稳步推进和完善我国财税关库行横向联网建议，本文主要内容关键词为：财税论文,横向论文,稳步论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财税关库行横向联网系统是指利用现代化的网络传输技术，联接财政、税务、海关、央行国库和商业银行，以实现不同部门间信息交流和资源共享，达到业务处理自动化、资金清算实时化、数据传送无纸化、操作程序标准化、管理手段现代化的综合服务系统。近年来，随着信息、电子技术的迅速发展和财税金融体制改革的不断深化，我国部分发达地区对横向联网建设进行了积极的探索和实践，横向联网建设呈现出快速发展的势头。但是纵观全国的横向联网发展现状，在联网模式、系统功能、风险防范、法律制度等方面，还存在着一些缺失和制约因素。因此，认真考察我国横向联网的发展现状，研究网络发展的制约因素，有针对性地提出改进措施及建议，是推进和完善我国横向联网建设的重要课题。
我国横向联网建设发展应关注的问题
目前，我国近二分之一的省份都开展了横向联网试点工作，积累了许多成功的经验，取得了很大成绩。但在网络建设中仍然存在一些问题，应引起关注。
横向联网建设地区差异较大，系统运行效果和质量参差不齐。据了解，全国各地的横向联网建设基本上是依据各地的实际情况，自行规划、自行设计、自行应用，在联网方式、框架模式、上线业务种类等方面均存在较大差异，尚未形成全国统一的规范模式，地区间发展不平衡，系统运行效果和质量参差不齐，难以适应财税行等相关部门数据大集中新形势的发展要求，同时还造成了系统建设重复开发、资源浪费等问题。
一是联网方式不同。主要有单联、双联和放射性联接三种形式。单联方式，即征收机关、人民银行国库选择一家条件较好的商业银行进行联网，构成征收机关、商业银行和人民银行国库“三点一线”式电子缴税信息传输通道；双联方式，即商业银行与税务、商业银行与人民银行国库、税务与商业银行等部门采取双向联网方式，解决了有关国库收支信息的传输问题；放射性联接方式，即以人民银行国库为中心节点，与征收机关、商业银行、商业银行代理国库建立放射性的网络联接，人民银行国库依托金融清算中心构筑统一的信息交换平台，统一接受转发电子扣税信息，完成资金清算的税款收纳缴库。
二是框架模式差异较大。大致可以归纳为以下几种：按资金汇划方式划分，主要有同城电子清算系统和中国现代化支付系统两种支付清算方式；按信息的匹配方式划分，主要有资金流和信息同步、资金流和信息流不同步两种方式；按票据截流的方式划分，主要有票据截流和票据不截流两种方式。
造成上述网络建设差异性较大的主要原因有以下几方面因素：首先是政策因素。人民银行国库局在2000年8月出台了《财税库行横向联网工作指导意见》，对横向联网的功能、流程提出了原则性的指导意见，但尚未明确提出横向联网发展的规划和发展方向。同时，对目前开展的横向联网工作，缺乏比较完善的安全性评价制度和规范化评价标准。其次是体制因素。各地区的网络建设在规划、设计等方面，受财政、国库管理体制的影响较大。再次是网络因素。受地区经济发展水平、财税关数据集中模式、技术基础等因素的影响，各地区的网络基础和发达程度有很大区别，成为影响横向联网建设发展的一个重要因素。此外，由于财政、税务、银行等部门的征管系统、财政管理系统和商业银行的行内汇兑系统等信息化建设进度不统一，信息数据标准不规范，税务、海关等相关单位数据集中程度不同等因素，也给各地区的横向联网建设带来很大影响。
横向联网系统技术开发前瞻性、创新性不足，服务水平需要进一步提高。一是网络的整体效能比较差，电子网络的功能和优势没有得到充分发挥。目前，大多数横向联网业务主要是针对国库手工业务处理而设计的，业务相对比较分散且主要停留在事务性处理领域，缺乏对国库活动信息的收集、加工、分析和利用，因此基本无法支持国库的分析决策职能，这与网络技术能提供的效能之间存在很大的不对称。二是目前横向联网系统建设发展过程中所体现的会计管理理念明显滞后。主要体现在对计算机技术下的核算方式和理念认识不够，会计观念未能适时更新，仍然停留在用计算机模拟手工核算的阶段。三是横向联网上线的银行业务品种还很单一，大多数地区只是将传统的国库业务移植上网，创新的金融服务品种少，缺少个性化服务，难以适应财政改革深化的需要。同时，在功能开发方面存在被动适应国库业务的问题，缺乏前瞻性，部分地区甚至基本上模拟人工操作，造成上线后的横向联网项目生存和发展空间狭窄，缺乏兼容性、适应性和继承性。
造成上述情况的原因，主要是由于在横向联网建设发展过程中，对财政、税务、国库等相关部门未来的业务发展考虑不足，横向联网的定位层次较低，发展观念滞后。此外，缺乏统一的业务标准和信息格式、系统开发各自为战等也是重要因素。
横向联网安全风险防范体系比较薄弱。一是存在技术风险。各地的横向联网虽然大多为自主开发，但系统主体软件框架基本采用外包开发的方式，网络硬件设备和操作系统主要依靠从国外进口，安全产品的核心技术也是国外的，存在一定风险隐患。同时，由于缺乏统一的信息交换格式、安全传输标准、信息加密方法，清算机制一旦突破了区域或某些特定的限制，也会给横向联网带来技术风险。此外，防火墙、身份认证和数据加密的应用过于简单，防“黑”手段缺乏。二是存在网络风险。依托同城票据交换系统搭建的横向联网系统存在先天不足，特别是在灾难性恢复方面存在较大风险隐患。因为同城票据交换系统未建有灾难备份中心，缺乏应对各种突发事件的安全措施。三是存在管理风险。由于横向联网涉及的部门多、业务种类繁多、技术环境复杂，加上在一些地区存在维护管理工作部门分工不明、时效性较差、维护技术水平较低以及安全意识不够、风险揭示不足、备份手段单一、业务数据可监管性薄弱、网络不通畅等问题，也给横向联网的运行带来一定风险隐患。
法律法规及相关制度建设相对滞后。目前，我国的横向联网建设尚缺乏法律法规方面的保障，法律法规及相关制度建设明显落后于实践的发展。一是1985年出台的《中华人民共和国国家金库条例》已经严重滞后于当前的改革和国库业务的实际发展，而《票据法》仅仅对票据结算作出了法律规范，有关网上支付的电子票据、支付密码的法律认定，以及网上支付的市场准入、支付规则、支付工具等均无明确的法规和规章予以明确界定。二是横向联网作为对传统国库手工运作管理模式的突破，无疑会遇到来自旧有政策环境的阻力。如横向联网无纸化和信息共享，能够显著提高工作效率和降低业务成本，符合未来业务的发展方向，但在有关电子税款、退库、拨款凭证的合法性，电子密押的有效性，以及资金汇划的安全性等多方面还存在着法律规章空白，成为进一步推进横向联网工作面临的难题。三是横向联网实施后，国库会计核算方式等也面临着改革，如电子会计档案管理、凭证的使用等存在制度真空；再如，纳税人网上申报和缴税绑定在一起，与现行相关法规制度也有一定程度的冲突，需要对此进行重新解释。
稳步推进和完善横向联网建设
重新认识横向联网建设发展的定位。搞横向联网建设，首先要在以下几方面形成共识：一是横向联网作为财政资金收纳和直拨的支付工具，已成为现代化支付清算体系的重要组成部分。支付清算系统的建设发展，特别是小额支付系统的推广应用，为横向联网建设提供了大业务量、低成本的支付清算服务，能够满足财政资金各种支付活动的需求。二是横向联网给国库带来的影响不仅仅是业务操作方面的变革，而且给国库功能作用的发挥也带来了革命性变化；不仅是国库进行业务处理的重要渠道，还是进行业务创新和新业务品种孵化的平台，同时，还为进行国库管理体制改革、逐步取消商业银行代理国库业务创造了必要条件。三是横向联网是适应现代经济社会的发展要求，对相关各部门管理方式、管理理念的一次变革和提升，有利于提高执政能力，促进经济发展。
积极探索，讲求实效，尽快构建“三个机制”。一是构建完善的协调机制。应建立自上而下的由人民银行、财政和税务等有关部门参加的横向联网建设组织领导机构和协调机制，特别是相关部门最高层的协调机制，主要负责联网规划的设定、业务规范的统一和规章制度的出台等政策性、原则性工作。二是构建有效的运行管理机制。鉴于横向联网建设工作涉及相关部门业务和技术环境十分复杂的实际，要尽快建立和完善网络运行管理机制，对横向联网运行过程包括运行管理目标、信息支持、制度传导、效果评价与调整修正等一系列环节进行严格的制度安排，防止出现管理上的漏洞，造成安全隐患。三是建立绩效评估机制。要探索建立横向联网绩效评估指标体系，制定权威性的评估标准，对全国各地网络建设的效能、安全等进行全面的绩效评估，规范网络系统建设的管理过程，实现网络投入产出效益的最大化。
科学规范，加快整合，充分发挥横向联网的效能。整合的原则要立足现状，兼顾长远，统筹规划，把满足实际需要和实现可持续发展、适应地区特点与遵守统一的规章有机结合起来，最大限度地发挥各类资源的效能。一是抓好科学规范。要从长远和全局的高度对全国各地的网络建设进行统一的整合与规划，围绕工程建设的长远目标，加快各个业务系统的流程、技术和数据标准的规范认定工作，逐步统一系统运行规则和业务标准，有效避免各地区系统建设各自为政、重复开发、发展不均衡等问题，提高网络建设的科学性、规范性和前瞻性。特别是在联网发展模式方面，要积极探索，以适应征管系统数据集中、国库业务数据集中的新形势，改变目前各地省、市、区县级的横向联网分散建设的模式，逐步转变为集中管理的新模式，使横向联网建设向集约化、信息化、高效率的方向发展。二是抓好功能完善。坚持需求带动，按照“技术服务于业务”的原则，建立以需求为导向的协同机制。要适时根据海关、税务、商业银行等相关部门业务发展的新情况、新形势，不断完善网络系统功能，丰富上线的业务品种，进一步拓展网络的应用范围。三是抓好增值应用。要加快研究决策支持系统功能的开发和升级，逐步扩大联网数据范围，充分利用已有数据，完成由被动统计到综合分析利用的转变，实现信息处理系统的增值应用，提高网络应用层次，拓展国库业务的服务空间，为经济金融宏观决策提供高水平的服务。
加快相关法律法规和相关制度建设。一是应加强对横向联网相关法律法规的研究，通过法律的形式确立横向联网应有的地位，避免法律纠纷，使横向联网的运行管理有法可依。二是针对横向联网迅速发展的现状，应尽快研究、出台相关规章制度，堵塞管理漏洞，规范操作行为。目前应尽快建立的制度主要有：系统管理制度，包括软件开发及开发标准、设备标准等；业务管理制度，包括电子凭证认证、业务规范等；风险防范制度，包括系统安全标准、操作规范等。三是及时修改、完善与横向联网发展不相适应的法律、规章，以适应财税、金融体制改革的需要。
加强网络安全管理，完善网络风险防范体系。一是应建立责权明确、反应迅速的安全防范机制，包括安全性审计和应急处理机制等。二是建立相应的安全防范制度，制定相应的监督管理措施，要充分考虑到各联网部门网络结构、业务关系、角色分配的复杂性，增强网络安全防范的科学性和严密性。三是建议尽快对各地的横向联网安全系数进行权威性评估，对原有系统进行必要的修补和完善。四是提高网络的科技含量，从安全技术、防黑手段等方面进行有效的防范，增加内部信息系统的审计平台，以形成对内部安全状况进行适时跟踪的能力。