公民社会权利在中国：回顾、现状与政策建议，本文主要内容关键词为：中国论文,公民论文,现状论文,权利论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放30年特别是近年以来，通过建立最低生活保障制度、出台义务教育学杂费减免政策以及扩大社会保险覆盖面等等，我国在扩展公民社会权利方面取得了重要进展，但我国公民的社会权利并没有建立在公民资格基础上，而是建立在身份、职业、收入等基础上。也因此，社会权利在促进社会公正方面的作用非常有限，甚至差别化的社会权利本身就是社会不公正的重要来源之一。如何通过确立公民福利资格，并通过出台和实施一系列相关社会政策扩展公民社会权利？这应是我们总结社会保障制度建设30年的一项重要议题。
一、福利资格、社会权利与社会公正
公民资格与公民社会权利概念主导了二战后主要发达国家的福利政策。所谓公民福利资格是指决定一个共同体中的成员是否享有，以及享有多少由共同体提供的福利支持。这个共同体，从历史上看可以是家庭、宗教、宗教组织、同业工会以及国家。不同的共同体有不同类型的身份认同机制，如血缘、信仰、职业、公民身份等；具体到福利资格，它或者是基于身份认同，或者是基于一定的权利义务关系。现代福利制度发展到今天，以福利国家为代表，国家已无可辩驳地成为福利提供的主体，或直接提供或负责组织提供以满足社会对福利的需求。因此，福利资格也主要地集中于讨论社会成员与国家之间的关系①。同时，福利资格中的“福利”，在不同历史条件下有着不同内涵，主要表现为国家在教育、健康、养老、失业、住房等几大方面的支持。简而言之，福利资格集中体现了在社会福利领域国家与社会成员之间的契约，以及社会中不同群体之间的关系。由此，福利资格可看作是福利制度的基本问题。从西方福利国家实践与社会政策理论发展来看，公民资格基础上社会权利的兴起是福利资格问题上的重要突破，也是“去商品化”②的现代福利国家的本质。[1]
社会权利概念的最早提出者是马歇尔(T.H.Marshall)。在1949年的著名演讲《公民权与社会阶层》中，马歇尔对英国17世纪以来公民权的发展做了梳理，并将它归纳为三种类型的权利及其相应制度安排的发展。这三种权利分别是公民基本权利③、政治权利与社会权利。公民基本权利包括保证个人自由所需的权利，人身自由，言论、思想、宗教自由，财产权，合约权以及司法权；其中司法权是保障以上权利受到侵犯的最后防护，与公民基本权利相对应的机构是法院。政治权利是指参与政治权力实施的权利，与此相关联的机构是议会及地方政府。社会权利是指“从少量的经济福利与保障权利到分享社会发展成果，以及拥有按照当时社会普遍生活标准的文明生活的权利”，[2](P74)与此紧密联系的机构是教育系统和社会服务机构。如果从时间上来粗略划分，18世纪是公民基本权利得以落实的世纪，19世纪是政治权利的世纪，而20世纪则是社会权利得到大发展的世纪。
马歇尔提出社会权利概念，一方面源于他对英国社会正酝酿着的重大改革的敏锐观察，另一方面也源于他对社会公平问题的关注。连接马歇尔演讲题目中两个关键词“公民权”和“社会阶层”的，正是社会公平。与当时大多数社会学家相似，马歇尔认为，社会阶层的分野以及阶层之间事实上的经济不平等是现代社会不公平的集中体现，也是市场经济的必然后果。而自由竞争的市场经济又无法抛弃，那么，到底什么样的社会公平或社会不公平是值得期待或者容忍的呢？社会学家马歇尔继承了经济学家阿尔弗雷德·马歇尔1873年在《工人阶级的未来》中提出的问题：“是否有可能通过社会进步及教育的提升，从事各种职业的工人阶级都可以成为绅士？”对此，社会学家马歇尔回答“是”。他还更进一步地提出：社会阶层间的不公平，只有在一个提供了平等公民权的体系里面，才是可以接受的。也就是说，普遍的公民权可以使一定程度的以阶层差异为表征的社会不公平合法化。其中，社会权利的普遍化对于社会不公平的纠偏作用尤其重要。在这里，马歇尔的贡献在于通过提出社会权利概念并将社会权利纳入到公民权序列中，创造性地将公民身份与福利资格等同起来，并把这一以公民身份为基础的福利资格，也即公民社会权利，作为调整市场经济条件下社会不公正的首要手段。
有关市场经济与国家干预福利的关系在波兰尼关于资本主义市场经济发展的巨著《大转型：我们时代的政治与经济起源》中有极富洞察力的概括。波兰尼尽管没有直接讨论社会权利问题，但他提出了市场力量推动劳动力等虚拟商品“商品化”，最终形成自发调节的市场经济的过程以及社会通过社会关系的再嵌入保护了自己的双重运动，揭示了19世纪后期以社会权利为基础而得到发展的国家干预，在人“商品化”为“劳动力”过程中维持“人”的社会属性所发挥的重要作用。[3](P189-200)波兰尼关于社会为保卫自己而做的“去商品化”努力被艾斯平-安德森吸收到福利国家体制概念中，劳动力“去商品化”或其依赖于市场的程度成为艾斯平-安德森区分福利资本主义三个世界的重要标准之一。尽管除国家之外还存在多种福利提供主体，比如家庭、第三部门，“去商品化”程度高也不必然等同于公民社会权利高，但是公民社会权利的扩展仍然是帮助劳动力“去商品化”的最重要力量。
必须看到，和社会公正一样，社会权利概念历来是“左”派与“右”派争论的焦点之一④。一国的社会权利水平往往与该社会的主导意识形态密切关联，体现在主要资本主义国家的实践中，则是如艾斯平-安德森所划分的，不同福利体制下社会权利状况有别，其中在自由主义模式中最为狭窄，保守主义模式下次之，而社会民主主义福利体制下民众享有最广泛的社会权利。[4](P54)本文不拟讨论不同福利体制下社会权利差别的原因及其理论争论，而是试图从中指出，“公民社会权利”是一种现代政治理念，它基于市场经济造就社会不公平的认识，意欲通过国家的福利提供保证每一个社会成员都能拥有一个基本的文明生活，以实现社会公正目标。在制度层面，社会权利意味着公民“拥有普遍性的福利资格及其相应的义务”。[2](P98)这一普遍性的福利资格，意味着除了必要的收入审查之外，不涉及任何其他标准，如性别、种族、宗教等，从而将权利平等进一步扩展。同时，为保障社会生产与再生产，与个人生存相关的基本物品应当得到保障，基本物品必须根据社会成员的集体理解同人的基本需要相称，而这些便构成了社会福利的基本内容。[5]具体而言，社会权利一般包括了义务教育、针对儿童的家庭津贴、针对低收入群体的综合性社会救助以及保障性住房等。
二、公民社会权利在中国的扩展
以改革开放为标志，我国于1978年开始进入一个大转型时代。公民社会权利在中国的发展历程大体上可以以1978年为界划分为两个阶段。众所周知，在计划经济时代，我国实行了城乡分割的经济体制，建立了高度控制的社会秩序，与此经济、社会体制相适应，我国实行了城乡分割的福利体制，包括城市的“单位制”福利、农村的集体供给福利体制以及以城市“三无”、农村“五保户”为对象的救助制度。由于农村集体福利体制较多地体现为非制度性安排的特征，而救助制度涉及人数较少，一般研究者都把计划经济时代的福利体制称之为“单位制”福利。
考察计划经济时代中国公民所享有的社会权利状况，我们很容易发现社会成员所属群体是其能否享有以及享有何种程度福利服务的决定因素。作为“单位人”，城市中的国有企业工人、政府部门干部以及事业单位人员，他们享有的社会权利包括教育、公费医疗、养老金、福利分房、生活补贴等，几乎覆盖了所有可能的福利需求。在单位内部，平等主义意识形态决定了不同层级人员享有的社会权利差别较小；但在单位之间，单位的行政级别、所处地域等对福利数量产生较大影响。在这一制度下，个人与国家的关系是通过“单位”这一中介链接的。[6]加上计划经济体制下对国有企业及地方政府的财政软约束，[7]单位本身在很大程度上决定了福利提供的数量。简而言之，“单位制”下的社会权利并不与国家直接相对应，而更多地与单位这一“小共同体”相联系。对于单位体制外的城市“三无人员”（无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人）以及残疾人和孤儿属于民政部工作中社会救助的主要对象。同样弱势与无助的农村居民也享受类似的社会权利，他们可以申请成为由政府“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”的“五保户”。但一般农民所能享受的社会权利非常有限，人民公社是农村公共物品及部分福利服务如义务教育、预防性卫生医疗等的提供者。
进一步说，单位制福利体制是一种“高就业、低工资、高补贴与高福利”体制。完全就业的政策意味着就业也成为城市居民的权利，而高福利是对低工资的补充，福利体制与其说是社会主义再分配机制，不如说是社会主义分配制度的重要组成部分。经济体系与福利体制完全重合，经济生产与社会保护同时发生是计划经济体制的重要特征。[8]也就是在这个意义上，农民所拥有的土地这一生产资料的使用权，一直被认为具备社会保障的功能。
概括起来，计划经济体制下中国的社会权利具有以下几大特征：(1)社会权利与参与经济权利相交织，参与经济权利的基本保障一定意义上替代了社会权利，在城市表现为充分就业政策，在农村则表现为集体所有的土地政策。(2)就社会权利而言，“单位制”时期的社会权利并不基于公民身份，而基于“单位人”身份，或更加明确地说基于工人或干部身份。农民身份所对应的社会福利几乎没有。(3)自1956年确立的户籍制度帮助维持并巩固了这一差别性的社会权利结构。(4)在这一社会权利结构下，社会不公正主要表现为城乡之间，在城市、农村内部则表现为相对平等。
1978年开始的改革开放全方位地改变着中国社会，福利体制也从一个“受意识形态和文化限制的体制转变为一个由经济和人口趋势驱动并力求与之相适应的制度”。[9]随着养老保险改革、医疗体制改革、住房改革等的深入，单位福利制不断瓦解。首先，通过打破“铁饭碗”以及工资制度改革，经济体制与社会体制实现了分离，劳动力市场随之形成，公民的经济参与由市场来协调，社会权利体现为市场经济体系之外的价值；其次，缴费型的社会保险制度，包括养老、医疗、工伤、失业等代替了原来的直接供给方式，成为福利制度的核心。[10]再次，推行住房货币化改革，直至1998年中央下文彻底取消福利分房制度，使大多数居民通过购买商品房满足住房需求，“单位”及背后的国家与工人福利之间的直接关系发生巨大变化。同时，严格的户口控制政策逐步放开，农村劳动力开始自由流动，不断突破户口限制。这些经济体制改革带来的变化直接动摇了国家—单位保障制的经济基础与社会基础。[11]一个以社会保险为核心，包括社会救助、优抚安置、社会福利、住房政策的社会保障体系逐渐形成。在社会权利方面的进步主要体现在三大方面：一是最低生活保障制度的出台，二是修订后的《义务教育法》明确由政府提供义务教育并对非户籍学龄儿童的就学问题做了明确规定，三是社会保险的覆盖面有了较大扩展。
首先，最低生活保障制度是对城市“三无”人员、农村“五保户”救助制度的改进，它保留了家计调查的审查制度，但其立意以及覆盖人群发生了重大变化。2007年，国务院发布了在农村建立最低生活保障制度的通知，成为第一个打破农村／城市二元福利体制的政策，意味着“获取最低生活保障或社会救助是公民的一项基本权利”。[12]确立最低生活保障线，意味着认可社会成员有权获得基本生活的保障，而且，确立最低生活保障线也意味着政府认可贫困是社会现象而不是个人原因造成的结果。相应的，所有处于贫困中的公民都有权利得到国家的支持。此外，最低生活保障制度在一些城市朝着综合性的方向发展，比如加入医疗救助、教育救助等内容，这些显示了社会成员的福利权利得到扩展。
其次，在教育方面，2006年新修订的《义务教育法》明确规定义务教育“是国家予以保障的公益性事业”。“实施义务教育，不收学费、杂费”。“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”义务教育作为社会权利得到了立法和政府财政的保障。对于目前广受关注的外来务工人员子女的教育问题，该法承继了2003年教育部、财政部等六部委下发《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，“以流入地政府管理为主，以公办中小学接纳为主”的“两为主”政策，明确“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”。我们在调研中发现，在东部沿海地区，如浙江省宁波市，政府努力通过财政支持等手段，平衡教育资源在本地学生和外来人口子女中的分配，保障非户籍学生的社会权利。教育权利的落实，对于缩小城乡福利差距有着重要的积极意义。
第三，改革后的社会保障制度在社会权利方面的推进，还表现在社会保险覆盖面的扩大。根据劳动和社会保障部2007年9月发布的《近年来我国社会保险基本情况》，城镇基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的覆盖人数自1997年以来都有较大幅度的增长（见表1），其中基本医疗保险与失业保险增长较快，工伤保险次之。据报道，工伤保险已覆盖了2537万农民工。[13]
在我国公民社会权利获得不断进步的同时，我们也要看到社会保障体制改革在社会权利拓展方面的限度。一方面，社会保障的市场化、社会化改革已经使个人购买力成为满足福利需要的主要来源。[14]上学难、看病难、买房难成为所谓“新三座大山”。另一方面，户籍制度仍然扮演着重要角色，以身份判定社会权利的有无及其程度仍然是一个现实。表2列出了我国主要社会政策的资格条件以及在该条件下事实上所排除的人群。
从最低生活保障权看，以属地原则为管理基础的“低保制度”将一大批工作、居住在城市的非户籍人口排除在外，特别是数量巨大的农民工，他们没有权利在城市工作地点申请“低保”，而只能回到户口所在地去申请，对于那些仍然希望生活、工作在城市的人来说，由于城乡标准的差异，他们极有可能不符合申请标准，或者申请到了仍然没有办法维持基本生活，其社会权利事实上没有得到保障。在义务教育方面，相当多的地方政府由于财力等原因仍然对一些非户籍学生进行限制，而借读费的存在同样表明一些公民的社会权利还没有保障。在这里，户籍制度与地方化管理体制在很大程度上挑战着中国公民基本社会权利的落实。
在社会保险方面，非正式部门雇用者、从事农业的农民以及一些因为下岗、早退、失业等原因缴费不足的人被排斥在社会保险受益人之外。即使在城镇就业人口中，未覆盖的人数比例也不低。覆盖率最高的养老保险，仍有24%按制度规定的应保人口没有养老保险。以基本养老保险的覆盖范围——城镇企业职工、个体工商户和灵活就业人员为底数，我们可以发现基本医疗保险、事业保险、工伤保险的未覆盖率分别达到36%、55%和58%。这些未被社会保险覆盖的人口大多以流动性较大、以吸纳农民工为主的劳动密集型企业员工为主。此外，社会保险统筹层级较低所导致的转续困难也在很大程度上影响了流动性较大人口的社会权利。
在住房方面，保障型住房政策的构成：住房公积金、经济适用房与廉租房。缴费型的住房公积金制度主要覆盖政府机关等公共部门工作人员与国有企业员工、城镇集体企业等，建设部于2007年提出“使制度覆盖范围逐步扩大到包括在城市有固定工作的农民工在内的城镇各类就业群体”，[15]而具体的实施办法目前还未出台。经济适用房政策与廉租房政策正在城市推广，当地城市户口是申请的资格标准之一。此外，与城市相对完备的保障体系相比较，农村社会保障体系的制度性建设远远滞后。农民所享有的社会权利，除了最低生活保障与义务教育之外，以“保大病”为目标、以低缴费率为特征的新型农村合作医疗制度于2004年开始得到实施，这在一定程度上改善了农民的医疗卫生状况。但在城乡收入差距持续拉大的背景下，由以上政策所实现的农民社会权利仍然相对不足。
概而言之，改革开放以后我国公民的社会权利既获得了显著进步，又在一定程度上保留了原有的特征。城市居民与农村居民之间的福利差距仍然较大，这一差距在城市中集中表现在农民工群体身上。同时，低收入者因为收入有限，无缴费意愿或缴费不足，因而无法享有社会平均水平的社会权利，而政府公务员及参照公务员管理的一些公共事业部门仍然保留着单位制下无需个人缴费的退休金制度，没有纳入基本养老保险体制之中。更重要的是，社会权利只有在义务教育、最低生活保障方面与公民资格相对应，在其他政策领域，社会权利并不是建立在公民资格基础上，而是建立在身份、职业、收入等基础上。从结果上看，社会权利在促进社会公正方面的作用非常有限，而且，差别化的社会权利本身成为社会不公正的重要来源之一。[16](P62-71)
三、现阶段我国社会权利扩展的目标及其实现途径
在当代中国，与差别化的社会权利享有形成鲜明对照的是民众对福利的普遍期待。怀特和尚晓媛在上世纪90年代开展的一项调查发现，不管是农村居民还是城市居民，几乎所有受访者都认为政府有责任提供社会保障，而他们都有资格享受政府提供的保障。[17]Croll把这种观念归结于两方面的原因：首先，这一资格论是改革前社会主义意识形态以及实践所留下的遗产；其次，快速的市场化改革和某些部门的衰退，福利覆盖面的下降，福利支出的上涨和某种社会不公平的感受，更加催化了民众对国家福利的期待。[17]尽管这一调查并没有给出各社会群体对其他社会群体社会权利的认知程度，但至少表明居民对自身社会权利有着强烈期待。这种期待与现实之间的落差值得注意。马歇尔曾经指出：“并不存在一个‘放之四海而皆准’的标准，但是一个社会中正在制度化发展的公民权利可以创造出公民资格的理想状态，而这个理想状态提供了衡量当前的标准与走向未来的方向。”[2](P87)那么，现阶段我国社会权利的理想状态或目标是什么呢？
公民社会权利的发展可以分为两个维度，一是个人所能享有的社会权利的增多或减少，可以称之为社会权利的纵向维度。社会权利的这一深化过程实质上是社会成员之间及与国家机构之间的分配过程。这是不同群体与追随不同政治哲学思想的研究者们分歧最大的地方，最后往往取决于不同社会群体博弈后形成的社会共识。有关中国的福利体制应该采取自由主义模式、合作主义模式或社会民主主义模式的讨论大多是在这一层面上进行的。
公民社会权利发展的另一个维度是既定内容的社会权利在社会不同群体间的扩展，这可视为社会权利的横向维度。在社会权利还未与公民资格对应起来的社会中，这应该是社会权利发展的阶段性任务。只有将社会权利与公民资格相对应，社会权利所维护的权利平等与社会公正才能实现。这是我国当前社会权利发展中最需要，也最有可能获得进步的方面，也与中央提出的以促进社会公平、公正，缩小区域差距、城乡差距等为目标的和谐社会建设相一致。换句话说，在城乡差距、收入差距和区域差距持续拉大并日益影响社会公正与社会稳定的今天，纠正社会权利的差别化趋势，将社会权利与公民资格相对应，既是我国现阶段社会权利发展的目标，也是和谐社会构建的重要目标。实现上述目标，意味着无论公民身处城市或农村、东部或西部，无论其身份、性别、族裔，都享有基本的社会权利。如果对社会权利扩展的目标群体做进一步明晰，那就是要积极扩展农民、农民工以及低收入群体的社会权利。
那么，如何扩展这些公民群体的社会权利？如前所述，公民社会权利的剥夺与计划经济下的经济社会体制密切相关，与一些制度供给不足有关。这表明，我国公民社会权利的发展并不能依靠单项的农民养老保险制度、教育制度、社会保险制度等制度建设所能实现，而是涉及到更大范围的公共管理体制。
已有论者从不同方向提出了扩展公民社会权利需要开展的公共管理体制改革。一些社会政策学者把主要矛头对准了户籍制度，他们认为户籍制度与福利安排的捆绑是造成目前农民及农民工在城市中受到不公平待遇的主要原因。[18]还有论者指出以户籍制度为表征的城乡二元体制使我国城市化过程中的“推力”和“拉力”都发生了扭曲。[19]户籍制度改革的必要性与紧迫性不言而喻，终极目标是户籍管理从审核体制过渡到登记体制，使户籍管理功能回归本位，使福利制度与普遍的公民身份而不是与歧视性的户籍制度相联系。[18]相比之下，另外一些论者把实行基本公共服务均衡化看做是缩小地区差距、城乡差距、贫富差距的重要条件。[20](P2)在基本公共服务的内容上，有论者提出，应当把我国现阶段的基本公共服务界定在医疗卫生（或公共卫生和基本医疗）、义务教育、社会救济、就业服务和养老保险上。而且，义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障，应当是我们基本公共服务中的“基本”。[21]在具体政策调整上，这些论者特别强调完善公共财政制度，调整财政支出结构，明确中央和地方的事权，加大转移支付力度，增强基层政府提供公共服务的能力，增加国家财政投资规模。
上述两类研究为公民社会权利的制度化改革提出了极富启发性的思路，关注户籍制度改革的研究为我国公民社会权利扩展提出了直接改革目标，而关注基本公共服务均衡化的研究则讨论了如何通过公共财政体制改革和中央地方关系调整来实现公民的社会权利。但这两类研究也有着各自的不足：只关注户籍制度改革，就无法看到当前我国财政体制与社会保障属地管理制度之于公民社会权利相对不足应负的责任，而且仅仅关注户籍制度也可能忽视户籍制度背后的土地制度以及我国城市化发展方向等处于上位的问题；而只关注基本公共服务均衡化，则容易产生过于注重宏观层面、城乡层面而忽视个体公民权利、过于注重有形的基础设施投资而忽视福利服务的弊端，一个典型例子就是，有关基本公共服务均衡化的讨论中较少涉及农民工的福利问题。
由此，一种可取的方案可能在于将上述两种思路有机结合起来，全面推进公共管理体制的改革和创新。政府应把保障和扩大公民社会权利作为当前推进基本公共服务均衡化，建设服务型政府的首要目标，在强调基础设施建设投入的同时，把保护公民，特别是农民，免受因收入中断、疾病、年老、灾害等陷入贫困的风险作为公共服务的重要内容。其中，中央政府除了承担起自身责任外，还需要通过财政激励手段与考核机制引导地方政府财政朝着有利于居民福利发展的方向投入，纠正当前地方政府普遍存在的对财政做经济性投资、不关注再分配与福利增长的倾向。[22]与此同时，作为与国家相对应的公民社会权利的实现，特别需要发挥中央政府的作用，一是制定全国性福利基本标准，二是确立稳固的经费保障制度。这意味着必须对我国现阶段社会福利主要由地方财政提供的制度进行反思。只有充分发挥中央政府的上述作用，属地管理原则和地方政府根据自身财力与社会需求作出的差异性安排才不会导致公民社会权利的剥夺，与公民资格相对应的社会权利才有可能得到保障。最后，政府还需要制定恰当的城市化发展战略，解除土地对人口流动的束缚，设计出与城市化战略相匹配的农民市民化制度体系，在城市化过程中实现城乡一体化。
注释：
①尽管以欧盟为代表的超国家共同体对成员国社会政策产生了重要影响，但此类组织尚未能够取代民族国家而成为个人福利所对应的主体。
②“decommodification”原译作“非商品化”，本文认为译为“去商品化”更为恰当。
③也被称之为狭义的公民权。
④相关讨论主要见蒂特马斯、普兰特、罗尔斯，哈耶克等观点，参见王元华：《社会公民资格权利研究》，苏州大学2006年政治学理论博士论文。
⑤因劳动和社会保障部未公布其他社会保险的覆盖率，基本医疗保险、失业保险、工伤保险的未覆盖百分比按照劳动与社会保障部公布的企业职工基本养老保险覆盖率所使用的基数计算，该基数应为我国城镇企业职工、个体工商户、灵活就业人数，与政策覆盖范围相比，医疗保险事实覆盖率应略低于计算结果，而失业保险则应略高些。
⑥基本养老保险的政策规定中把个体工商户和灵活就业人员纳入其中，工伤保险的政策范围也包括个体企业工商户雇工，养老保险与工伤保险方面，他们相对而言没有被排斥在外。
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