要归还的补偿性收入以及非政府单位自愿和无偿向政府支付的款项，具体包括经营和资产收益、罚款收入、收费等。
（二）非税收入与税收的比较
非税收入是与税收收入相对应的概念，与税收既有共同点又有区别。两者的相同点是，它们都是政府参与社会产品分配和再分配的一种形式；收入的归属都是国家（政府）；都是凭借行政权力或垄断地位取得收入，体现政府行为；征收对象都是法人、社会团体和城乡居民个人；征收主体都是政府机关或者代行政府职能的某些行政事业单位。两者的区别：一是立法层级和政策制定机关不同。税收由全国人大立法、依法征收；非税收入则主要由各职能部门、各级政府立项征收。因此，税收的立法权限相对集中且层次高，而非税收入的立法权限（或政策制定权限）比较分散且层次低。二是立法和政策制定的程序不同。税收的立法或制定程序非常规范和严格，“提出立法方案、审议、表决通过和公布”四道程序缺一不可；而非税收入则不然，政府或几个甚至一个职能部门，就可以立项征收。三是征收机关不同。尽管两者的征收主体都是政府，但具体执行机关不同。税收由各级税务机关和海关征收，具体征收主体固定；非税收入则由政府的有关行政机关和事业单位收取，具体征收主体多元且不固定，新生或派生征收主体的可能性非常大。四是运作和管理方式不同。税收的运作管理比较规范、科学，实行征、管、查三分离，且收入全部纳入财政预算管理，管理形式单一；而非税收入的执行人员往往“身兼数职”，集征、管、查于一身，且管理形式较复杂，我国转轨时期有纳入财政预算内管理的，也有一部分是部门和单位自收自支的。五是分配方式不同。税收具有无偿性，缴纳税收与享受公共服务并不具有直接对应关系；而大部分非税收入是以执收部门付出某些服务为前提，对应关系较明显。
（三）非税收入与预算外资金的比较
长期以来，我国并没有“非税收入”这个概念和口径，各级政府文件中广泛使用的都是预算外资金这一概念。这种从“预算外资金”到“非税收入”的转变，标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制上认识的深化。
非税收入与预算外资金相比，既有区别又有联系。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类。现在提出非税收入概念，表明随着预算管理制度改革（部门预算和综合预算的实施）和政府收入机制的规范，可以逐渐淡化预算外资金概念。目前非税收入的主体还是预算外资金，但有相当一部分非税收入已经被纳入预算内管理，今后的改革目标是要随着部门预算和综合预算的深入推进，将预算外资金全部纳入预算管理。因此在现阶段，非税收入的范围要大于预算外资金。
（四）非税收入的统计口径
1.预算内的非税收入。
从政府收支决算表看，预算内的非税收入主要包括：教育费附加收入、排污费和城市水资源费收入、矿产资源补偿费收入、专项收入和其他收入。从1996年起，国家已将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费等13项数额较大的政府性基金和收费纳入财政预算管理。从发展趋势来看，随着政府收入机制的规范化、预算管理的强化和非税收入改革的推进，预算内非税收入的数量将会由于预算外资金的转入而大幅度增加。
2.预算外非税收入。
财政预算外的非税收入主要包括：（1）由国务院或财政部、原国家计委批准设立的没有纳入预算内的行政事业性收费和基金；（2）由省级人民政府或省级财政、计划（物价）部门批准设立的没有纳入预算管理的行政事业性收费和基金；（3）由主管部门集中的没有纳入预算管理的资金（如证监会和保监会收取的证券、保险行业的监管费）；（4）以政府名义接受的捐赠收入；（5）国有资产、公共资源等的租金性收入。
在1993年之前：预算外非税收入包括三部分：地方政府预算外资金、行政事业单位预算外资金和国有企业及其主管部门预算外资金。1993年对预算外资金的范围作了重大调整，国有企业税后留利和专项基金不再纳入预算外资金。这一改革符合体制改革和公共财政发展趋势，也使得预算外资金规模曾一度缩小。但自此之后，“乱收费，乱摊派，乱罚款”现象有增无减，预算外资金增速甚快，1996年便达到乃至超过1992年的水平，而且由于缺乏制度制约，资金使用效率低下，造成社会分配不公和浪费、腐败等问题。1997年将13项基金和附加纳入预算内管理，减缓了预算外资金绝对规模的增长，但1998年又显著上升，其绝对规模从1997年的2826亿元增加到3082亿元。总体而言，预算外收入增长速度，除调整统计口径的年度外，基本上都快于同期预算内收入增长速度。
3.制度外收入。
至于既未纳入预算内又未全杪预算外的政府收费和集资，即制度外的待清理的非税收入，是指没有严格按照法定程序（如《立法法》的要求）经得政府或有关部门的正式批准，而由政府及其所属机构凭借行政权力或垄断地位取得的收入。国内有学者（卢洪友，1998）把制度外收入概括为以下五个方面：制度外基金、制度外收费、制度外集资摊派、制度外罚没和“小金库”。
从性质上分析，这部分收入不属于政府合法非税收入的范畴，一经发现，应该坚决予以取缔。它较大部分隐蔽地集中在地方政府各部门手中，尤其是集中在县、乡两级政府的手中。根据有关乡镇财政调查材料进行估算，我国中部地区乡镇政府的自筹资金（通过收费或集资）占其政府财力的1/3以上。据保守估计，1994年各级政府的制度外财政收入平均相当于地方预算内收入的30％，占全部地方公共收入的23.1％。（注：樊纲《论公共支出的新规范》，《中国制度变迁的案例研究（第1集）》，上海人民出版社1998年版。）
可见，长期以来，我国非税收入“小头”在预算内，“大头”在预算外甚至制度外。非税收入改革和规范化管理的任务艰巨。
（五）非税收入在整个政府收入体系中的地位与作用
界定税、费、价的区别十分重要。税是政府为提供公共服务，凭借国家政治权力向法人或居民的强制性征收，而费是政府为提供个别的、特定的服务而对指定对象收取的费用，一般是服务对象自愿要求服务而引发的付费。这种服务的特点是必须依据政府的权力才能实现，并且是政府进行社会管理的需要。市场价格则是提供经营性服务的收费，不属于政府进行社会管理的需要。因此，从总体上看，提供公共服务所需的财力，应通过税收和行政事业性收费筹集；而经营性服务所需的财力，应通过市场以价格的形式取得补偿。应明确非税收入的主体是政府，非税收入的收取属于政府行为，非税收入的目的是实现政府的社会经济管理职能，非税收入的本质属于财政性资金。但非税收入与税收有明显的区别，如收取的依据不同、服务的范围和对象不同、收入形成过程不同、分配的方式不同以及使用方向不同等。当然，非税收入作为政府收入分配体系的组成部分，并不是税收的直接对立物，而是互为补充的，都是以政府为主体的再分配形式。现实生活中，非税收入是我国财政收入的有机组成部分，是税收收入不可缺少的补充，在地方财政中占有举足轻重的地位。非税收入同时又是政府一项具有很大潜力的财源，直接影响财源结构和财政收支结构。此外，非税收入也可以成为发展社会公益事业，加强宏观调控的重要手段。
如掌握合理，非税收入可以具有以下作用：优化资源配置和价值补偿；发展社会公共事业和提高公益服务水平；调节各经济利益主体行为；弥补税收的不足；减少收入流失和增强财政实力。
二、我国非税收入管理的现状及存在的问题
（一）非税收入数额大、征收主体多元化、管理不规范
建国初期，我国预算外资金主要是为数较少的税收附加和零星的收费收入。1953年，预算外资金只有8.91亿元，相当于预算内收入的4.2％。改革开放前的1978年全国预算外资金为347亿元，相当于预算内收入的30.6％；在体制转轨和财政分权改革的过程中，我国预算外资金迅速膨胀，非税收入在整个政府收入体系中的地位由“拾遗补缺”演变为占据“半壁江山”，成为与预算内收入，税收收入并驾齐驱的财力资源。1992年预算外资金为3855亿元，相当于当年预算内收入的97.7％。1993年调整口径后，预算外资金收缩到相当于预算内1/3左右，但增长仍迅速，1996年预算外资金决算数为3893亿元，仍相当于财政收入的一半。
根据下表反映的情况，我国非税收入由1978年的960.09亿元增长到2000年的4640.15亿元，增长了4.83倍。由于缺乏完整的统计资料，此处非税收入的规模是采用我国统计年鉴公布的预算内财政收入、预算外收入和税收收入的数据来估算的（非税收入=财政性资金-税收收入=预算内财政收入+预算外财政收入-税收收入）。由于转轨过程中，还存在大量的既非预算内也非预算外的制度外收入，但是考虑到其法律地位的不合理性，此估算结果中并未将其纳入“非税收入”规模。
中国政府收入情况表单位：亿元
年份 预算内财政收入 预算外资金财政性资金税收收入
非税收入
非税∶税收
19781132.26347.111479.37 519.28 960.09 1.85∶1
19852004.821530.03
3534.85 2040.79 1494.060.73∶1
19902937.102708.64
5645.74 2821.86 2823.881∶1
19934348.951432.54
5781.49 4255.30 1526.190.36∶1
19956242.202406.50
8648.70 6038.04 2610.660.43∶1
19967407.993893.34
11301.33 6909.82 4391.510.63∶1
19978651.142826.00
11477.14 8234.04 3243.1 0.39∶1
19989875.953082.29
12958.24 9262.80 3695.440.40∶1
199911444.08
3385.17
14829.25 10682.584146.670.39∶1
200013395.23
3826.43
17221.66 12581.514640.150.36∶1
200116384.04 - - 15301.38
- -
200218903.64 - - 17636.45
- -
资料来源：根据《中国财政年鉴》2002和《中国统计年鉴》2003年相关数据整理而得。
注：1.财政性资金是财政收入（不含债务收入）与预算外资金的合并数，因此，表中并未涵盖全部财政性资金，即那些既未纳入预算内也未纳入预算外的非税收入（制度外收入）。
2.1993～1995年和1996年的预算外资金收入范围分别有所调整，1997年起，预算外资金中不包括纳入预算内管理的政府性基金，与以前各年不可比。
即使这样，根据表上的数据，我国非税收入占财政性资金的比重在1985年为42％，1990年达到了50％，世纪之交也在接近40％的水平。
我国非税收入超常规膨胀的问题，突出表现在地方层次。例如广东省2002年预算外资金收入达499.42亿元，（注：根据《广东省2002年度预算外资金收支决算及行政事业性收费、政府性基金收支统计报表》。）比上年增长36.6％，占一般预算收入的41.56％，但考虑到非税收入的口径比预算外资金的概念要大，其非税收入所占的比重也要超过50％。非税收入大于税收的情况，在经济发达地区一般要平缓一些，这可能是因为经济发达地区政府地方税源相对充裕，不必像欠发达地区的政府那样，在更大程度上要依赖非税的途径筹资。
地方非税收入的过度膨胀和无序混乱有其直接的体制背景。主要原因是收费主体多元化、管理政出多门。现行地方收费主体主要有地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、检查、城建、环保、教育等管理部门，每个部门都有收费名目，而且一个部门收取多种费，同时管理上职权分散，乱收费的现象较为严重。尽管经过了多年对收费项目的清理、减并、撤销，根据财政部综合司的有关数据，2000年全国性的收费项目仍有200多项，2002年上升为335项，地方每个省的收费项目平均在100多项以上，其中仍不乏不合理和欠规范的收费项目。此外，更严重的是，尽管中央三令五申，向企业和居民的乱收费、乱罚款和乱摊派仍然屡禁不止，有的地方和部门的收费罚款甚至没有基本的标准，由具体执行人员掌握，收多收少、收与不收弹性大，随意性强。再有，尽管有关收费对收入的用途有明确规定，但由于监管上的疏松薄弱，许多费用存在收用不符现象。
（二）非税收入无序膨胀、管理混乱带来严重的负面效应
在体制改革以前，我国财政收入有一半左右来源于非税收入，其中绝大部分又是国营企业的上缴利润。在计划经济体制下，非税收入绝大部分纳入国家预算，其透明度高，管理严格。随着经济体制改革的推进和对地方政府和各部门“放权”，同时由于缺乏健全的监督和约束机制等多种原因，造成政府非税收入无序膨胀，所产生的负面效应越来越大，主要表现为：
1.对资源配置的不良影响。乱收费等现象严重扰乱了市场价格体系。扭曲了合理比价关系，使正常的市场交易和公平竞争受到冲击。
2.“费挤税”，预算外挤预算内，分散国家财力，削弱国家宏观调控能力，也不利于地方税体系的巩固、完善和发展。
3.监督机制和协调统筹机制缺失。各项非税收入大多分散在部门单位管理，财政资金长期体外循环，游离于监督之外。政府难以从整体上把握财政资金的收入信息，无法统筹调节其在各部门中的使用。
4.加剧了社会的分配不公，败坏社会风气，滋生腐败等消极现象。
5.加重了企业和社会的负担。尽管现阶段我国实现名义税收负担率在17％左右，与国外多数国家相比，处于较低的水平，但是加上各种非税负担，企业和社会承担的社会公共负担已超过30％，各种名目繁多且无序的收费、摊派，往往使企业和居民不堪重负。据估计，在我国企业的负担中，税、费、利息约各占1/3。特别是一些乱收费大都是硬性摊派、强制征缴，而不管企业是否实现了销售收入和利润，使困难企业雪上加霜。
三、改革我国非税收入管理的思路
（一）分流归位
加强对非税收入的规范化管理，需要对非税收入正本清源，区别其不同项目的性质，通过清理整顿实施分类改革，采取不同的处理方式，使之“分流归位”。具体可分别考虑：
1.应取消的非税收入项目。一是某些政府部门履行管理职能而对管理对象征收的行政管理费，原则上应予以取消。因为对某项工作进行管理是政府的职能，是政府有关部门代表政府行使权力的份内之事，不应再对管理对象收取管理费。二是制度外收费，即乱收费、乱罚款、乱摊派，应坚决予以取缔。
2.应改为税收的非税项目。某些政府性基金和附加收入，可纳入现有税种之内或开征新税。如将交通方面的养路费、交通运输管理费等合并后，统一开征燃油税，在车辆用油环节征收；将环保部门的排污（废水、废汽、废渣、噪声）费以及污水处理费等统一改为“环境保护税”；将地方用于城市建设的收费、基金、附加等合并到“城市维护建设税”之中；也可设想将教育方面的教育费附加、地方教育费附加、教育基金合并改设“教育税”；将分散在劳动、民政、人事、卫生等部门的社会保障基金与资金改为统一征收的“社会保障税”。
3.继续存在并加以规范的非税收入项目。实行税费改革后，继续保留的收费大体包括6类：（1）政府部门向法人或居民实施特定管理和提供特殊服务所收取的各种证照收费、注册费，如企业注册登记费、护照费、婚姻证书工本费等；（2）政府机关为维护国家主权而实施的收费，如海关监管手续费、外交部门的签证费等；（3）政府机关或政府授权机构，按照使用者付费原则，向国有资源使用者收取的管理费，如矿产资源补偿费、城市道路占用费等；（4）一些带有惩罚性质的收费（如排污费、海洋工程排污费等收费）以及罚没收入；（5）各级政府为发展某项事业而设立的基金，附加，如水利建设基金等；（6）国有资产收益，主要包括国有企业上缴利润、国有股权收益、国有资产变卖收入等。另外，还有少量暂不宜取消或规定征收期限未满。且难以实行“费改税”的政府性基金，如三峡工程建设基金、民航机场管理建设费等，经国务院批准后，在一定时期内可继续征收。
4.有发展前景的非税收入，具体包括国有资产经营收入、国有资产转让收入、土地转让收入、彩票发行收入（公益金）、特许权收入等。
特许权收入是个人或集团凭借政府赋予的特权在特定领域内销售商品或提供服务而取得的收入。从严格意义上讲，特许权是国家的一项行政资源，也是国家的无形资产，国家理应参与其收入分配。特许权收入包括：中央银行的铸币税收入（货币发行收入）、证券、信托和保险的特许权收入、发行有价证券和邮票的特许权收入、中央电视台全国电视播放特许权收入、使用国家无线电频道资源的特许权收入、电信号码资源占用特许权收入；特殊证照牌号拍卖收入；使用国家空中资源（航空或其他飞行）的特许权收入；开采矿产资源的特许权收入；经营盐业和免税商品等特许权收入；以及行政收费中的各种许可证收费收入等。目前，我国大部分特许权收入并没有开征，其中有些处于发展初期，规模小，开征条件尚未成熟，有的虽条件成熟但没有具体实施。有些涉及特许经营的业务范围较广，企业或部门自身的经营成果与特许经营收益交织在一起不容易区分。
（二）依法立项
严格非税收入的立项管理，实现从源头上的严密控制。应该要求今后每一项新的收费项目和基金的开征，都要严格依法进行，即必须要有充足的法理依据。特别是随着2004年7月1日《行政许可法》的实施，所有的非税收入项目的开征都必须严格依照法定的权限。范围、条件和程序。同时，非税收入必须纳入预算轨道，通过编制综合预算，实行全口径的预算管理和资金的统筹安排。
（三）建立和完善规范化的非税收入征收和管理体系
因循非税收入“分流归位”的改革思路，对于那些可以继续存在以及具有发展前景的非税收入，需要纳入综合预算管理，实现规范化的收入收缴和实施“收支两条线”管理方式。
1.强化部门预算、编制综合预算，将非税收入逐步纳入预算管理（“三而二”，后“二而一”的思路）。
按照市场经济发展、政府职能调整与规范的客观要求，在近年已基本实现三大块政府财力（预算内，预算外和制度外财力）“三而二”的归并（即不允许存在制度外财力和“小金库”）之后，还要创造条件实行“二而一”的归并，即在完善市场经济体制中实现政府预算完整性，相应将“预算外资金”也予以取消。应该在不断改进和完善1994年分税分级体制的前提下，积极推进这种归并过程。今后应进一步提高对解决这一问题的认识和继续对预算外资金和制度外资金进行清理，尽快将仍处于非预算地位的资金（如某些地区的土地收益）纳入预算外，把所有预算外资金纳入财政专户。某些非预算资金还可直接转入预算内。在取消不合理收费项目的同时，对那些具有一定合理性的收费项目，要提高其法治化、规范化程度，纳入“正税”渠道，并随着“分税制”的完善，在构建地方税体系过程中给予地方立法机构适当的因地制宜的税率调整权与设税权。某些具有合理性但不宜改为税的收费，也应转为预算内的规费形式。地区、社区内的一次性集资，原则上应经过公共选择程序决定。至于某些原政府单位“企业化”之后的经营性收费，应与政府体系脱钩，转入商业性资金运作模式。全部预算外资金和非预算资金应以“综合预算”进行覆盖，全部进入财政预算管理的视野，发展统一完整、现代意义的政府预算。
2.继续深化“收支两条线”改革。
“收支两条线”是推进非税收入规范化管理的重大改革举措，改革涉及的利益关系错综复杂，阻力较大，需要积极稳妥地推进和深化。“收支两条线”改革的要点是：（1）将部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门和单位不得坐支、截留和挪用；（2）部门预算要综合反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，提高预算支出的透明度；（3）财政部门要科学合理地核定分类分档支出标准，按标准足额提供经费；（4）完善账户管理，清理和规范预算单位的银行账户，落实“收支两条线”规定的基础，保障各项预算外资金及时足额上缴财政，转移截留预算外资金。“小金库”和“账外账”等问题的发生。
3.扩大和完善非税收入银行代收做法。
非税收入银行代收是贯彻实施“收支两条线”的重要形式和手段。非税收入实行银行代收管理办法的核心，就是执收单位在向缴款人收费时，与现金实行彻底分离。具体操作办法是取消执收单位的收入过渡户，执收单位只能向缴款人开票，由缴费人持票到财政指定的银行代收网点缴费，资金通过银行代收网点直接缴入同级财政非税收入归集专户。
4.严格非税收入票据管理。
票据管理既是非税收入征收管理的源头，也是监督执收单位是否认真执行“收支两条线”规定的一个关键环节。加强票据管理总的原则，是要做到统一领发，统一使用，统一保管，统一核销和统一监督，力求票据与项目相结合、票据与收入相结合、票据与稽核相结合。
加强票据管理，首先应统一规范并扩大票据覆盖面，强化稽查工作，充分发挥票据的源头控管作用，做到“以票管费、以票促收”，监督单位收取的费款是否及时足额上缴财政专户，并制止各种乱收费行为。其次，应改变财政票据种类繁多、混乱和管理不统一的状况，探索设计出更加精简有效和管理严密的收入票据。
5.建立和完善非税收入收缴管理信息系统。
从某种意义上看，财政非税收入收缴管理信息系统的建设水平，决定着非税收入能否真正实现收支两条线管理。目前，非税收入收缴管理信息系统亟需在财政综合管理、公共信息查询、执收单位软件、全国非税收入收缴管理信息系统建设等方面进一步完善。现代计算机数据交换、网络技术和银行资金清算体系，为实现非税收入征缴、审核、统一监管的一体化提供了有利的技术条件支撑。要结合“金财”工程的整体部署，特别是以“金财”工程中的收入管理系统为依托，通过银行代收和相关应用软件的不断完善，实现非税收入信息规范化、科学化、智能化、网络化的管理目标，控制执收单位的收入项目、标准、账户设置、票据使用等，规范执收行为，有效防止乱收费等问题的发生，并通过信息系统，对政府非税收入的来源、结构、规模等动态变化情况进行监管和分析，提高财政监管能力。
6.强化对基金专户、预算外资金财政汇缴专户的监督管理。
我国对非税收入采取的管理方式是部分纳入政府预算管理。部分进入财政专户，作为预算外资金进行管理。1996年国务院颁布《关于加强预算外资金管理的决定》，将13项政府性基金纳入财政预算管理，纳入预算管理的非税收入资金所占比重不断提高，据有关部门估计，目前这部分大概占到非税收入总额的36％～40％。但是，当前“专户存储”制度强制力度还不够，预算外资金进入“专户”的比例也不够高，即使进入了“专户”，在使用时也只是象征性地报经财政部门认可，资金使用随意性仍然较大。应对单位的银行账户进行清理，取消多头开户，确立收支专户，以保证各项收入全额缴入财政专户，监督全部支出使用情况，提高资金使用效益。
（四）规范非税收入管理的治本措施与配套措施
1.进一步完善分级财政体制。
我国地方各级政府非税收入行为的不规范与财政体制的不完善和缺乏稳定性有很大关系。因此，必须把规范非税收入同深化财政体制改革结合起来。
1994年实行的财税配套改革初步构建了中央与地方（主要以省级为代表）之间的分税分级财政体制框架，调动了各级政府理财的积极性，财政收入连年较大幅度增长，但是这次改革还带有明显的过渡性，主要表现在：（1）事权划分不甚明晰；（2）财权划分不彻底；（3）规范的转移支付还没有到位。以上这些问题客观上为非税收入的扩张留下了制度诱因，因此深化非税收入改革及规范其管理，也必须伴随着财税体制改革的实质性而进展。
深化和完善税制的一个重要前提就是创造条件逐步扩大地方政府的税收选择权和调整权，建立比较科学、合理的地方税收体系，从长期看还要考虑赋予地方政府必要的税收管辖权。目前中央集中主要税种的立法权是完全必要的，但是，对一个拥有13亿人口的大国，经济发展水平、产业结构、资源条件、税源状况各地差异悬殊，甚至相差很远，由中央统一地方税种立法，不可能照顾好千差万别的各地实情，不利于各地因地制宜解决实际问题，规范政府的非税行为也就难以彻底。因此，按照事权与财权相统一的原则，可逐步适当下放税收管理权限。从国外的经验看，实行财政联邦主义是规范制度外财政的制度保障。在我国当前的情况下，尽快完善分税制，逐步赋予地方政府（首先是省级政府）一定的税收权，是很有必要的。
2.推进政府职能转变和行政管理体制改革。
规范非税收入还要与加快机构改革的步伐、合理分流安置现有收费人员结合起来。近些年来，有些机构成立伊始就明确用收费来解决经费开支，每增加一个机构，总伴随着新的收费项目出台，导致机构、人员膨胀和收费变本加厉的恶性循环。因此，规范非税收入必须同机构改革同步进行，对现有收费人员应结合机构改革妥善安置。对进入公务员序列的，经费由各级财政负担；一些收费项目转为经营性收费的，由经营单位自行负担；对符合离退休条件的，由离退休人员所在单位负担或通过社会保障途径加以解决。
3.加强法制建设和制度规范。
随着非税收入的概念逐渐得到厘清和普遍运用，建议在时机成熟时，研究起草专门的“非税收入管理条例”，就非税收入的性质、范围、分类、征收管理以及支出规范做出明确的规定。在实际操作层面，可考虑先行制定《非税收入征收管理条例》，并在“金财工程”的配套支持下，来制度化地解决非税收入收缴过程中监控不力、混乱无序的问题。
4.深化投融资体制改革。
由前文的分析可知，我国有不少基金和收费项目的出台与国家的一些重大基本建设投资项目资金留缺口有着重要的关联，某些收费和基金甚至就是直接为弥补这种资金缺口而开设的。因此，非税收入配套改革的一个重要方面就是要通过深化投融资体制改革，寻求解决某些重大、战略性基础设施项目的资金来源问题，应更多地考虑通过规范化的债券融资、政策性金融支持、资产证券化，或者BOT、TOT等其他方式来解决，而不应再通过设立新的收费或基金项目的方式来筹集建设资金，特别是要严格防止由于项目概算不足、资金来源不落实和资金规模预留缺口等问题而形成对滥设收费和基金的倒逼机制。（注：根据《广东省2002年度预算外资金收支决算及行政事业性收费、政府性基金收支统计报表》。）
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