监管一体化高速公路建设项目的廉政风险点及防控
□ 南昌 刘振宇
2004年，建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》提出“具有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理，业主可不再另行委托工程监理，该工程项目管理企业依法行使监理权利，承担监理责任”，为监管一体化模式提供了明确的政策导向和支持。在交通建设领域，监管一体化模式最早由江西省交通人提出。2011年，在井冈山厦坪至睦村（赣湘界）高速公路建设中，江西交通咨询公司首启监管一体化模式，监管一体化单位受建设单位的委托与授权，全面主导项目建设的完整过程。2014年9月，由江西交通咨询公司采取“代建+监理一体化”模式实施的宁安（宁都至安远）高速项目，成为交通运输部全国公路建设管理体制改革的试点项目。监管一体化模式改变了传统工程建设中业主、监理、设计、施工四个主体方的组合，简化为监管方、设计施工总承包人两方；将项目建设的前期策划、设计、招投和建设中的质量、进度、安全以及后期的交工、竣工验收等职能与监理融于一体。
一、监管一体化模式的廉政风险点
1.质量控制流程风险点。传统模式下，工程质量监控流程主要由监理单位对施工单位进行监督，业主单位派管理工程师进行巡查。监管一体化模式下监管人主要是项目办的现场监管部和监管工程师（工程部和测试部）。在该模式下，施工单位为了自己的利益，拉拢腐败监管工程师的动机依然存在。被腐蚀的监管人员会依照施工单位的要求行使手中的权力。
2.设计变更流程风险点。在该流程，主要参与的部门有合同履约处、现场监管部和总监办下面的工程部，而且规定了B类以下变更审查流程简单，不需要上项目办主任办公会议讨论。在骗取变更费用获取不正当利益，设计变更掩盖工程质量问题，变相解决因其违约而导致的进度滞后问题等情境下，监管人员会出现廉政风险。有以下三种形式：一是被动接受不正当、不合理变更；二是主动与施工单位串通变更，从技术层面帮助施工单位，通过不合理的变更，甚至出谋划策，指使施工单位进行设计变更，或者是直接虚列隐蔽工程变更内容，以骗取变更费用；三是故意对施工单位合理的变更设置技术门槛或拖延变更办理时间，以向施工单位索取好处。
3.计量支付流程风险点。该流程环节涉及到现场监管部、总监办的工程部、合同履约处及财务审计处。一般由施工单位提出计量变更，驻地监理工程师现场核验，然后现场监管部和工程部复核确认，最后财务审计处审核支付。施工单位可能会对计量资料进行造假，利用隐蔽工程计量控制难度大等问题虚报、冒领工程量或者工程重复计量。廉政风险主要表现为：驻地监理工程师在现场核验时对施工单位的虚报、多报计量不予核减；现场监管部对施工单位提高计量支付比例视而不见或者故意拖延审核计量周期实现不正当利益；工程部不认真审核不合理的合同外工程单价；相关监管人员或部门故意拖延审批时间进行索贿等。
4.工程交工验收流程风险点。该流程规定是施工单位自评合格后提出申请，现场监管部审核评定，现场监管部会同工程部和试交通工程质量监督机构进行交工检验评定。此时驻地监理工程师，工程部工程人员乃至整个项目办都有廉政风险。一方面是项目办监管人员在审核评定时把关不严，对不合格工程进行了合格评定，或是降低质量检测标准，倾向性地选择检测内容，或出具虚假报告；另一方面，项目办监管人员可能会对交通工程质量监督机构验收人员进行贿赂，或与其串通，规避工程缺陷、隐瞒未完工地点或请其降低验收标准，出具不真实检测意见上报交通主管部门。
王老师：您这么一说倒是提醒了我，课间与学生交流的时候，我发现他们说汉语也存在不少语法毛病，简直没法愉快地聊天了。
5.资金管理工作流程风险点。资金管理贯穿于整个项目监管过程，先后有财务审计处、合同履约处、工程部、材料部、现场监管部、行政综合处等部门参与其中。资金管理工作涉及的环节众多、相关人员部门众多、发生次数众多，依然是监管一体化项目建设中的廉政监管重点领域。廉政风险表现为经办处室或相关部门在资金申请、审批、拨付过程当中发生以下行为：在手续不完备情形下，不按程序进行付款；挪用、挤占项目资金；恶意拖延、克扣资金支付或提前支付、超付；抽逃、转移、拆借项目资金；在建设资金紧缺的情况下，将资金拨付给与自己有利益（利害）关系的施工单位等。
二、构建监管一体化模式廉政风险点防控机制
2.构建激励机制，实现激励相容的防范。在监管一体化模式下，一方面监管一体化项目主体多为国资企业主体，不具备设计监管人员分享项目办产权的可能；另一方面代理人风险中性也很难实现，监管主体总是会倾向于利用机会采取套利行为。毕竟，任何一个组织都不应该期许在没有其他激励的情况下，其成员自觉地兑现他与组织的合约承诺。激励相容机制指的是能够实现组织目标与个人利益最大化一致的机制。在江西宁安监管一体化模式中，施工单位对本标段不廉洁行为进行主动上报、查处行为在廉政考核中予以奖励，对发现不报或实施了不廉洁行为的施工单位予以处罚。这形成了一套施工单位与项目办激励相容的机制。项目办追求的价值是项目实施高效廉洁，而廉洁的施工环境一定程度上也是施工单位利益诉求所在。一方面是因为驻地监管人员的卡拿要等不廉洁行为会增加施工单位的成本，另一方面施工单位如果向监管人员行贿的话会带来很大的信用风险和生存危机。在监管一体化模式中还应从增强组织归属感、职业荣誉感以及尊重并实现监管人员个人价值等方面出发，进一步构建激励相容的廉政风险防范机制。
个人突发事件：个人突发状况一般为单个旅客的个人事件。例如：寻人寻物、双方打架、突发疾病、不文明现象恶化等状况。个人突发状况处理不当的情况下，也容易造成群体事件，因此旅游类志愿者在工作中要及时处理、秉承以人为本的原则，做到让游客满意，超出个人解决能力范围的，可寻求同伴的帮助或者请示上级领导。
推进制度反腐，一方面要明确这是一个重复博弈——动态均衡的过程，需要树立过程反腐的理念；另一方面，要从微观和具体的层面构建腐败预防与控制机制，从制度层面实施精准化的权力制约。
1.完善制度建设，实施精准的制度约束。腐败来自于对权力的非正当使用。按照罗伯特·达尔的观点，广泛概念上的权力是一个人或一个群体对另一个人或群体施加控制的能力。而这种能力又是来自于各类社会结构——制度的安排，因此，反腐败的根本措施在于对权力的法律监督和制度制约。
3.创新信息管理，推进科技智能的监管。强化廉政监管是组织现代化的要求和标志之一。在宁安监管一体化模式中，对工程计量支付和资金管理实施了网上流转、签证、申请和支付，一定程度上实现了资金管理的信息化。目前项目办着手构建廉政监管信息网络化平台，在业务流程中根据廉政风险内容与等级，通过信息平台自动向相关人员及时推送廉政风险信息，以达到廉政风险防范的目的。监管一体化模式中还有待于进一步推进信息化管理，建议在信息化监管方面：一是要强化各部门和主体信息化监管的意识，加强相关技术知识的学习、运用与适应，主动参与并积极探索廉政监管乃至整个项目办管理信息化的建设；二是基于监管流程，进一步拓展信息收集来源，实现对相关廉政风险点进行全覆盖，丰富完整监管信息；鼓励相关主体，特别是施工单位，施工人员发现问题及时通过监管信息系统进行廉政风险事项上报；三是对监管信息管理平台进行智能化设计，优化信息整合与处理功能，提高对监管信息系统整合、智能处理与预测的能力，突出廉政监管的防范功能；四是重视大数据应用。大数据本质上是通过人工智能化的方式对大量结构化的数据进行信息处理的技术。廉政监管信息是组织管理信息的组成部分，但组织管理信息系统不应该是封闭的，应该与外界信息系统包括个人的信息进行交流与融合，才能建立大数据的图谱，为大数据技术发挥作用提供空间。
二是建立纵向会商机制。加强与各级资金专责小组的沟通联系，畅通信息交流渠道。同时，加强对各市的业务指导和专题培训，提高基层扶贫干部的业务素质和工作能力。
4.强化廉政教育，铸建防腐拒变的壁垒。井睦和宁安监管一体化项目办，在组建之初就从高业务水平和过硬政治素质双标准进行人员选拔，提出要实现“工程优质、干部优秀”的目标；并且注重对监管部门和人员的廉政教育工作，安排了纪检监察处长专项负责党风廉政教育和思想政治工作。制定了由项目办纪委书记总负责，含盖各施工单位支部书记、项目部管理人员、施工队伍负责人等人在内的廉洁教育、汇报和约谈计划。但是应当明确的是，廉洁教育的根本目的是使廉洁意识深入人心，是要从认知、意识、理念乃至价值观上进行型塑。因此需要关注廉洁教育内容、教育队伍、教育方式以及教育成效的问题。建议在廉政教育方面：一是要以警示性、教育性、贴切性和代表性等为标准，对廉政教育材料和内容进行精选和组排；二是要组建由业内人士和廉政研究专家共同构成的教育队伍，将业内人士熟悉业务流程，了解廉政易发风险点，与廉政研究专家熟悉腐败发生机理的理论优势结合起来；三是要注重对现代廉洁教育方式的采用。数字时代来临，信息化教育方式具有方便快捷、印象深刻等独到的优势，比如说3D乃至5D的体验式教育等；四是树立注重廉政教育成效的意识，明确所有廉政教育内容、形式等都是为成效服务的。
［基金项目： 江西省交通运输厅科技项目“监管一体化管理模式高速公路建设项目廉政监管研究”（项目编号：2017G0055）的阶段性研究成果。］
（作者单位：江西交通咨询有限公司）
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