关于养老保险体制中再分配累退效应的几个问题，本文主要内容关键词为：养老保险论文,几个问题论文,效应论文,中再论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F840.67文献标识码：A文章编号：1671-8402(2007)01-0031-05
“累退效应”来源于税制中的“累退税”，与其相对应的是“累进税”。“累进税”是税率随着课税基数的提高而提高的税。就个人所缴纳的税额而言，采用累进税形式是为了对高收入者征收更多的税。这种征税，有利于社会的合理分配；而“累退税”则意味着同样的人虽然收入不同但所缴纳的税额是相等的，如果把税和收入进行比较的时候，税率是累退的，也就是说收入越高，税率越低。把累退效应用于养老保险制度，也就是指养老保险制度的累退效应是一种逆向收入再分配。从实质上看，就是违背了收入再分配的初衷——通过再分配不是缩小收入差距而是扩大了收入差距，由此造成社会和经济的消极影响。
在此文中，本人就目前养老保险制度中所存在的再分配累退效应进行阐述分析，并指出弱化这种倾向对养老保险制度健康发展是十分重要的。
一、关于城乡之间逆向再分配中的累退效应
计划经济时代造成的城乡之间再分配关系的扭曲状态，并不是短时间内就能改变的。我们知道，政府在收入再分配上的功能主要是通过税收和转移支付(特别是其中的补贴)这两个途径来实现的。长期以来，我国对农村一直实行的是净税收的政策，对城市实行的是净福利、净补贴的政策，以牺牲农民生活来发展市民生活，以牺牲农村来发展城市(以农村经济剩余补给城市各种社会保障与福利)，这是一种逆向再分配政策，其结果是扩大了城乡间收入的差距。改革开放以来，虽然政府为此做出了一定的努力，这种状况有所改变，但其改善的程度仍然落后于经济发展的速度。根据中国社会科学院经济研究所收入分配课题组在1988年和1995年的两次调查，城市居民仍然享有大量补贴，而农村居民的收入构成中，净补贴这一项是负数，即不但得不到补贴，而且变成了净税收(见表1、表2)。世界银行报告也指出，“由于补贴虽然在减少但仍然数额巨大，城市生活水准比官方的人均收入数据所表明的水平高得多。”(世界银行，1998年)即使按官方的计算，2002年城市居民和农村居民收入的差距为3.1∶1，加上城市居民的社会保障和福利收入，这一差距扩大到5∶1以上。(宋晓梧，2003)据统计，目前中国反映收入分配差异的基尼系数为0.46，收入分配相当不均，但是从城乡分别来看，城市的基尼系数是0.34，农村的基尼系数是0.37，两个部分各自的差距不是很大，但是把城乡综合在一起就达到0.46，这说明主要是城乡差距造成了基尼系数的扩大(楼继伟，2006)。这种再分配功能的失调就成为社会保障在城乡之间的制度性分割的一个重要原因。
资料来源：赵人伟、李实、李思勤主编：《中国居民收入分配再研究》，中国财政经济出版社1999年版，北京，第79页。
《中国统计年鉴(2005年)》，第337、358页。
社会保障资源在城乡之间的这种逆向再分配的累退效应，已经越来越引起人们的关注。这种情况也同样反映在养老保险制度上，近一亿的农村老人享受不到养老保险，这是对农村、农业、农民的歧视与不公平。
二、关于个人账户的完善效应
要达到养老社会保险制度中明确的再分配效果，技术层面的设计是使这个原则能够得到充分体现的重要保证。如果具体政策从设计上就有缺陷，那么实施起来必产生极大的再分配累退效应。
(一)适度的养老保险替代率
养老保险替代率的确定，是具有多重概念的指标涵义。替代率是否合理，是否具有可持续性，往往需要至少三个标准：首先是经济和财政上的可承受性，也就是缴费比率要合理，使企业和个人都处于可承受的范围内；其次是体现公平原则，即个人得到的养老保险数额应该和整个就业期间支付的缴费比例有明确的联系；最后是社会效果，即方案实施的目的应该是消灭贫穷、保证所有受益人能维持正常和稳定的生活水平，从而达到明确的再分配效果。因而，替代率实际上是一个混合模式，只有三个既矛盾又重要的目标有机地结合起来，才能有效地满足老年人的晚年需求，缺一不可。可以说，替代率的确定最根本的原则是应该具有反贫困的保障性质。国际社会保障协会关于最低社会保障标准的公约指明，一个人缴费30年，退休后领取的养老保险要起码相当于缴费工资的40％。法定基本保险只保基本生活需要，使社会保险既保障了受保对象的基本生活需要，又为开展补充保险留出了余地(和春雷，2001)。
目前我国养老保险替代率的改革会遇到许多实际问题，首先是老人和新人的区别。现在实行的方式是老人老办法，新人新办法。在养老保险制度转型期间，我国的替代率应该遵照这样的原则，即已退休老人的替代率可随着经济发展、工资改革、物价等因素而进行调整；新人则要参考本国、本地区的经济状况、工资水平，逐渐过渡到一个规范化的程度。其次，促进企业补充养老和商业化养老，这是养老保险三大支柱中的另两项，起着三足鼎立的作用，多层次的养老保险制度建立不起来，替代率的改革就是一句空话。总之，我国养老保险替代率要充分考虑到中国国情，体现经济发展水平和职工的切身利益，方案一定要具有可预见性和长期可承受性。
国家社会政策保证的最低保障将来在数量上和质量上应达到什么水平，这是各国改革所必须解决的问题。西方发达国家社会保障史证明，社会保障制度的给付水平必须与经济发展水平相适应，后者是前者的基础与条件；同时，社会保障制度的给付水平又与后者保持一种“水涨船高”的同步但非同比例的正相关关系。在中国社会保障制度的构建过程中，我们一定要根据中国国情制定科学、适度的保障标准，防止社会保障待遇形成一种刚性价格阻碍或影响劳动力市场的正常运行。如果我们的替代率落后于经济发展水平，或与职工工作期间的贡献不相符，或相应的政策不合理，都会使替代率失之于公平，产生再分配的累退效应。
(二)合理的养老保险缴费率
养老保险的工资替代率和缴费率是一个问题的两个方面。从筹资的角度来看，替代率取决于缴费率。从目前我国养老保险实施方案看，替代率和缴费率似乎都偏高。但实际上替代率和缴费率都有计算失实和虚高的问题。因此，寻求适度的替代率和缴费率是一个尚需进一步研究的问题。
目前，世界上多数国家养老保险的工资替代率一般都定在40-50％左右，而我国现行的养老保险的工资替代率却高达80％以上，甚至达到100％，表面看具有明显的福利化倾向。但实际上，在我国现行的收入结构中，工资外收入的比重相当高。如果计算养老保险与实际工资的替代率可能很高，但如果计算与实际收入的替代率，可能又很低。由于我国计算替代率时作为分母的工资很不完整，据此计算出来的替代率也很不准确，按这种替代率来做国际比较没有什么可比性。因此，要对工资替代率进行比较准确的计算，就必须先解决工资外收入过高和替代率虚高的问题。
从国际上看，企业缴纳的基本社会养老保险费一般在工资总额的10％左右，但我国到本世纪初企业的缴费率已达到25％，过高的缴费率已经成企业的沉重负担。然而，如果把缴费率同缴费基数联系起来分析，那么就会发现缴费基数不实和“逃费”的问题，从而引发了缴费率虚高的问题。根本问题还是我国企业职工的收入结构中工资外收入的比重很高，而这些工资外收入均不计入缴费基数，从而缴费基数不实就成为养老保险基金流失的突出问题。因此，要对缴费率进行比较准确的计算，也必须先解决工资外收入过高和缴费率虚高的问题。
否则，只是一味调高缴费比例，而不做查实缴费基数的工作，其结果常常会造成“劫贫济富”的局面，形成累退效应。
(三)科学的指数调节方法
基本养老保险的标准是在一定的经济发展水平和人口结构的因素基础上确定的，养老保险指数的调节体现着社会经济的综合因素。首先，基本养老保险要考虑通货膨胀的影响，社会统筹与个人账户相结合这种模式很容易受到通货膨胀的损害。社会统筹部分与社会平均工资挂钩，而社会平均工资增长率虽不能百分之百地与通货膨胀率同步，但一般地讲，它还是能在一定程度上抵消部分通货膨胀的损害的。但个人账户则完全暴露在通货膨胀的经济环境之下。我国还没有对养老保险金进行保护性投资的政策环境和法律环境，个人账户上的资金增值的渠道只能是银行利率、国库券和债券收益。单靠这种方式是绝对不能抵消通货膨胀的(贾怀斌，2006)。其结果会使退休人员不但不能充分享受到经济和科学技术发展所带来的社会发展成果，反而还会面临一些无法预料的风险。其次，待遇和成本在地区和行业间的水平不同。不同区域的退休人员获得的初始养老保险不同，退休后的调整也不同。特别在区域被假定根据40％—60％的区域内名义工资增长率来调节养老保险的时候，更是如此。这意味着，不同区域的指数调整方法有所不同，退休人员的待遇也会有很大的差异。再次，根据价格调节养老保险是一个更系统的方法。养老保险的指数确定最体现再分配的累进还是累退，指数内涵社会经济的多种因素，可是我国的养老保险指数对此并不敏感。长期以来，工资的替代率似乎很高，但保险指数化程度不高，造成了养老保险再分配公正性的隐性缺失。
三、关于延长退休年龄的效应问题
目前我国的退休年龄已经不适合当前的人均寿命，退休制度一定要改革，因为这是养老负担公平化的要求。
(一)中国延长退休年龄已是趋势
中国延长退休年龄是必需的，因为人均寿命延长了。我国人口的平均寿命已经由建国初期的37岁增加到72岁，社会人口结构也步入老龄化。和复杂的经济利益权衡相比，生理原因为延长退休年龄提供了不争的事实。
根据国家人口和计划生育委员会政策法规司的研究预测，2000年至2028年，65岁老年人口将从现在的不足1亿增加到超过2亿。2028年至2038年将迎来人口老龄化的高峰期。在这十年间，65岁以上老年人将由2亿增加到超过3亿。
我国超常的人口老龄化速度，很大程度上是由严格控制生育率催生的。由于我国实施了世界上最为严厉的生育政策，即便是21世纪总和生育率稳定在联合国预测的1.90，人口老化速度也比其他经济发展水平相当的国家快很多。
这种特殊人口政策导致的老龄化，其社会经济条件与西方发达国家有很大不同。西欧等国的老龄化是在工业化完成以后渐进出现的。漫长的过渡时期使社会已经积累了足够的财富来应对老龄化问题。由于社会财富积累不够，首先面临考验的是养老保险支付系统。由于制度设计的缺陷，我国已经面临养老保险支付隐患。因此，考虑延长职工退休年龄的目的之一就是减轻“白色浪潮”对社会养老的压力。
据统计，现在每年筹集的三四千亿的养老保险基金，主要都用于保证现在3600万退休人员的养老保险的发放。2004年4月，由美国战略与国际研究中心完成的《银发中国-中国养老政策的人口和经济分析》指出，国家正用当前工人的税钱养活当前的退休人员--这是一种拆东墙、补西墙的“空账运行”方式。
但是，延迟退休不可能在近期内实行。而且只能实行渐进式。因为，延迟退休尽管可以缓解养老压力，但同时也会付出就业的机会成本。如果劳动力人口不能充分就业，一方面这将显现出就业机会的不平等，另一方面归根结底或迟或早还会造成养老保险的压力。因此，推迟退休年龄只是一个目标。实现这个目标还需要一个较长的过程，它同样也是顾及国家、社会、个人利益的综合工程。
(二)提前退休的再分配累退效应
目前，一些国家为解决就业问题而实行提前退休的政策，这使得实际的退休年龄大大低于法定的退休年龄。在我国及一些发展中国家，提前退休被作为解决失业问题、帮助企业重组的一条途径。提前退休之所以得以实施，是有着它既得利益所在。国家可以通过此政策缓解当前的一些经济困境，企业(尤其是国有企业)可以借此抛掉困扰多年的隐性失业的包袱，而工人们则可在目前单位效益不佳的状况下，提前获取未经改革的退休金(较高替代率)，同时以其并不老的年龄重新返回劳动力市场，从而享有多份收入。提前退休对公共养老保险制度的财政可行性有着双重影响，即减少缴费者数目和增加年金领取者的数目。
目前世界上许多发达国家都在不同程度地实行提高退休年龄的政策。延长退休年龄的意义是：一方面可以通过工作年限的延长而相应地延长缴费期限，由此会产生潜在的收入效应；另一方面工作年限的延长又会减少受保人领取退休金的余命期限，从而减少养老保险基金的支出，反过来又有利于增加养老保险基金的储蓄。国际劳工组织测算，如果将退休年龄从65岁降低到60岁，退休金将至少增加50％，如果将退休年龄从65岁提高到70岁，则费用减少一半以上。无疑，这会对社会保障制度的良性运行产生积极的影响。
从有关部门了解到，大量不规范的“提前退休”造成中国平均退休年龄低至53岁，在中国“未富先老”迅速袭来时，“提前退休”给尚在完善中的社会保障制度带来难以承受的压力。国家权威部门的一份调查曾指出，在中国10座城市的新增退休人员中，提前退休的已占到了近三分之一。中国的养老保险个人账户是以个人60岁后领取养老保险所设计的。由于种种形式的“提前退休”，中国职工平均退休年龄低至53岁，这使养老保险个人账户在实际操作中出现了问题。据推测，从多支付和少缴费的角度来看，一个提前退休的职工对中国的社会养老保险基金的影响最少3万元左右。据此估算，如果保守估计中国有一百万名职工提前退休，那么其影响的社会保险基金将有三百亿之多。这将使中国养老保险金“缴不抵支”的情况更加严重。据调查，中国养老保险缺口在逐年扩大，中央及各级财政正大力填补。近5年来中央财政对基本养老保险的补贴金额已达到了2093亿元，其中2005年各级财政对养老保险补助总额超过了651亿元(李绍光，2006)。专家分析指出，各级财政补贴养老保险的很大一部分正是用在了提前退休人员的身上。在1997年建立社会统筹和个人账户相结合的城镇企业职工养老保险制度之前，中国城镇企业职工养老都是由国家来承担的，1997年前退休的(“老人”)及1997年前参加工作(“中人”)的人员并未建立个人账户。但1997年之后，这两类人都进入了社会养老保险体系，养老基金积累少甚至根本就没有积累带来了“僧多粥少”的局面。尤其是1997、1998、1999年三年正值国有企业改制的高潮，不少企业通过“提前退休”将大批富余人员直接推入了社会养老保险赡养，无形中更是给正在建立和完善的社会养老保险制度背上了沉重的包袱。
据24个省统计，仅1998年一年借行业统筹下放之机，违规提前退休的就有26万人，占当年退休人数总数的17.4％，个别省高达40％。大量职工“未老先退”，导致退休队伍年轻化。据一些城市的典型调查，参保的退休人员平均年龄只有53岁，说明新退休的大量是四、五十岁的中年人(余昌淼，2000)。目前，我国离退休职工以每年200多万的速度递增，养老保险支出增幅越来越大，中国正面临“未富先老”的严峻考验，养老保险的长期支付风险在增加中。
提前退休政策的实施在很大程度上也是源于政府的无奈之举，但这种做法谋求的是短期利益，而从长期看会使支付养老保险负担过重而使经济受到损失。当由此形成的恶性循环终于达到一个阈值的时候，即制度赡养率远大于人口赡养率时，养老制度就会陷于财政危机。而从养老保险再分配角度看，正是提前退休者的养老保险的扣除额远低于公平合理的数目，因此从理论上也就意味着继续工作的人受到了惩罚。这种再分配是不公平的，它不会对劳动者起激励作用，因此其效应必定是累退的。
四、关于对特权阶层及社会某些阶层特殊分配而导致的再分配累退
在社会保障制度的发展过程中，发展中国家因为公共养老保险制度的不成熟，所以导致了许多不公平因素的存在。比较普遍的是，只有城市正规部门的职工才能享受公共养老保险，而绝大多数需要得到保障的贫困人口却被排除在外。而尤其不公正的是，养老保险金中也部分地包含着制度外纳税者的税收支持。此外，许多发展中国家还往往存在多项标准不同的养老保险计划，特权阶层常常有资格受益于有利于他们的保险模式和保险标准，从而得到更为慷慨的养老金。在我国，这种不公正的现象长期存在并已被人们熟视无睹，视为合理。除了上面已经阐述的城乡之间、国有及非国有部门之间、企事业单位之间在社会保障待遇上的差异以外，行业之间的收入差距开始显现，一些垄断行业依据国家的特殊准入政策收取高额垄断利润，从而拉大了这些行业与其他行业之间的收入差距，并直接影响到养老保险待遇的不公正。这种现象产生于国家对市场管制的不公正和缺乏有力的市场竞争，由此导致这些垄断行业的收入因缺乏有力约束而膨胀，行业平均收入明显高于其他部门。个人的工资标准高，则意味着养老金替代率就高。
无论上述的哪种人群之间的养老保险收益差异，都会产生再分配的累退效应。因为在劳动者之间这种转移支付的不平等，将使某些人群的收益率得到了提高，从转移的绝对价值来看，他们的所得大大高于低收入人群。
本文从以上四方面分析了当前养老保险制度中的再分配累退效应，我认为，实际上累退效应在制度中还有很多体现，因此，还有许多值得我们探讨的问题。