产业调整中的政策基点分析——韩国的工业化历程及其对中国的启示，本文主要内容关键词为：基点论文,韩国论文,中国论文,启示论文,历程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、产业调整的理论分析
从20世纪60年代起，韩国在将近30年的时间保持了GDP8%的年增长率，被经济学家们誉为“汉江奇迹”。在高速增长的同时，韩国经济结构也逐渐提升，主导产业由劳动密集型到资本密集型、再到资本技术密集型、出口外向型的发展战略使韩国在90年代初的产业结构就已接近发达工业化国家的水平。
在一个开放的社会中，国际贸易对经济结构变动的影响不可谓不深，不少理论从这个角度对韩国等东南亚国家结构变动进行了探讨。他们的基本观点是，发达国家在结构调整中将丧失比较优势的产业通过资金与技术输出的方式向发展中国家转移，发展中国家反过来再将所生产的产品出口到发达国家，在这一过程中，发展中国家完成产业结构的调整与升级。这些理论所揭示的其实是一种跳跃式的产业结构转换模式，发展中国家通过移植发达国家的成熟技术，省略或缩短经济发展的某一阶段，使本国经济在相对短的时间内完成发达国家几十年甚至上百年才能完成的结构升级任务，赶上甚至超过发达国家。这些理论从技术与市场的角度描述与分析了东亚各国发展轨迹，解释影响东亚各国20世纪60年代至90年代初结构演变的原因。但是，应该看到，只有满足一定的前提条件，这种理论解释才具备有效性。其中最关键的两个前提：一是技术进步的连续性，技术进步可以在原有技术基础上进行不断革新与改进；二是产品开发与创新的周期较长，可以有相对宽余的时间消化和吸收引进技术。这两个条件是工业经济时代制造业技术的一般特征，决定了发展中国家可以在边干边学中实现技术进步与结构升级。随着知识经济时代的到来，作为生产要素的知识与信息具有异质性与个性化的特征，不同于工业社会的商品与资本，因而，技术进步具有明显的非连续性，而且高新技术产业产品生命周期缩短，技术由高层次国家向低层次国家转移的速度往往跟不上产品生命周期的变更。所以，在涉及信息经济中的结构演变问题时，上述理论就显得非常苍白。
然而，即使在工业化的过程中，从国际贸易与技术转移的角度分析也只能部分说明发展中国家产业结构变动的原因。因为，从上述理论可以想象的图景是：处于相同或类似发展阶段与国际环境的国家最后可能形成相同或相似的产业结构，但事实并不这样。如韩国与中国台湾地区都是以土地改革为经济起飞的起点，在20世纪60年代初开始由进口替代转为出口导向型，都是日本成熟产业转移的接受者，分别在70年代和80年代实行重化工业化和高技术化，逐步实现本地结构高级化。按照上述理论的分析，他们应该具有相同或基本类似的结构模式。但是，韩国的产业结构比台湾更为重型化，产业组织也更大型化。可以看到，当重化工业包括汽车业成为韩国主要出口部门时，台湾地区的重化工业却是最不成功的一个部门。
显然，无论韩国还是其他国家和地区，他们都不是外来转移的被动接受者，在技术与产业本土化的过程中，各种经济与政治因素交织在一起作用。因此可以说，一国产业结构的形成与调整是国内外各种因素综合作用的产物，其中政府的干预居核心的地位。例如，一项技术从发达国家转移至发展中国家，当地政府认为该技术的实施与推广违背其政治或经济利益时，就会采取不接受的策略。
不少学者就政府干预的有效性问题从不同的角度进行了探讨。Yeon-ho Lee从国家与社会（市民社会）的关系的角度进行分析。他认为，只有把政府与企业的关系放在国家与社会关系的大背景中分析才能使问题透彻明了。Yeon-ho Lee批驳了国家理论，认为后者假定了政府内部利益与偏好的一致性、政府决策不受其他组织的影响、只要有足够的政策工具与权威政府干预总能成功等等这些内容，这无论在理论上不是实践中都经不起推敲。Yeon-ho Lee针对网络理论指出，国家与社会的互动关系并不总是和谐的，只有当两者利益一致时，政策运作才会平滑；而当两者发生矛盾时，他们之间原有的联系就会崩溃。Yeon-ho Lee在同盟理论(Coalition Theory)指出，政府干预是出于自利性原则。政府干预的有效性存在着两个制度条件，一是官僚机构的能力，二是公私部门之间的合作。如果缺乏机构能力，公私部门的合作很容易造成政府目标沦为私人利益，如在拉美的情形。但在韩国规定了大企业只有达到了某些出口绩效指标，才能得到各种补贴与优惠，这在很大程度上保证了政府制定目标的实现。显然，如果没有来自政府以外社会网络的支持，政策的实施就会遇到严重的障碍。
国家政权的经济管制在明晰产权、制定规则方面具有规模经济效应。政策的制定与执行构成要素流动的外部环境，这会影响要素基于市场原则的流量与流向。具体来说，从产业结构变动的要素层面看，影响产业结构变动的因素有：社会需求结构的变动、供给结构的变化、供求间相互关系的变化。政府可以利用各种政治经济手段，如税收、工资、银行信贷等政策影响这些因素从而影响结构变动，也可以直接将资源配置到重点部门与产业。从产业结构变动的组织层面讲，要素通过市场在不同部门流动是一种方式，要素通过企业不同部门置换也是一种方式。政府可以通过扶持大企业在目标产业中的成长与扩张来达到结构转换的目的，也可以让众多企业在痛苦的竞争与搏杀中找到自己的产业定位，形成整体上的产业格局。
二、韩国产业调整的政策实践
产业政策是政府与企业在政治经济上博弈的结果，产业结构是其最终的表现形式。政府通过建立政治上的合法性保持政权的稳定与持久，而这种合法性通过实现经济增长或公平分配得以实现，政府需要同盟者实现其政策目标。实施过程所承担的风险、付出的交易成本以及最后的收益因同盟者的类型不同、预定目标不同而不同。不同的同盟者有不同的领域偏好，政府政策需要对其偏好领域实行倾斜政策。
从20世纪60年代韩国经济重建算起，经历了三个结构调整阶段，即60年代出口导向时期、70年代重化工业时期、80年代至今的结构调整以及自由化时期。在经济发展的不同的阶段，韩国政府有着不同的政策重点与策略。60年代后，以非技术工人为基础的出口导向工业化，以及70年代初以来，转向更多地利用资本推进以重化工业为基础的出口导向工业化，促成了韩国经济的高速发展。韩国的产业结构调整，除了受客观经济因素制约外，还取决于国家与企业的互动关系中，企业对政府产业政策的配合。在韩国，产业结构的调整主要是通过政府与大企业结盟完成的。同盟理论认为，这是由于大企业的大规模、标准化生产满足了政府在60年代和70年代经济增长与增加就业目标所致。
韩国受产品技术水平以及国内狭小市场的制约，在20世纪50年代初实行的进口替代战略很快走到了尽头。加上美援的减少，外汇储备下降，韩国政府开始认识到出口导向战略的重要性。进入60年代后，西方发达国家进行结构调整，把失去比较优势的劳动密集型产业推向发展中国家。因此，韩国借此机会实现以轻纺工业为出口导向的结构调整（50年代是消费品进口替代）。朴正熙通过军事政变上台后，力主以快速的经济增长（通过出口的增长）获得政权的合法性。政府认为，大企业的标准化生产方式可以为低水平的劳动者提供就业机会，大企业的销售网络有助于其参与国际市场竞争。政府与大企业结盟，管理方便，交易成本低等等，这些都是中小企业所无法提供的。因此，与大企业联盟是一件合情合理的事情。整个60年代，政府致力于促进出口，给予企业众多的优惠。需要指出的是，虽然政府对于所有的出口行为都加以鼓励，但轻纺工业与石化工业是导向部门，而大企业主要集中在轻纺工业，受出口政策的支持力度更大。
20世纪60年代，韩国发展的产业模式是一种进口发达国家的中间产品与资本品，利用国内廉价劳动力，将产品加工出口的贸易模式，其生产与国际收支平衡的基础都很薄弱。到60年代末，劳动力成本上升，而产品的竞争对手增加，这种模式受到了挑战。为此，政府决定扶持中间品与资本品的国产化。
大企业在出口导向时期顺应政府完成了政策目标，他们之间的愉快合作降低了交易成本。由于韩国经济的基础依然是技术简单、劳动力丰富，大规模标准化生产比复杂的高技术更能促进经济增长，也由于中小企业的力量过于单薄，这些原因使得政府与大企业的联盟保持了下来。由于大企业倾向于低技术的扩张与政府发展重化工业以克服“瓶颈”的战略不谋而合，再加上70年代日本在钢铁等工业失去比较优势后，将其向韩国转移，愿意通过提供资金与技术帮助韩国发展重化工业及电子，韩国进行了又一次的结构调整。政府实行选择性的工业政策，以钢铁、造船、汽车、重型机械、石化电子为重点扶持部门。同时对这些行业设置进入壁垒，给予信贷倾斜，降低大企业从劳动密集向资本密集型行业转变的难度。
20世纪80年代，由于发达国家向其他东南亚国家而不是韩国转移技术及部分产业，韩国的标准化、低附加值产品遇到中国与东盟低成本产品的竞争，在消费类电子产品又遇到日本产品的竞争。韩国的出口状况再次面临挑战，而提升技术水平成为克服困境的关键。80年代，韩国再次进行了结构调整，大力发展半导体等高技术产业。而这次调整也是在政府与大中小企业关系的调整中进行的。
20世纪80年代初，全斗焕通过政变上台。为树立与以往政府不一样的形象，也为解决前期由于过度发展重化工业引起的结构失衡问题，开始关注一度被忽视的群体，将公平作为政策目标之一；与此同时，将政府由从前的“投资者”形象转变为“管理者”，实施了一系列放松管制的措施。经济的发展改变了政府与大企业之间的关系，大企业对政府的服从度下降，政府也不再把大企业作为一个可以信赖的合作伙伴，开始寻求更为广泛的社会支持。由于中小企业已经逐渐成长为有影响的社会力量（虽然还不是很强大），脱离他们将会付出相当高的交易成本。在发展复杂多样的高技术产品生产中，大企业不一定比中小企业更加具有优势。而且在经济赶超阶段后，经济发展不存在某种特定的参考对象，在信息经济中微观主体往往比政府在产业发展的选择与技术标准的设定方面更具有信息收集与处理的优势，政府则应侧重于鼓励微观主体的自主创新与选择。
总之，政府欲与之结盟的对象正在改变。这表现为，一方面，产业政策更加注意产品的多样化，而不是标准化的批量生产，更倾向于复杂的高技术部门。由于高技术在产业与部门间的扩散性，产业政策基本上是功能性的。另一方面，实行对大企业加强管理与促进中小企业发展并重的政策。在全斗焕执政后期，由于出现经济衰退，对大企业的管制有所放松。到卢泰愚时期，为解决由工资上升成本增加、大企业注重规模扩张忽视技术创新造成的产品国际竞争力下降的问题，继续推行并加强了对大企业的管理。但是，由于大企业在经济生活中的强大影响与力量，政府难以摆脱原有的模式，制定的政策不能完全被实施，中小企业的促进政策只产生了极为有限的效果。这为日后金融危机埋下了隐患。
可以说，从20世纪60年代到80年代初，政府通过与大企业结盟达成共同利益，加上国际产业与技术转移的影响，使众多促进产业调整的措施得以落实。到80年代后，政府实施的结构调整方向与国际技术转移的既定轨道有所脱离，结盟的对象也由于经济发展与民主化运动而有所改变，但政府基本上还是以大企业作为合作与控制的主要对象。政府实施的税收检查、贷款与担保管理等措施，一直以保持着对大企业的权威为前提条件。当大企业的行为与政府目标冲突时，政府有力量与手段迫其就范。在60年代和70年代，军政府统治时期，军事力量威慑是一种有效的非正式规则。当政府推行重化工业发展战略时，许多大企业是在DSC (Defence Security Command)的胁迫下才无条件地接受政策的调整。到卢泰愚执政，由于经过了一个民主的宪法改革，已不可能以这种方式为主要依靠。但是，卢泰愚力图通过各种正式规则保证大企业的顺从，如严密的税收稽查、政治制度设计等等。而金泳三政府内部保持了强大的政策整合力。Yeon-ho Lee分析了韩国政府保持权威的多方面的原因：有历史文化的因素，韩国讲究上下尊卑、君臣父子思想的儒家文化；有法律手段的支持，如在全斗焕时期，颁布与实施了《公平交易法》、《贷款与担保管理条例》、《中小企业支持法案》等一系列政策规定；也有经济制度的影响，政策掌握着银行信贷、税收检查等控制大企业的有力工具。正是这种权威，保障了各项调整与改革措施的基本落实与到位。
但同盟理论没有就结盟中双方的相对地位进行详细阐述与分析。其实，企业与政府结盟模式可以分为两种，分别以韩国与日本为代表。对于前者，政府在两者的关系中占主导地位，而后者中企业的影响力逐渐变大。在韩国，虽然政府对大企业采取了倾斜扶持的政策以便既定结构目标的实现（至少到80年代初是这样的），他们之间完全是一种上下等级关系，政府领导，企业跟随，政府在控制与利用企业的过程中推进工业化的进程。当然，随着经济的发展与民主化的进程，大企业正努力摆脱政府干预，这种等级关系有所松动，但是基本格局依然保存。
三、中国产业调整中的政策基点：组织政策还是结构政策？
从政府与企业互动的关系中，分析中国产业调整中的政策基点具有现实意义。中国从20世纪50年代开始到70年代末进行的重工业化，是在计划经济条件下，政府通过建立国有企业和实行统收统支的方式，对大型企业直接管制获得实现的。80年代初改革开放以来，政府为了适应提高人民福利水平的要求和纠正供给结构严重偏差的需要，放松了对乡镇中小企业的管制，使得轻纺产业获得了长足的发展。80年代后期至90年代中期，政府适应人均收水平提高和市场机制力量发挥作用的要求，在鼓励家用电器产业发展的基础上，加大了对基础产业和基础设施的政策扶植，从而使能源、原料、交通等大型企业在政策管制下得到了迅速发展，带动了产业结构的调整。实践证明，政策规制措施的力度越得当，政府企业合作的意向越一致，产业调整中政策效应越强。事实上，政府规制措施既可以表现为政府对产业活动的资源配置，又可以表现为对产业发展提供适当的政策环境。80年代以后，政府制定的结构目标的实施程度，在很大程度上取决于政府与企业互动的和谐程度。政府通过对重点发展产业内部某类企业的财政投资、税收优惠、信贷支持，促使这些行业的长足发展。可以说，中国从50年代工业化以来，有关产业发展的政策基点在组织政策，以组织政策推动产业结构的协调。这与短缺经济时代产业的供给能力不足存在着必然联系。政府为了填补传统产业领域中经济短缺的现象，必然对产品严重供不应求的产业内的大型企业重点管制。政府与企业结盟的目的是通过重点企业的发展带动整个行业发展，实现产业数量规模扩张，因而产业协调是通过主导产业内部的组织调整实现。
一国主导产业处在成长期，产业调整带动整个国民经济的发展，主要通过产业协调的方式进行。面对产业供给短缺状态，以主导产业为主体进行产业协调，必然以产业内部的企业规模为调整重心。产业内部企业扩张意愿与政府产业调整的意向就会合乎情理地达成了一致。因而，20世纪90年代中期以前，中国的产业调整的政策自觉或者不自觉地侧重在组织方面。然而，当一国主导产业走向成熟或衰退期，产业调整带动国民经济发展的方式，需要通过产业升级方式进行。面对产业市场有效需求的约束，以主导产业更替进行的产业升级，必然以产业之间的分工联系作为调整的重心。这种由产业升级导致的产业联系的变化涉及到生产联系的变化，即主导产业的变更，导致产业的前后向联系和侧向联系发生了变化；技术联系的变化，即主导产业的变更，导致产业之间的投入产出的技术消耗发生了变化；经济联系的变化，即主导产业的变更，导致产业之间的各自价值实现程度发生了变化。90年代后期，中国产业发展出现的种种迹象表明，主导产业的更替才是产业调整的方向。如果沿用90年代中期以前，以组织为重心的调整政策，产业发展将面临着巨大困难。
90年代中期以来，中国国民经济进入了新的发展阶段，各个传统产业在现有的技术水平上进入了成熟期，市场的有效需求制约着主导产业对经济的带动作用，原有政府与企业互动，推进产业规模的数量扩张的组织基点已失去其政策的原意。面对产业技术进步带来的主导产业更替的压力，政府必须与新兴的主导产业结盟。新兴的主导产业发展，在技术选择上具有明显的路径依赖的问题。市场机制的优胜劣汰的力量，使得新兴主导产业内部的技术标准始终处在动态比较之中。政府与产业的动态结盟，可以使获得动态比较优势的企业始终代表了产业发展的方向。目的是通过市场需求引导新兴产业的发展，实现产业结构的升级。因而，这次产业升级是通过产业之间分工联系的调整得以实现。目前，中国产业发展的现状是，新兴主导产业规模偏小，企业自主创新能力偏弱；而传统产业规模偏大，单个企业规模偏小。政府一方面需要营造有利新兴产业发展的动态环境，实现主导产业的更替；另一方面面对产业发展的实际，积极与传统产业中的优势企业结盟，实现产业集约化发展。因此，中国目前产业调整的基点应该是，以结构升级带动传统产业的组织调整。