现代国家建构与土地制度变迁——写在《物权法》讨论通过之际，本文主要内容关键词为：写在论文,物权法论文,土地论文,制度论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
举世关注的《物权法》立法历经数载，进入程序后又数易其稿。其立法时间之久，讨论之热烈，争议之尖锐，都是创记录的。这对于将问题引向深入，使这部法律能够更经得起历史考验，本是一件好事。但遗憾的是，由于异议方一开始就将这一问题上升到意识形态层面，以“政治正确”的立场说明自己的观点，从而造成不同意见者的“集体失语”，未能通过学术对话将这一讨论引向深入并进入学理层面。当下，这一意气性争论回归平和，使我们能够从学理层面从容讨论相关问题。
《物权法》是明确财产权属，调整财产关系的法律。其中，土地财产是重要内容之一。本文试图从现代国家建构的视角，对中国的土地制度变迁作一政治学探讨。
一、“土地归公”：民族—国家的逻辑
在讨论土地制度之前，必须明确两个基本概念：一是国家构成的三要素，即国家是由政府、人民和土地结合而成的；二是土地的两重性，即土地又可分为领土（国土）与耕地。国家的三要素与土地的两重性便会造成复杂的土地关系和土地制度。当然这种复杂性只是在进入现代国家之后才日益显现。
现代国家是在有明确的领土边界范围内行使统治权的国家。凡是一个国家所统辖区域的土地，可称之为领土。国家主权在相当程度体现于对其土地的统辖权。而用于耕种并以此获得生活资料和收益的土地，则是耕地。拥有一定数量耕地权并以此获得地租的人曾经被称之为地主。领土权和耕地权是两个不同的范畴。前者是政治权，后者是经济权。
在传统社会，世界各国都经历过一个分封裂土的时代，耕地的主人同时是某一地方的实际统治者。但随着现代民族—国家的生长，国家的版图和疆域扩大，中央权威的建立，领土权和耕地权始相分离。国家领土由中央政府和各级地方政府所管辖，耕地的主人只是对国家领土内的耕地享有支配权。因此，现代国家的建构过程，实际上是将分散的土地权力日益集中于国家，形成统一的国家领土主权的过程。
与西欧的历史不同，中国不仅很早就产生了国家，而且国家的框架长期延续，土地的国有性突出。但是，在相当长时间里，国王对其土地的统辖能力并不强，只能以土地分封的方式将土地分封给与自己有血缘关系的亲族管辖。自秦始皇统一中国后，地域和人口都大大扩展。由于自给自足的自然经济及交通信息等技术条件的限制，国家政权并不能有效地行使对土地和人口的管辖权。在传统中国，国家正式政权机构到县一级，县以下则实行乡村自治，即主要由地方精英行使管治权。而这些地方精英大都是占有耕地较多的地主阶层。
对于近代以来的中国来说，土地改革具有双重性意义。首先是政治动员，推动现代民族—民主国家的建构。通过土地改革，使占人口大多数的农民获得他们最迫切需要的土地，从而争取到农民的支持。土地改革是决定农民政治态度的关键性因素。其次是消灭“小主权者”，推动国家认同。土地改革是借助国家强制性力量对土地的重新分配，在这一过程中，原先拥有较多土地的地主在失去土地的同时，也会失去对乡村地方的统治权。由于土地改革需要借助新兴国家政权的力量，农民在获得土地的同时，则会建构起对新兴国家政权的认同和效忠。
在中国，土地改革不仅在于其经济意义，更在于其政治价值，即推动着现代民族—国家的建构和统治权威的确立。首先，土地改革消灭了原先作为“小主权者”的地主阶级，推动土地权力的集中，促进了国家的一体化。其次，土地改革的直接受益者是农民，而最大的政治收益者则是中国共产党。通过分配土地，中共取得了广大农民的政治支持，使中国共产党作为一个现代政党得以将根基延伸于广阔的乡村田野。中国的土地改革实际上是一场政治革命，它不仅重新分配了土地，更为重要的是为建构一个权力集中而又有强大渗透能力的现代民族—国家奠定了基础。
土地改革是以国家强制力量的支持下，将地主的土地转移给农民，实现了土地的相对国有化，即国家获得了完整的领土主权，而耕地的所有权则归属于农民。因此，土地改革作为农村社会结构的变革，它成功地消灭了一个拥有实际支配权的地主阶级，却使国家面对着数亿平分了土地的农户。这些农户虽然在乡村治理中不具有“小主权者”的地位，但他们在经济上毕竟属于“小私有者”。高度分散的私人利益决定了他们有可能根据个人利益最大化的逻辑决定其行为，并与国家利益相冲突。新中国成立之后的国家主要目标是工业化，工业化所需要的原始积累则需要农村和农民的支持。而这种支持有可能牺牲农民利益，从而使农民个人行为与国家整体目标发生冲突。从国家目标看，土地改革后的分散农民中蕴涵着维护个人利益的“自发的资本主义倾向”，需要加以防止。其主要措施就是组织农民，实行集体化。而集体化的基础性内容就是土地资源的集体所有，即将土地的支配权由分散的农民个人手中转移到集体组织手中。
本来，土地改革后，农村中出现了农民自发地互助合作的现象，这主要是农业生产发展的需要。但是，在随后的集体化运动中，原有分散在农民手中的土地资源统一归属于公有性质的集体组织，实行农村土地集体所有制。通过土地的集体所有，国家将原来散落于农民手中的土地所有权高度集中到自己手中，并通过统一控制土地资源整合乡村，得以使国家权力渗透到广阔的乡土社会，使广大农民成为国家的附着者。农民个人行为与国家整体目标高度同一化。
通过以上论述，可以看出，20世纪80年代之前的中国土地制度变迁基本上都是围绕民族—国家的建构而展开的。民族—国家的基本逻辑是统一的主权、强大的中央权威和对社会的支配力。中国内地以国家力量推动的土地改革、集体化，实行“土地归公”，不仅建立了统一的领土主权，而且耕地的私权集中于国家之手。国家不仅有土地的终极所有权，而且通过各级“代理者”直接支配和控制土地，以此建构自己的强大权威。这一状况使得牢固建构起农民的“土地国有”观念，尽管农村土地在法律制度上属于集体所有。
二、“地权属民”：民主—国家的逻辑
20世纪80年代以后，中国的土地制度发生了重大变化，这就是政社合一的人民公社体制被废除，实行土地的家庭承包经营。由家庭经营的“责任田”到《物权法》对农民土地权属的确认，实际是顺理成章的。但这一顺理成章的行为为什么会引起巨大的争论和完全对立的意见呢？这在于由《物权法》的农民土地权属的确认遵循的是现代国家的另一逻辑，即民主—国家的逻辑。
现代国家具有双重性，一是民族—国家，以统一主权为表征，通常由反映国家整体的中央权威所代表，强调国家本位；二是民主—国家，以主权在民为表征，通常表现为作为国家主权者的公民权利，强调国民权利，所以又称之为国民—国家。没有民族—国家，民主—国家没有生存空间，没有民主—国家，民族—国家就缺乏持续不断的合法性基础。因为民族—国家的存
在，最终取决于所在国家的国民对其认同与忠诚。否则，民族—国家就会解体和分裂，如苏联和南斯拉夫；或者造成政权更迭和社会动乱。所以，从理论上看，现代国家的双重性是相辅相成的。但是，在绝大多数国家，特别是后发现代化国家，现代国家的建构通常是不均衡的，即民族—国家建构在先，民主—国家建构在后。中国的土地制度变迁大致上也反映了这一趋势。
在中国，从将地主的土地分配给农民，到将农民的土地集中到准国家性的集体组织，实际上是一步步将农村的经济及其相应的社会权力集中于国家手中的过程，国家也因此获得了在乡村治理中的绝对支配和主导地位。国家通过土地资源的整合而将分散的亿万农民整合到国家体系中来。农民一旦离开土地，也就失去了生存的可能。但是，土地改革后的土地归公及其国家化，在一定程度上是以抑制甚至消灭农民的个人性为条件的。农民是具体的个人，要抑制甚至消灭农民的个人性，建构起农民对国家的长期认同，则需要国家满足农民的需求。因为，依附与保护的对等性是维持政治认同，实现有效整合的基础。在集体化初期，农民交出土地的同时，也充满了生活日益改善的预期。但是，随着时间的推移，有相当部分农民的预期未能实现，特别是国家对土地资源的控制在相当程度上是为了更有效地从农村获得产品。先国家→后集体→再个人的分配格局，造成农民的劳动与收益的不对等性。从农民的个人期盼值看，他们渴求的是劳动与收益的对等。农民要求土地改革，有一份属于自己的土地，从根本上说是为了满足农民这一渴求。正如马克思曾经说过的，“土地的占有是劳动者对本人的劳动产品拥有所有权的一个条件。”但是，土地的集体所有，特别是在此基础上的共同劳动与集体经营，使农民这一渴求的满足受到限制。从某种意义上说，这也抵消了土地改革的积极成果。为此，农民力图寻求新的方式，获得对土地的经营权并长期不变，以使他们的劳动能够尽可能与收益相对等。从根本上说，也就是要重新获得土地主人的地位。
面对农民的期盼，国家也对其土地资源归属和支配绝对国家化的政策作了适当调整。1970年代末至1980年代初，中国农村兴起了以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革。改革的实质内容是“分田到户，家庭经营”。
这次中国农村改革被视之为“第二次土地改革”。与土地改革的共同之处在于，通过土地归属的改变，满足了农民对劳动与收益对等性的要求。中国共产党在赋予农民土地经营权的同时，也获得了农民的认同和支持。这一改革巩固了中国共产党在农村的执政基础。农村改革后，土地仍然属于集体所有，国家仍然对土地具有支配性地位。农村改革中农民所获得的土地被称之为“责任田”和“承包地”。“责任田”有两方面含义，一方面意味着农民获得土地经营权和收益权，成为土地的主人；另一方面，农民获得土地经营权与收益权的前提是对国家和集体承担相应的责任及义务，如完成各种政府任务、不得抛荒等。“承包地”也包括两种含义：一方面是农民在承包期限内有自主经营权；另一方面是农民必须若干年一次从集体手中获得承包地的资格，其承包年限则由国家相关政策所规定，如土地承包期“三十年不变”。
因此，农村改革建立了国家与农民的新型关系，使农民获得了一定的生产经营自主权，但集体和国家仍然对土地具有决定意义的支配权，并使得政府和干部在乡村治理中仍然具支配性的主导地位。这种主导地位保证了国家对乡村的控制性整合，但是也难以避免政府权力对农村社会的无限制渗透。这种无限制渗透又有可能超越农民可以承受的限度，损害农民利益。
进入20世纪90年代，随着现代化进程的加快，是工业化和城市化的扩张，由此带来大量农田的占用。这些农田的自然禀赋一般较好，特别是转为非农用地后，其价值急剧提升。但农民从农田转让中所获收益却甚少。其重要原因就在于，农田的转让方式是以“征地”的方式进行的。各级政府可以“公共建设”或者经济发展的需要以较低的价格从农民手中征用土地，而农民没有讨价还价的制度性可能，即征地是一种政府的单边行为，作为田地经营者的农民处于被动地位。他们的土地被征用后，容易出现得不到合理补偿和报偿的情况，使他们成为失地便失业（土地是他们的劳动资料）和失保（土地是他们的生存保障）的“无地农民”。农民是因为能够获得给他们带来收益的土地而认同于国家的，然而一旦失去能够给他们带来收益的土地，他们与国家的关系就有可能疏远，甚至相对立。20世纪90年代下半期，因随意征用土地而发生的农民与政府相对抗的群体性事件不断增多。
土地及其收益决定着农民对国家的向背。随着现代国家的建构，需要重新构造农民与土地、农民与国家的关系。在早期现代国家建构时期，民族—国家的整体利益需要将分散的权力集中以及牺牲一部分人利益，使他们承担着更多的义务和责任。但是，随着民主—国家的建构，愈来愈要求根据公民的平等权利构造公民社会，寻求新的政治合法性基础。近百年以来，在以工业化为主导的民族—国家建构中，农民的土地权利尚未切实得到保障。随着民主—国家的建构，需要切实保障农民的土地权利，将农民对土地的经营和收益由“责任田”向“权利田”转变，以国家赋予农民土地权利来重新建构农民的土地主人地位以及对国家的认同。当他们依照国家法律行使土地权利并履行相应义务的同时，就会认同于国家而不是对抗。农民也因此可能在现代化进程中由潜在的反叛者变为制度的支持者，从而成为国家治理的积极力量。
所以，《物权法》将农村土地权更多地归属于农民个人，并没有损害到国家整体利益。恰恰相反，它将促成农民对国家的制度化认同。首先，农村的土地只是耕地，农民只有经济权利，而不能以这种经济权利派生出与国家对立的政治权力。其次，农民的土地权益为国家法律所界定。土地的获得和转让都必须遵循相应的国家法律。而他们的利益一旦受损，也将寻求国家法律的保护。从这个意义说，他们将更加认同于国家，只是这种认同不是传统的个人认同和政策认同，而是制度性认同。后者当然更具有持续性和稳定性。再者，“地权属民”可以极大地调动农民的积极性，并在现代化进程中获得一种相对“稳定性”，即“有恒产者有恒心”。国家不仅可以获得巨大的经济效益，而且可以获得长久的政治效益。因此，《物权法》的出台，实际上是现代国家建构中民族—国家与民主—国家获得相对均衡的产物。