邓神志1 刘俊杰2
1.广州中大城乡规划设计研究院有限公司 广州 510275；
2.广州市交通规划研究院 广州 510642
摘要：我国的城乡规划经历了两次转型，当前珠三角地区的城乡规划转型属于第二次转型阶段，本文在尝试在新常态背景下，分析珠三角在城乡规划转型中呈现出新特征和新动力机制。
关键词：珠三角；城乡规划；转型
1 引言
规划工作的本质是在特定社会条件下，应对当时当地社会需求做出的一种制度安排[1]，各类城乡规划的出现则是随着社会需求的变化而出现或变化的，如新中国成立初期引入前苏联的规划理论与方法，改革开放后城乡规划体系的逐步完善等。现阶段我国处于经济社会的转型期，新常态下社会价值逐渐多元化，社会需求在变化，城乡规划转型是必然趋势。
对于城乡规划转型的研究成果不少，涵盖了规划范式转型[2-3]，转型方向、特点[4-7]，程序[8-10]，规划属性[11-13]，动力机制[14-18]等各个方面。大部分的研究都是在“城市”时代展开的，而“城乡”时代的研究较少。
2 我国的城乡规划转型历程
从我国成立至今，城乡规划体系从诞生发展到现在，顺应国家体制和社会需求的变化和需要，经历了两次转型。
2.1第一次转型
第一次城乡规划转型发生在20世纪90年代初。20世纪80年代以来，我国从计划经济体制向市场经济体制转变，城乡规划也从由注重建设转向引导发展，标志是控制性详细规划法定地位的确立。这一期间城乡二元结构在改革开放后逐渐弱化，但城乡规划只局限于城市[17]。
2.2第二次转型
第二次城乡规划转型发生在21世纪初。我国仍然处于转型期，社会价值逐渐多元化，城乡规划需要应对的社会需求逐渐增多。这个阶段，以2008年的《城乡规划法》的实施为标志，城乡规划的关注范畴从“城市”扩展到“城乡”，注重统筹性和灵活性[18]。
3 新常态下珠三角地区城乡规划转型特征
目前珠三角地区城乡规划的转型属于第二次转型阶段，而珠三角地区是我国改革开放的先行地区，城乡规划的转型探索也走在全国的前列。研究发现，珠三角地区的城乡规划转型呈现了新特征。
3.1从各自为政走向战略联合
珠三角地区由包括2个省级的特别行政区、广东省的2个副省级市及7个地级市所组成的经济区。从1995年开始，珠三角地区就开始尝试从区域层面进行整合，出台了《珠江三角洲地区经济区城市群协调发展规划》；2001年陆续编制《珠江三角洲城市化专题规划》、《珠江三角洲城镇群协调发展规划》、《粤港澳地区空间发展战略规划纲要》、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》、《大珠江三角洲地区城镇群协调发展规划研究》等一系列规划，从宏观层面到微观层面，从制度衔接、宏观定位到基础设施，在规划层面不断细化协调。
3.2基于“一国两制”的跨界规划出现
珠三角地区有香港、澳门两个省级特别行政区，制度上与中国大陆不同。凭借与港澳两地毗邻的优势，在一国两制和CEPA的基础上，国务院港澳办和粤港澳三地政府共同推进，推动了《大珠江三角洲地区城镇群协调发展规划研究》的开展。该规划是粤港澳由市场主导的“非制度性”合作，向政府和市场双轮推动的“制度性”合作转变的重大举措。与之前珠三角地区的区域规划不同的是，《大珠江三角洲地区城镇群协调发展规划研究》是我国第一个跨越不同制度边界的空间协调研究，这在我国规划界是一个突破[19]。
3.3空间、资源约束下的统筹与整合
珠三角地区的城镇化率在我国排名前列，2013年珠三角的城镇化率超过80%。在我国城镇化率排名前十的城市中，有5个位于珠三角地区，分布是深圳市（100%）、佛山市（94.1%）、东莞市（88.5%）、厦门市（88.3%）、中山市（87.8%）、珠海市（87.7），而广州市（83.8%）也只排名第12名[20]。而城镇化率越高，说明受到空间、资源（生态、环境、土地等）的约束力越大。以深圳市为例，城镇化率达到了100%，在有限的空间、资源下，如何实现城市转型与可持续发展，深圳市比全国其他城市率先遇到这个发展难题。按照传统的总体规划发展思路，很难解决这个问题，而深圳市城市总体规划（2009-2020）打破以往的发展观，提出了“保、减、增”战略，即刚性保护战略性资源，缩减资源需求，增加资源的使用效能，平衡资源保护和城市发展之间的紧张关系[21]，给其他城市的发展提供的经验。
3.4全民规划共同决策
规划工作的本质是在特定社会条件下，应对当时当地社会需求做出的一种制度安排[1]，在社会价值逐渐多元化的今天，如何在城乡规划中满足多元化的需求，重点在于社会公平。而实现社会公平，而实现社会公平的一个重要途径就是公众参与[7]，摆脱以往城乡规划公众参与的表面形式是关键。以广州市2012年提出的美丽乡村规划为例，组织村民全过程参与村庄规划活动，村民的意见得到重视，以满足村民的多元化需求，实现从“公众参与”到“共同规划”、“共同决策”的转变。
4 新常态下珠三角地区城乡规划转型动力机制分析
关于城乡规划转型的动力机制的研究成果不多，主要在于经济社会转型、空间与资源的限制[14-18]等方面，部分学者也提出了主体功能区规划是驱动城乡规划转型的主要动力机制[22-23]。而珠三角地区城乡规划转型的动力机制，有其他新的方面。
4.1各级政府的推动
在城乡规划的转型过程中，政府的推动扮演着一个及其重要的角色。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆尤其是在区域一体化规划和跨界规划的编制中，会触动到各个地方政府的利益，如果没有政府的大力支持与推动，难以得到推行。尤其是《大珠江三角洲地区城镇群协调发展规划研究》这样的跨界规划，涉及到“一国两制”的问题，国务院和粤港澳三地政府达成了共识，建立了多元主体的协调机制。城乡规划的成功编制，与政府在规划的开展过程中的推动是分不开的。
4.2社会价值多元化
在中国城市空间的急剧转型、城市经济重构和城市体系结构变迁的背景下，社会价值逐渐多元化，城乡规划的价值取向发生变化，社会各阶层对于利益的需求需要在城乡规划中予以反映[24]。在城乡规划中考虑社会公平，公众参与则是社会各阶层表达利益需求的主要方式。公众参与又有多种表现形式，但是目前公众参与逐渐渗透到规划编制的每个过程，使得社会各阶层能够最大限度参与到其中。
4.3多类型规划整合
部分学者提出了主体功能区规划是驱动城乡规划主要动力机制[23]，但实际上驱动城乡规划的转型，不只有主体功能区规划，应是多类型规划的整合驱动。现在城乡规划转型，既要考虑各类资源的控制和协调，又要考虑城乡的发展与建设。在此基础上，广州市各个区市在全面铺开编制“三规合一”、“四规合一”等“多规合一”。虽然“多规合一”有灵活性的缺陷，但是可以帮助城乡发展与建设满足多种需求。
5 结语
中国经济社会的转型是长时期的，城乡规划的转型也必然如此。珠三角地区是我国改革开放的先行地区，其城乡规划的转型也走在全国的前列，为中国其他区域的转型提供参考。
参考文献：
[1]张庭伟.规划理论作为一种制度的创新—论规划理论的多向性和理论发展的非线性[J].城市规划，2006（8）：9-18.
[2]韩增林，刘天宝.城市规划转型的整体性和系统性[J].城市问题，2009（4）：12-17.
[3]朱介鸣.城市规划范式的转型：发展规划[J].规划师，2012，28（8）：9-12.
[4]吴佳，张京祥.治道变革视野中的中国城市规划转型[J].城市发展研究，2012.13（2）：65-68.
[5]仇保兴.转型期的城市规划变革纲要[J].规划师，2006（3）：5-14.
[6]闫小培，魏立华.健康城市化、和谐城市与城市规划的转型[J].规划师，2008，24（5）：46-51.
[7]郑国，秦波.论城市转型与城市规划转型-以深圳为例[J].城市发展研究，2009，16（3）：31-35.
[8]于立.构建适应我国城乡发展的规划程序理论和方法[J].城市发展研究，2008（5）：62-67.
[9]张庭伟.转型时期中国的规划理论和规划改革[J].城市规划，2008（3）：15-24.
[10]黄莉，宋劲松.实现和分配土地开发权的公共政策-城乡规划体系的核心要义和创新方向[J].城市规划，2008，32（12）：16-21，32.
[11]何子张，李渊.城市规划的政策属性[J].城市问题，2008（11）：39-42.
[12]何流.城市规划的公共政策属性辨析[J].城市规划学刊，2007（6）：36-41.
[13]余建忠.政府职能转变与城乡规划公共属性回归—谈城乡规划面临的挑战与改革[J].城市规划，2004，30（2）：26-30.
[14]甄峰，姜煜华，叶忱“十二五”时期城建模式转型与城乡规划编制改革.
[15]刘传明，卢中辉.主体功能区规划驱动下的城市规划转型[J].规划师，2012，28（8）：13-17.
[16]余军，易峥.综合性空间规划编制探索-以重庆市城乡规划编制改革试点为例[J].规划师，2009（10）：90-93.
[17]汪光焘.积极应对气候变化 促进城乡规划理念转变[J].城市规划，2010，34（1）：9-14，28.
[18]秦波，施昱年.试论城市发展阶段与规划功能的演变：基于英国和新加坡的对比研究[J].规划师，2010（00）：2-6.
[19]北京大学，广东省城乡规划设计研究院.大珠江三角洲地区城镇群协调发展规划研究[Z].2009.
[20]中国社科院城市发展与环境研究所.中国城镇化质量报告[J].2013.
[21]吴浩军，邹兵.城市转型期的城市总体规划策略—以深圳城市总体规划（2009-2020）为例[J].2010，26（3）：37-41.
[22]韩青，顾朝林，袁晓辉．城市总体规划与主体功能区规划管制空间研究[J]．城市规划，2011，（10）：44-50．
[23]刘传明，卢中辉.主体功能区规划驱动下的城市规划转型[J].城市规划，2012，28（8）：13-17.
[24]卢源，论社会结构变化对城市规划价值取向的影响[J].城市规划汇刊，2003（2）：66-71.
作者简介：
邓神志（1983-），男，硕士，广州中大城乡规划设计研究院有限公司，城乡规划工程师.
刘俊杰（1984-），男，广州市交通规划研究院，城乡规划工程师。
论文作者:邓神志1,刘俊杰2
论文发表刊物:《基层建设》2015年15期供稿
论文发表时间:2015/12/17
标签：城乡规划论文; 城市规划论文; 城市论文; 地区论文; 社会论文; 珠江论文; 需求论文; 《基层建设》2015年15期供稿论文;