论地方人大监督工作的发展_法律论文

论地方人大监督工作的发展_法律论文

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在全国各地方人大常委会纷纷纪念县级以上地方人大常委会成立二十周年的时候,审视地方人大及其常委会的监督工作,回顾过去,展望未来,具有现实意义。

一、地方人大及其常委会监督工作的发展

二十年来,地方人大监督职权的行使,一方面是严格地按照宪法和法律的规定,认真行使监督职权,另一方面是根据宪法和法律规定的原则和人民代表大会制度的精神,探讨新的监督形式。我们把地方人大及其常委会监督工作的发展大致分为三个阶段。

第一阶段从1979年底到1989年初,主要是严格按照宪法和法律的规定开展监督工作,时间大致相当于六届全国人大期间。1979年五届全国人大二次会议对1978宪法作了重要修改,决定县和县级以上的地方人大设立常委会。本次会议通过的地方组织法虽然对地方人大及其常委会的职权作了明确,其中规定,县级以上地方人大常委会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,但没有具体的监督程序。因此,在五届全国人大二次会议后的两、三年内,地方人大的主要工作是常委会设立等组织机构建设问题,监督工作基本上未开展。1982年五届全国人大五次会议通过了新宪法,并对地方组织法作了适当的修改。这时,县级以上地方人大常委会的组建工作已经全部完成,开始走上了正常的工作轨道。从1983年开始,六届全国人大常委会也开始了工作。党的十一届三中全会公报、党的十一届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》和党的十二大报告对社会主义民主法制建设的论述,彭真委员长对人民代表大会制度的性质和作用、党和人大的关系、人大的地位、人大的职权等方面多次的讲话,不仅激发了地方人大及其常委会积极开展工作的热情,也为地方人大及其常委会开展工作,特别是监督工作指明了方向。尤其是1986年全国人大常委会对地方组织法的再次修改,把宪法规定的监督方式初步程序化,为地方人大及其常委会的监督权的行使提供了法律的依据。这一阶段,地方人大及其常委会的监督工作主要是严格地按照宪法和法律的规定,听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告,审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告,提出质询,组织特定问题调查,进行任免等。其高潮的标志是1989年初,在湖南省七届人大二次会议上,代表联名提议案罢免一位副省长。这一时期,由于全国人大常委会着手起草监督法的调查研究工作,一些省级地方人大常委会也开展了监督工作的制度化,先后有十几个省级地方人大常委会制定了监督条例。

第二阶段从1989年到1994年底,主要是探讨人大新的监督形式,时间大致相当于七届全国人大期间。1989年的“政治风波”对人大监督工作有一定程度的影响,但是1990年3月12日, 党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》指出:“人民代表大会制度是我国的根本政治制度。党要加强在人民代表大会中的工作,进一步发挥人大作为权力机关的作用,加强人大及其常委会的立法和监督职能。”“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法,国务院制定行政监督法规。”党中央文件的这一规定,又给人大的监督工作带来了春天。全国人大常委会从1990年7月开始, 成立专门小组着手监督法的起草工作。这一时期,地方人大常委会的监督工作也向纵深发展:一方面,继续总结监督工作经验,使监督工作制度化、法律化,又有近二十个省级地方人大常委会先后制定了监督工作条例;另一方面,使个别县级,甚至乡级人大在八十年代中期发明创造的新的监督形式,向更高的层次和更广的地域推广。如代表评议,1986年河南省平顶山舞钢区人大常委会率先组织人大代表评议区政府的工作,很快在全省推广。到了1994年,全国各级人大普遍开展了代表评议工作。评议的方式越来越丰富,有专门召开的会议评议、有在本级人大常委会会议上评议、也有在代表大会上评议,有本级人大代表参加评议,也有上级人大代表参加评议,等等;评议的对象范围也更加广泛,有乡镇人大评议“七所八站”的,也有评议本级“一府两院”工作的,有的省级人大常委会甚至评议了省级“一府两院”的工作。执法检查、述职评议、执法责任制、错案责任追究制、个案监督等监督方式,也基本上走了这样发展和推广的道路。一些地方人大常委会还实行了对监督对象发出法律监督书的方式。这一时期,地方人大及其常委会监督工作的特点是,几乎全部运用探索的新监督方式。如,有的省、市、县人大及其常委会每年固定安排几次执法检查、一次代表评议、一次述职评议、对几个重大案件进行监督,而连续几年没有开展过质询、特定问题调查和罢免工作,运用新的监督方法成为监督工作的主要内容。

第三阶段从1995年到目前,主要是对新的监督方式进行总结,制定地方性法规进行规范和确认,时间大致相当于八届全国人大期间。地方人大及其常委会对新监督形式几年运用的实践,取得了良好的效果,获得了广大人民群众的普遍好评,人大的地位也得到了一定程度提高。全国人大常委会有关部门对地方人大及其常委会这种新做法进行了多次调查和反映,八届全国人大常委会主要领导在讲话中和全国人大常委会在工作报告中,对地方人大及其常委会的一些新探讨也给予了充分的肯定,并且在1993年9月2日通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。执法检查也成为了全国人大常委会监督工作的一项重要内容。这一切,极大地调动了地方人大及其常委会做这项工作的积极性,也坚定了地方人大及其常委会继续开展这项工作的信心。为了使这些新的监督方式的运用更有效果、更规范,地方人大及其常委会开始了这方面地方性法规的制定。这一时期,地方人大及其常委会对新监督方式的运用虽然走上了规范,但是监督工作的开展却不如前一阶段那样红火。九届全国人大产生以后,地方人大的监督工作有了新的发展。

二、地方人大及其常委会探讨监督新形式的原因分析

我们清楚地看到,在全国各行各业进行以经济建设为中心的改革开放的过程中,地方人大及其常委会也开展了大胆的探索,创造了一些新的监督形式。这些新的监督形式不是国家设定的,在宪法和法律中找不到具体的规定。而它们在地方人大及其常委会运作的十几年中,内容不断丰富和完善,在实践中发挥了巨大的功效,受到广大人民群众的热烈欢迎。监督工作为什么在地方人大及其常委会工作中显得这么重要?是什么动力驱使地方人大及其常委会用这么大的精力,创造这么多的监督形式?我们认为,出现这样的状况,有如下几方面特定的原因:

第一,我国体制转变过程中权力失控和党政机关腐败等社会现象所致。改革开放和各方面的体制改革,给我们的国家制度带来了前所未有的活力,但是因本应与体制改革相配套的有关制度建设未能跟上,也引起了一些负面的影响。改革打破了传统的高度集权的管理体制,实行了权力下放,在一定程度上造成了权力的多元化,使更多的人拥有了人事、财政和物资的管理权和批准权,导致了一些人权力膨胀;开放冲破了长期闭关自守的政策,国家向全世界,特别是向西方敞开了大门,西方资本主义国家的高度发达使我们开了眼界,其拜金主义、享乐主义等腐朽思想也侵入了我们一些党性不强、意志薄弱的干部脑海,致使一些人私心增强。由于国家正处于转轨时期,我们的监督制度和监督机制很不完善和健全,对拥有权力的人不能实行很好的约束和限制,于是就应验了西方一位政治学家的一句话:不受监督的权力必然产生腐败,绝对的权力产生绝对的腐败。因此,最近十几年腐败现象在党政机关迅速蔓延,权钱交易、贪污受贿、执法和司法不公、枉法裁判等腐败行为在党的机关、行政机关、司法机关和国家工作人员中严重存在。党和国家虽然采取了一系列的措施,制定了相关的政策和法律,但是效果还不能令人满意。这就极大地损害了党和政府的形象和权威。人大及其常委会作为国家权力机关和人民代表机关,负有接受人民的重托,监督本级国家行政机关、审判机关和检察机关和保证宪法、法律在本行政区域内实施之责。因此,加强监督,铲除和杜绝腐败现象,建立廉洁、高效的国家机关,保证社会主义现代化建设事业的顺利进行,是人大及其常委会义不容辞的责任。此外,市场经济建立和完善过程中,引发的环境污染、国有企业职工下岗等社会现象,也成为人民群众关心和议论的热点。因此,人大及其常委会依法履行监督职权,从来没有象现在这样显得迫切和必要。

第二,宪法和法律规定的监督方式不完善和不便运用。面对行政执法机关、司法机关和国家工作人员腐败现象不断蔓延的现状及其他社会现象引发的社会问题,人民群众把希望寄予了人大及其常委会。10多年来,全国人大会议上2250多人次代表提出70多个制定监督法的议案,以及各级人大常委会机关每年接待人民群众来信来访数量不断增加,充分证明了这一点。但是,宪法和法律对人大及其常委会监督手段的规定不完善,运用起来不方便,致使人大及其常委会监督权的行使一直比较薄弱。全国人大常委会每年的工作报告也不得不承认这一点。我国宪法和法律规定的人大及其常委会监督方式的种类不算太少,如听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作报告,审查和批准本行政区域的计划和预算,质询,特定问题调查,罢免,撤职等等。这些监督方式基本上是从西方议会借鉴而来的,目前也仍是西方议会监督政府的主要手段。但是值得我们注意的是,我们借鉴了西方议会的监督手段,而没有学习它们的会期制度和议员制度。西方议会的会期很长,常常连续二、三个月,甚至几乎整年在开会,议员也都是专职的,议员有充分的时间了解和讨论政府的事情,议员提出监督方面的议案也有充分的时间经过必需的法律程序,达到监督的目的。我国宪法和法律规定的这些监督方式也都是在会议上行使的,集体行使职权是我国人民代表大会的一项基本原则。但我国的人大及其常委会会议数量有限,会期也往往比较短。全国人大和地方各级人大全体会议一般每年举行一次,全国人大会议15天左右,省级人大会议10天左右,市、县级人大会议5~7天,乡镇人大会议2~3天;全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会会议一般每年举行六次,全国人大常委会会议7天左右,省级人大常委会会议4天左右,市、县级人大常委会会议1~3天。这么少的会议,这么短的会期,往往又那么多的会议议程,再加上体制等其它方面的原因,代表或者常委会组成人员提出的监督方面的议案,很难进入法律程序,达到监督的结果。因此,宪法和法律规定的监督方式尽管无可挑剔,但运用起来极不方便,甚至经常出现提了质询案不能质询,提了罢免案不能罢免的现象。面对诸多需要人大及其常委会监督的问题,人大及其常委会不能不履行监督责任,也不能辜负人民的重托。于是,一些地方人大及其常委会抱着改革的精神,另辟途径,大胆探索了一批新的监督方式。我们认为,这并不是社会上所流传的“大路不走走小路”,而是“大路难走走小路”、“大路不通走小路”。

第三,党对民主法制建设的重视和人大工作的进步的推动。从党的十一届三中全会提出“发扬社会主义民主,健全社会主义法制”的口号开始,党的历次重要会议和党的主要领导人都多次提出了建设社会主义民主政治,坚持和完善人民代表大会制度的要求。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人民代表大会是国家的权力机关,无论是在党的文件中,还是在国家的宪法和法律中,在党和国家领导人的讲话中,都得到了充分的肯定和确认。但是,由于多种多样的复杂原因,人大及其常委会在人们心中的地位却一直不高,主要是监督工作长期不力。社会上“人大是橡皮图章”,“人大是表决机器”,“到人大工作是退居二线”等言辞不绝于耳。这有体制制约的原因,也有人大及其常委会自身工作不主动的因素。我们也应该看到,随着党对社会主义民主政治建设和人民代表大会制度的逐步重视,改革开放以来,人民代表大会制度不断完善,人大及其常委会的工作也不断进展。特别是最近几年,党的干部政策的全面贯彻,地方人大常委会的组成人员在年轻化、知识化、革命化和专业化方面取得了进步,并且专职化的比例也不断提高。高素质的队伍必然带来高质量的工作。地方人大及其常委会新监督方式的探索和推广,与一批身体素质、文化素质、参政和议政素质普遍提高的常委会组成人员,特别是主任会议组成人员密不可分。

三、对地方人大及其常委会探讨监督方式的认识

十几年来,地方人大及其常委会对新监督方式的运用得到了地方同级党委的大力支持,取得了良好的效果,也获得了人民群众的普遍好评。如代表评议,丰富了代表活动,提高了代表的议政能力,为代表履行职责提供了一个很好的方式和机会;密切了党群关系,促进了政府、法院和检察院的工作,增强了国家机关工作人员的公仆感;拓宽了地方国家权力机关依法监督的渠道,强化了监督力度;增强了全社会特别是各级领导干部的法制观念和人民代表大会制度意识,树立了国家权力机关的权威,推动了社会主义民主和法制建设;促进了各级人大及其常委会的自身建设等。

但是我们也应该看到,地方人大及其常委会探讨的这些监督形式有两个不容忽视的背景:一是它是在地方人大及其常委会想监督而又没有得心应手的手段的情况下探索出来的,也可以说是“逼”出来的;二是它是从宪法和法律的规定及人民代表大会制度的精神中延伸出来的,宪法和法律都没有明确的规定。这种特定的背景,决定这些新的监督形式还存在着一些问题:一是有悖人民代表大会集体行使职权的原则。从各地方人大及其常委会开展代表评议的情况看,参加评议工作的仅是部分代表和部分常委会组成人员,这是否算人大及其常委会的监督,代表履行职责与人大及其常委会依法进行监督是否还存在区别。在一些地方人大常委会关于个案监督的规定中,主任会议或者专门委员会和工作委员会可以作出决定,要求司法机关对处理过的案件重新调查和审理,是否替代了人大及其常委会的职权。二是破坏了人民代表大会制度下的合理分工原则。国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生,但在职权上分工明确。人民法院、人民检察院作出处理的案件,人大常委会以认为违法为由要求其改变,是否侵犯了审判权和检察权。司法不公的主要根源在于我们的司法不独立,人大常委会对案件的干预,是否使司法更加不独立。执法是政府和法院、检察院的责任,人大常委会再为其定立责任制,是否侵犯了它们的执法权。三是在具体做法上不规范。同一种监督形式在具体运用上此省和彼省差别很大,就是在同一省做法也有所不同。这种做法的不统一,影响监督工作的严肃性。

对地方人大及其常委会监督工作的探索,一直存在着两种不同的看法:一种是持根本否定的态度,认为这些监督形式没有法律根据,在法理上也站不住脚,应该取消;一种持完全肯定的态度,认为这些监督形式有宪法、法律和法规依据,在实践中也取得了良好的效果,这是对人民代表大会制度的完善,应该继续坚持,制定法律使其规范化。我们认为,这些监督形式确实在理论和实践上存在一些问题,前一种观点没有看到它们在实践上的功效和地方人大及其常委会在开展监督工作方面的积极性。其实,要真正搞好人大及其常委会的监督工作,还要从长远考虑,从大局出发:一是支持地方人大及其常委会在监督工作中继续探索,不断完善现已探索的监督形式。但是,目前不宜急于制定这方面的法律。因为一旦把这些正在地方实践的做法用法制规范,就会失去它们在地方的多样性,挫伤地方人大及其常委会在监督工作中的积极性。二是把“大路”真正修好,使宪法和法律规定的监督形式真正发挥功效,使地方人大及其常委会在监督工作中逐步不再走“小路”。这就要完善人大及其常委会的会期制度,完善人大代表制度,特别是常委会组成人员的专职化制度,完善宪法和法律规定的监督形式的程序等。

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