职能协调：工会在国家治理体系中的职能定位_中国工会论文

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      中图分类号D62 文献标识码A 文章编号1005-3492(2016)03-0122-07

      2013年11月，习近平在党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]2015年7月7日，习近平在中央党的群团工作会议上强调，“群团事业是党的事业的重要组成部分”，“我们必须把群团组织建设得更加充满活力、更加坚强有力，使之成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。”①随着我国城镇化的发展，大量农村人口为寻找就业机会，涌入城镇的各类企业，成为我国现阶段特有的“农民工”群体——他们领工资难、工伤赔偿难、职业病防治难、超时加班多，他们的维权问题日益突出。然而，面对如此繁杂而重大的时代性问题，我国的工会组织并没有很好地发挥其自身功能。究其原因，就是在理论上没有准确定位其角色，陷入了维护党的领导的“依附论”与片面强调工人利益代言人的“代表论”的困境，出现了实践中功能不彰、角色不明的问题。如何适应市场经济发展的新形势，正确定位工会的角色、科学界定工会的功能，最直接的办法就是看工会在整个社会关系当中的地位和作用，从工人、工会、企业、政府和党五个主体的多元治理框架中，调整工会的治理机制和治理结构。按照社会功能论，工会可分为冲突型、依附型和协调型。现阶段的中国工会，不同于早期工业化国家的冲突型工会，也区别于计划经济体制下的依附型工会，从合作治理、协商治理的角度看，中国工会应在国家治理体系和治理能力现代化的背景下建设“功能协调型”工会。[2](P1-30)

      一、工会功能建构的治理关系

      工会的功能定位体现在五方主体、三种关系的治理网络中，即工会与党的关系、工会与工人的关系以及工会与企业、与政府的关系。

      (一)“党—工会”的领导与被领导关系

      依据《工会法》第4条规定，工会“坚持中国共产党的领导……依照工会章程独立自主地开展工作”。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，中国工会又是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织。按照我国的管理体制，党与工会的关系，实际上就是工人阶级先锋队与广大工人群众的关系，党对工会的领导，实质上就是工人阶级的先锋队通过工会来领导工人阶级。[3](P7-12)一方面，工人阶级是中国特色社会主义事业的领导核心，工人的组织工会在我国的革命、建设和改革过程中，体现出强大的动员力、组织力、参与力和改造力，必须从国家层面加强党对工会的领导，自上而下地将党和国家的意志传达给工人(主要体现在政治上和思想上)；另一方面，工会作为党联系职工群众的桥梁和纽带，[4]也要自下而上地将工人的诉求传递到党和政府的决策体制中(主要体现在组织上和行动上)。在具体工作中要坚持“工会受同级共产党委员会和它的上级工会的双重领导，并以同级共产党委员会领导为主”[5]的原则。这一制度安排保证了工会和党在政治方向上的一致性，是社会主义工会区别于西方资本主义工会的本质特征。

      随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，以及非公有制经济的迅速发展，国家逐步退出了对企业的直接管理，党在企业中的力量和影响弱化，工人阶级作为一支政治力量的地位也在明显下降。尤其是在外企、民企中，党的领导角色已经淡化，工会组织或者弱化或者缺失，这一新变化使工会深刻地认识到，它的存在和发展离不开工人阶级政党的支持，坚持党的领导始终是中国工会发展壮大的政治保证。反之，中国共产党作为社会主义事业建设的领导者，也只有通过工会，才能了解、联系、组织和保护新一代工人(包括外企、民企中)的权益和相关诉求，才能真正落实“工人阶级先锋队”的政治角色。因此，党与工会的这种领导与被领导的关系，也是一种功能互补、角色搭配、合作共赢的协调关系。

      (二)“工人—工会”的委托代理关系

      党与工会的关系并非工会功能治理体系中的根本关系，换言之，工会的组织和发展之目的并非只为了接受党的政治领导，更在于维护工人的权益。因此，“工人—工会”二者之间的关系，才是工会功能治理中的根本所在。委托—代理理论认为，因存在交易成本、交易风险以及不同产权主体之间的信息不对称和其他素质方面的差异(如知识、技能、经历等的不同)，为了使交易双方的利益最大化或效用最大化，占据劣势地位的产权主体(工人)就可能把某些权益或权力部分或全部委托给另一优势主体(工会)，委托—代理关系便告成立。②这种关系如转换为政治性话语，就是工会与工人之间的代表与被代表关系。

      2001年新修订的《工会法》第2条第2款规定：“中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。”工人是受雇于生产资料所有者(雇主)，并以工资的形式取得劳动报酬的体力劳动者和脑力劳动者；③工会又是以工资收入为主的体力劳动者和脑力劳动者参加和组织的。工会与工人的关系，就是组织和个人的关系，工会代表工人，实质上就是工人通过组织或集体的力量来代表会员和职工利益，维护职工合法权益的关系。依据《劳动法》第31条规定：“集体合同由工会代表职工与企业签订；没有建立工会的企业，由职工推举的代表与企业签订。”工会是工人的一种组织形式，是调节劳资关系的一支重要力量。市场经济条件下的雇员，无论是资源占有能力，还是讨价还价能力，抑或是僵持对峙能力，相对于雇主而言始终处于弱势，加之雇员的单个行动不足以维护其自身利益，团结起来组成工会与雇主抗衡，就成为雇员的必然选择。依据1998年10月中国工会第十三次全国代表大会提出的“哪里有职工，哪里就必须建立工会组织”、“最大限度地把职工组织到工会中来”的要求，我国基层工会的组建工作加快。截至2013年6月底，全国基层工会组织总数为275.3万个，覆盖基层单位637.8万家，会员总数达2.8亿(其中农民工会员有1.09亿人)，入会率达81.1%，成为世界上最大的工会组织。[6](P1)

      尽管中国工会的组建是自上而下的政策性扩张，与西方自下而上的组建不同，但工会的存在与发展，始终决定于会员的支持，取决于工会维护会员利益的程度，如果工会实力不足或维护不到位，就会引发会员不满，导致会员流失，对工会的漠视。因此，切实维护职工合法权益就成为工会开展工作的关键环节和工作重心。1988年9月，全总十届六次执委会议审议通过了《工会改革的基本设想》，指出工会的真实地位是在政府和企业面前代表职工群众，“维护、建设、参与、教育”是工会的四项职能；到2001年，新《工会法》第6条强调：“维护职工合法权益是工会的基本职责。”2004年12月，全总十四届二次执委会议又进一步确立了“组织起来、切实维权”的工作方针。工会的工作目标逐渐转向维护职工合法权益。如果工会不能代表工人，不能维护工人的利益，它就没有存在的必要，从这一点看，无论是资本主义工会还是社会主义工会都是一样的，是由工会与工人之间的委托代理关系决定的。

      (三)“企业—工会—政府”的协商合作关系

      在西方资本主义国家，工会平时活动的指导方针不是推翻资本主义，而是在资本主义条件下通过集体谈判和三方协商机制改善工人待遇，促进劳动关系的和谐和稳定。[7](P32)在此框架下，企业、工会和政府的关系就是协商合作的关系。早在1976年，国际劳工组织通过了144号文件——《三方协商促进实施国际劳工标准公约》，提倡各国应该建立由政府(通常以劳动行政部门为代表)、雇主和工会三方共同组成的协商机制，用以制定和实施经济与社会政策，并指导和协调劳动关系中的所有交往活动。至今，三方协调机制几乎成了所有市场经济国家协调劳动关系，处理劳资矛盾的重要机制。我国的三方协调机制起始于20世纪90年代。1990年9月，全国人大常委会批准了《三方协商促进实施国际劳工标准公约》，使这个公约具有了国内法效力。2001年8月，劳动和社会保障部、中华全国总工会、企业家协会和企业联合会共同召开的第一次三方协商会议，标志着国家级三方协商机制在我国的正式建立。2006年，《企业工会工作条例》明确规定了企业工会在集体协商中的任务：即“帮助和指导职工与企业签订劳动合同。就劳动报酬、工作时间、劳动定额、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等与企业平等协商、签订集体合同，并监督集体合同的履行。”[8]2011年，全总制订下发“两个普遍”三年工作规划，要求在依法推动企业普遍建立工会组织的同时，普遍开展工资集体协商。在法律方面，依据《劳动法》第30条：“用人单位解除劳动合同，工会认为不适当的，有权提出意见。如果用人单位违反法律、法规或者劳动合同，工会有权要求重新处理；劳动者申请仲裁或者提起诉讼的，工会应当依法给予支持和帮助。”第80条规定：“在用人单位内，可以设立劳动争议调解委员会。劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成。劳动争议调解委员会主任由工会代表担任。”第81条规定：“劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成。劳动争议仲裁委员会主任由劳动行政部门代表担任。”第88条规定：“各级工会依法维护劳动者的合法权益，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。”可见，在劳动关系中，工会、企业(用人单位)和政府(劳动行政部门)处于一个三角形的协商互动的合作关系之中。借助这些国际条约、法律法规、政策措施，政府推动了集体协商在我国的制度化进程。

      

      图1 工会与党、工人、企业及政府的关系

      二、工会功能发挥的治理机制

      工会功能发挥的治理机制由监督机制、激励机制和执行机制三个部门组成。目前，影响工会功能的监督机制还不健全，激励机制并不有效，执行机制也不畅通，这就形成了工会治理机制的运行难题。

      (一)工人对工会的监督机制

      工人有足够的利益动机为维护自身利益而与企业、政府博弈，但由于能力和精力的限制，只能选择次优的办法——委托工会作为代理人——但工会并不总有足够的积极性，特别是工人没有足够的信息和手段来监督工会的时候，就可能出现工会违背工人利益的问题，这是委托代理关系中的监督矛盾问题。

      在表1中，工会有两个选择：选择1工人得到100，工会得到20；选择2工人得到200，工会得到50。总收益分别是120和250。从社会最优的角度来看，选择2的收益总和最大。收益可以理解为是委托人工人增长的工资、改善的劳动条件或续签的劳动合同等；对代理人来说，收益可以解释为由控制权带来的好处，比如来自会员的支持、会员缴纳的工会经费等，也可能是来自政党和政府的认可、拨付的工会经费等。在表1中，工人和工会之间没有利益冲突。对工人最好的选择，同时也是对工会最好的选择。

      

      在表2中，工人的收益仍然是选择1是100，选择2是200；但是工会如果选择第一种可以得到50，如果选择第二种只能得到20。这时，对于工会来说最好的选择是第一种，但对于工人来说，最好的选择是第二种。此时工人和工会之间就出现了利益冲突。发现利益冲突体现了工人对工会的监督。

      

      (二)工人与工会的激励机制

      工会与工人之间的监督矛盾有两种：一种是显性冲突，工人可以观察到工会行为；一种是隐性冲突，工人很难观测到，比如工会的“努力程度”。由于工会的努力是有成本的，如果工人对工会的激励不足，工会就可能懈怠。这类隐性冲突在工会中普遍存在，其主要原因是信息不对称，激励机制(约束机制可看做负激励机制，统称为激励机制)不到位。“有效率的组织的产生需要在制度上作出安排和确立产权以便对人的经济活动造成一种激励效应……”[9](P9)在工人与工会的委托—代理中，工人属于产权方，最优的激励安排就是在风险和激励之间求得一个平衡。如果完全由工会承担风险，激励很大，但是它承担的风险成本太高；反过来说，如果完全无风险了，工会就缺乏有效激励。要使工会的利益和工人的利益尽可能的保持一致，就需要建立工人对工会行为的有效激励机制，使二者实现激励相容。激励相容或不相容的机制可以很好地描述了工人与工会之间的这种动态博弈。

      首先由工人设计一个合同，然后工会可以选择接受这一合同，也可以选择不接受这一合同。如果接受合同，工会再选择它的行动，最后结果出来就按照最初的合同规定进行分配(如图2所示)。分配可以理解为工会是否受到惩罚，比如工人或退会，或要求重新选举工会负责人，或拒绝缴纳会费等；也可以理解为工会是否受到奖励，比如工人入会、支持现有的工会负责人、自愿交纳会费等。

      

      图2 工人与工会间的合同

      假定X代表合同规定的收入当中工会可以分享的份额，对于工会来说，它需要决定是选择第一种还是第二种。图3标注了工会选择两种不同行动时工人和工会各自的支付，以下用逆向归纳法来解这个动态博弈(以表2为例)。

      

      图3 工人与工会的收益

      首先看工会。给定合同X，如果它选择第一种，得到的是50+100X；如果选择第二种，得到的是20+200X。容易计算出，当X≥0.3时，工会就有积极性选择第二种行动；当X＜0.3时，工会就会选择第一种。

      其次看工人。工人要通过合同设计来得到对他们自己来说最大的利益。按照前面的分析，工人希望工会选择第二种，这就一定意味着合同设计要使工会选择第一种得到的收益小于第二种得到的收益。自然，X=0.3是工人最优的选择，这也是这个博弈的子博弈精炼均衡。

      (三)工会对工人的执行机制

      工人为工会设计的激励合同要有效，是需要条件的。这就涉及工会的执行问题。由于合同是在事后执行，如果工人没有信用，工会自然就不会按照合同执行。影响工会执行的因素有三：一是工会必须是自发组成的，参会或退会完全取决于工人个人。如果工会不执行，工人可以以退会惩罚工会；二是工会负责人由民主选举产生，如果工会不执行工人意志，工人可以重新选举工会负责人以惩罚工会；三是工会的经济来源依赖于工人的自愿缴费，如果工会不执行工人意志，工人可以不缴纳会费。简而言之，这体现了工会的群众性特征。正如习近平所指出的，“群众性是群团组织的根本特点”，“群团组织开展工作和活动要以群众为中心，让群众当主角，而不能让群众当配角、当观众”，“要切实保持和增强群团组织的群众性”。④

      三、工会功能发展的治理结构

      基于现行政治体制的国家治理体系，工会要建立和发展功能协调的治理结构，必须要有以下三个结构性要素：政治支持、组织基础和协商方式。

      (一)工会治理结构要有政治支持

      工会的存在和发展离不开特定的社会制度，当工会同资本主义制度相结合时，便是资本主义的工会，当工会同社会主义制度相结合时，便是社会主义的工会。回顾原社会主义国家的转型，我们发现，很少有执政党能够在转型后继续重视工会和组织群众的问题，它们的工会大都在社会转型中出现了组织断裂。当工会成为独立的社会团体，摆脱了政党和政府的政治依托，其地位将明显下降。一旦工会与代表工人利益的政党在转型中疏远甚至断裂，工会就不得不寻求新的政党，或通过人事结合密切工会与某个政党的关系；政党也不得不寻求新的阶级基础和社会基础，巩固自己的政治地位。尽管工会与政党的合作是必然的，但与哪个政党合作，如何合作就不那么容易了。因为，工会是工人利益的代表，维护工人权益始终是工会的主要任务，这使工会在面对社会经济变革时往往容易故步自封；而政党是谋求政治地位的，政党执政的条件是顺应社会变化，提出有利于自身的新纲领和新政策，这就导致了政党与工会目标的不一致，一旦政党利益与工人利益相冲突，政党与工会之间就很难展开合作。在德国，政党与工会之间的利益冲突使疏远后的社会民主党和工会不得不进行这样一种交换，即工会以选举支持换取社民党兑现竞选诺言，但现在看来这种旧的游戏规则已经变得无足轻重了。[10](P31-44)也正因为此，独立工会在历史发展过程中不可避免地遭到破产。中国工会则是一个例外，从长时段观察，它始终都坚持中国共产党的领导，党和工会的这种紧密关系，夯实了党的阶级基础，巩固了党的执政地位；也保证了党和工会在政治发展、政治利益上的一致，赋予了工会强大的政治力量。2015年7月7日，习近平在中央党的群团会议上指出：“要切实保持和增强党的群团工作的政治性”，“政治性是群团组织的灵魂，是第一位的”，“群团组织要始终把自己置于党的领导之下，在思想上政治上行动上始终同党中央保持高度一致，自觉维护党中央权威，坚决贯彻党的意志和主张，严守政治纪律和政治规矩，经得住各种风浪考验，承担起引导群众听党话、跟党走的政治任务，把自己联系的群众最广泛最紧密地团结在党的周围。”⑤

      (二)工会治理结构要有组织基础

      工会的出现是工人经过博弈而采取集体行动的结果，它改变了工人个人的孤立地位，把工人的个人行为提升到了组织行为。由于工会始终是在为弱势群体代理和呐喊，提高工会的凝聚力，增强工人对工会的信任感和归属感，实现从个人主义向集体主义转变，就成为工会应对“资强劳弱”的客观要求。在西方，新自由主义认为，工会和企业都是垄断性组织，都会影响市场的自由竞争。工会是对劳动力的垄断，企业是对资本的垄断，在二者的博弈中，工会决定工资，企业决定工人数量，这样，企业就把大量失业的责任推给了工会，认为是由于工会的工资要价“过高”，企业才无法雇佣更多的工人。[11](P4-7)他们倡导政府要设置障碍，限制工会，“去工会化”在西方国家就形成一股颇具影响的潮流。在英国，撒切尔夫人就通过《就业法》限制工会的权利；在德国，科尔政府也颁布了一系列法律来消灭这个“非常危险”的组织。但是，去工会化真能给处于弱势的工人带来好处么？在2008年金融危机期间，英国有公司就规定，如果工人同意与企业单独签订劳动合同，则优先得到工作机会和更高工资；如果以工会的名义与公司签订集体合同，则获得较低的工资，不少工人为了得到高工资而退出工会，单独签订劳动合同。据统计，至2009年，工会组织率(或称工会参与率、工会密度)在英国、德国分别下降至27.2%和18.8%，工会的组织凝聚力受到了重创。与此同时，工会在集体谈判中屡屡妥协退让。由于雇员个人的要价能力千差万别，当谈判力强的雇员退出工会后，由谈判力弱的会员组成的工会在劳资谈判中将受到更多的歧视和伤害。基于此，中国不应模仿西方实施去工会化，反而要加强工会的组织建设，增强工会的凝聚力，“组织起来”是工人“切实维权”的前提条件。

      (三)工会治理结构要有协商方式

      如前文所述，工会是集体行动的博弈主体，在此过程中就是要有工人内部、工人与工会之间的对话方式或协商手段。集体协商是市场经济条件下改善劳动条件、处理劳资纠纷、维护职工权益的有效途径，是工会的重要工作内容和基本职责。传统的社会主义工会学者认为，谈判和协商是资本主义工会的职责，社会主义工会不需要与资方谈判和协商。以中国为例，在社会主义改造时期，国家通过公私合营、和平赎买、定息等，逐步剥夺了资本所有者，变资本家为普通劳动者，形成了高度集中的计划经济管制下的全民所有制和集体所有制，在这种情况下，原有的劳资关系演变为国家与工人之间的代理关系。殊不知，工会是在适应社会化生产和商品经济的需要而存在的，一旦条件改变，转向市场经济，协商便立刻复原，成为劳动对抗资本的有效手段。具体来说，这种协商方式集中体现为：第一，工会有团结工人的权利，即“团结权”；第二，有代表工人参与工资集体协商决定劳动力价格的权利，即“集体谈判权”；第三，有组织工人以激烈的方式对抗资本的权利，即“罢工权”。此“劳动三权”是任何社会制度下工会所必不可少的，它是工会的共性，即工会的一般。中国的工会改革离不开工会的基本职能，必须建立一套与工会的职能和规律相适应的制度规范，就这一点来讲，中国工会和西方工会没有什么原则性的区别。缺乏这三种权利，就不可能形成有效的协商方式，可能招致整个治理结构的瘫痪或成为摆设。庆幸的是，随着我国劳动关系改革的不断深入，界限分明的劳资主体逐步明确。过去，由于工商联长期没有获得社会团体主管单位授权，影响了工商联所属商会活动的正常开展和职能作用的发挥，许多商会的活动甚至与工商联的工作脱节。2015年7月21日，国务院办公厅发出了《关于成立行业协会商会与行政机关脱钩联合工作组的通知》，以落实《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，推进全国性行业协会商会脱钩工作。接下来，要继续按照习近平提出的，“要坚持眼睛向下、面向基层，改革和改进机关机构设置、管理模式、运行机制”⑥，为建立规范的集体协商制度，提高协商能力创造了条件。

      四、代结语：建立功能协调型工会

      结构决定功能；制度塑造结构，制约功能。在国家治理体系的大系统中，工会作为一个小系统，应当在党和国家的政策指导下，依据相关法律法规，建构和定位具有协调功能的工会制度。在城镇化、工业化的进程中，工会工作“只能加强，不能削弱；只能改进提高，不能停滞不前。”[12]工会的治理需要在厘清功能定位的基础上，与中国特色的社会主义制度相结合，走中国特色社会主义工会发展道路。

      ①习近平出席中央党的群团工作会议，新华网，2015-7-7，来源网址：http://news.xinhuanet.com/politics/2015-07/07/c_1115847839.htm.

      ②委托—代理关系产生的基础主要有三个方面：一是社会分工导致的委托—代理关系；二是政治民主与代议制度所形成的委托—代理关系；三是现代生产中资产所有权与经营权的分离所导致的委托—代理关系。韩福国：《民营经济制度变迁中的工商联：组织的双重代理》，经济科学出版社，2006年，第54页。

      ③马克思主义经典作家所指工人阶级是雇佣劳动者，是无产者，主要指产业工人；在我国传统的计划经济条件下，工人阶级和职工的概念等同，主要包括国有、集体企业的职工和政府机关及事业单位的职工；在市场经济条件下，我国工人阶级的概念和外延愈加宽广，囊括了存在雇佣关系、以工资收入为主的所有劳动者，这也是对马克思“雇佣劳动者”概念的回归。

      ④习近平出席中央党的群团工作会议[N].新华网，2015-7-7，来源网址：http://news.xinhuanet.com/politics/2015-07/07/c_1115847839.htm.

      ⑤习近平出席中央党的群团工作会议，新华网，2015-7-7，来源网址：http://news.xinhuanet.com/politics/2015-07/07/c_1115847839.htm.

      ⑥习近平出席中央党的群团工作会议，新华网，2015-7-7，来源网址：http://news.xinhuanet.com/politics/2015-07/07/c_1115847839.htm.

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