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中国分类号 D422.2 文献标识码 A 文章编号 1002—1698 （1999）06—0011—06
经济市场化与政治民主化是相辅相成的。随着中国社会主义市场经济的不断完善，必然要求政治体制改革的进一步深化，而民主政治体制改革无疑是其中最关键的一环。中国是十二亿人口的大国。改革开放使中国人逐渐摆脱了贫困，开始走向富裕。在物质生活好转的同时，人们对于政治权力的要求必然会随之强烈。农民作为中国最多最大的“民”，对权力的把握亦由被动转为主动。农村基层民主建设即村民自治的广泛开展便说明了这一问题。如果说联产承包责任制拉开了中国经济体制改革的序幕，那么，村民自治则在中国奏响了农村基层民主建设的新篇章。
一、中国民主政治建设的最薄弱环节
马克思和恩格斯在《共产党宣言》中指出：“工人革命的第一步就是使无产阶级变为统治阶段，争得民主”，（注：《马克思恩格斯选集》，第1卷，第272页。）即民主是无产阶级取得政权后的重要任务和历史使命。列宁以“不实现民主，社会主义就不能实现”（注：《列宁全集》，第23卷，第70页。）阐释了民主是建立社会主义的必要条件。在社会主义现代化建设的新时期，邓小平同志继承和发扬了马列主义和毛泽东思想，结合中国的实际情况，提出了一个深刻的命题：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”，（注：《邓小平文选》，第2卷，第168页。）民主是社会主义现代化建设的重要目标之一。革命导师理论分析、预见以及社会主义各国的实践检验都证明了：无论在社会主义革命阶段，还是社会主义现代化建设时期，民主政治建设的重要性都是显而易见的。
民主作为上层建筑，与一定的经济基础相联系。社会主义公有制是社会民主的所有制基础。我国社会主义公有制经历了由计划经济体制向市场经济体制转变的过程。这一转变为社会主义的发展创造了更有利的条件。在传统的计划经济体制下，实行统一管理，权利的高度集中导致了社会生活各个领域都要靠自上而下的行政命令来运行，强调集权而忽视民主。党的十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义的市场经济体制。社会主义市场经济体制的逐步建立为民主政治建设提供了更坚实可靠的经济基础。社会主义市场经济体制以平等、交换、竞争为主要基本特征，要求经济权利的平等。经济上的平等必然要求政治上享有平等，以保证经济平等的实现。正如马克思所说的：“平等和自由不仅在以交换价值为基础的交换中受到尊重，而且交换价值的交换是一切平等和自由的生产的现实基础。”（注：《马克思恩格斯全集》，第46卷，第197页。）市场经济为平等和自由的发展奠定了基础，而平等和自由无疑是民主得以实现的重要条件，因此说，社会主义市场经济体制的建立为人民群众享有更广泛的民主开辟了更广泛的天地。
党的十五大报告中明确指出：“我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是人民奋斗的成果和历史的选择”，“发展社会主义民主是我们党始终不渝的奋斗目标。”只有发展社会主义民主，才能从实践中让人民群众真正掌握国家权力，充分调动广大人民群众的积极性，增强主人翁责任感，以巨大的热情投入到现代化建设的洪流中：才能集思广益，充分发挥人民群众的创造性，为现代化建设献计献策，促进现代化事业的快速发展；才能发挥社会主义的优越性，体现社会主义的本质特征。
中国有十二亿人口，九亿在农村。农民在国家政治地位中的重要性在世界上是独一无二的。塞缪尔·享廷顿在论及发展中国家的政治稳定和动乱时指出：“得农村者得天下”，（注：塞缪尔·享廷顿：《变化社会的政治秩序》，王冠华等译，第267页。）这在中国得以典型体现。正如邓小平同志所说的“农村不稳定，整个局势就不稳定。”（注：《邓小平文选》，第3卷，第237页。）塞缪尔·享廷顿强调指出农民的作用：“如果农民默许并认同现存制度，他们就为该制度提供了一个稳定的基础。如果他们积极反对这个制度，它就会成为革命的载体。”（注：塞缪尔·享廷顿：《变化社会的政治秩序》，王冠华等译，第267页。）可见，农民的支持，农村的稳定是中国政权得以存在的坚实基础。广大农村是民主参与的实验地和训练场，获得农民对政权和制度的支持、拥护是社会主义民主政治建设的重要内容。没有广大农民民主的广泛参与和民主素质的普遍提高，想提高中国民主化的程度是不可能。因此，农民在中国的独特地位和中国特有的国情决定了中国农村基层民主政治建设是民主政治建设的关键环节。
从理论上讲，无产阶级民主是世界上最先进的民主，“苏维埃共和国是有比立宪会议的普通资产阶级共和国更高的民主制形式。”（注：《列宁选集》，第3卷，第652页。）中华人民共和国成立后，民主作为政体被写进宪法，便由于相对严峻的国内外条件和中国传统文化影响的根深蒂固，中国民主政治建设一直没有得到切实有效的开展。特别是农村基层民主建设处于停滞甚至倒退的阶段，只有局部地区出现了基层民主制度的雏形。中国农民是先接受民主制度后接受民主思想的。过惯了顺民生活的农民对党领导的无产阶级革命成功后赋予的行使民主的权力缺乏明确的认识。又由于经济地位低下，没有政策特别是法律的保护，农民们不敢、不会、也不能行使作为权力主体理应享受的民主权力。改革开放以前，中国农村基层民主建设一直是中国民主政治建设中最薄弱的环节。
二、农村基层民主建设的实质性内容
改革开放二十年来，农村经济取得了任何人都难以预言的惊人的发展。作为经济的反映，中国农村基层民主建设有了很大的发展。它大体经历了从个别地方局部实验到大面积推广实施、典型示范的过程。1988年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布标志着农村基层民主建设进入了有法可依阶段。1997年党的十五大报告中明确指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活是社会主义最广泛的实践。”十五届三中全会对村民自治给予了很高的评价：“扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。”1998年九届全国人大常委员第五次会议正式通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》），标志着农村基层民主建设进入了一个崭新的阶段。据统计，目前全国农村已有90多万个村委会，大多数省区已进行了4轮选举，农村基层民主建设呈高度发展的势头。
完善农村基层民主即实行村民自治，这是保证农村基层群众直接行使民主权力的一项重要制度。村民自治主要以实现“自我管理、自我教育、自我服务”为目标，实行真正的“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督。”这四项民主是村民自治的实质性内容，也是农村基层民主的本质特征。
民主选举是村民自治的基础和前提条件。在民主选举的方式上，农民有许多了不起的创造，突出了公平与竞争的特征。素有“海选”发源地之称的吉林省梨树县在1998年顺利完成了第四届村委会换届选举工作。“海选”即上级不预先指定候选人，选民可在全行政村范围内任意提出他们满意的候选人并秘密投票，一般要经过预选、竞讲、再选三个基本步骤。这种选举具有公开、平等、民主、透明的特点，可不受其它外来因素的影响。李鹏同志在梨树县农村基层民主建设时，称赞“海选”“保证村民直接行使民主权力，选出大家信赖的干部。”安徽省岳西县莲花乡腾云村率先把“竞选组阁”引入了村委会的选举。“竞选组阁”采取村民小组推荐、联名推荐和自荐的方法，不限名额产生候选人，然后由候选人的选民大会上陈述施政方案，接受民主评议。来此考察的上海社科院的专家们称赞：这种方式就是在充分信任群众民主意识的前提下，提供了一个科学、高效、规范的基层政权民主化改革的新模式。《组织法》对民主选举的候选人条件、由谁主持、选举原则、计票方法等都作为详细规定，使民主选举有了法律保障。怎样在法律的保障和约束下，因地制宜地开展民主选举，各地农村已经并不断地创造出新的方式、方法。
民主管理和民主决策是村民自治的关键。江泽民同志在1997年中央农村工作会议上要求：“加强以民主管理为内容的村级制度建设”，“坚持实行村民议事村务公开制度，制定村规民约，村里的大事由村民做主，村民关心的事情就要向村民公开。”农民参与民主管理、民主决策主要通过村民代表会议。村民代表会议由五户至十五户村民联合推出一名代表，参加村民代表会议。村民代表要具有较高的思想觉悟和群众威信，办事公道，能及时反映群众的意愿和要求，并有一定的参政议政的能力。要开好村民代表会议，同时，要制定相应的村民自治章程，民主决策制度及经济管理制度等，保证民主管理、民主决策的制度化和有效进行，真正体现农民的意愿。对本村的决定及日常事物管理要向农民及时反馈，保证实现村务公开，尤其是财务公开，理财问题一直是农村工作的难点，在民主管理和民主决策的过程中，建立公开、透明的财务制度，规范村干部财务管理权限是解决理财问题未雨绸缪的好办法。这样做就避免了出现腐败问题和才想办法解决的被动状况，让农民切切实实地当好主人翁，真正体现“自”与“治”的结合。当然，财务公开必须是真实的。浙江省武义县乌濑村村民揭“榜”告支书在当地引起强烈反响。村支书利用职权，独自经手建立乌濑电站的全部款额帐目，从中谋取私利，并伪造了“村务公开榜”欺骗村民，被村民揭发。这种假财务公开是在没有规范的财务制度和村干部财务权限过大的情况下发生的，借用民主的形式来达到个人谋利的目的，这种情况必须引起我们足够的重视。
民主监督是村民自治的保障。监督是保证决策正确执行的有效措施。对村民委员会的监督一般有两种方式，即党支部监督和村民监督。前者首先是党要管党，其次是保证党的路线、方针、政策的贯彻执行。后者监督的方法和有效性正在逐步建立。我们认为，除了由村民大会或由村民代表大会在重大问题上的审议和监督外，鼓励建立农村舆论监督的机制将是农村村民自治民主监督的有效工具。
民主选举、民主管理、民主决策、民主监督是个逻辑发展的过程。民主监督贯穿于村民自治的整个过程之中，而民主选举则是村民自治的第一步，是关系到民主进程的最根本一环。
最近几年，从选票箱中走出的能人越来越多了。农民的民主意识和民主参与能力也普遍增强了。据统计，最近几年，福建、河北、吉林、辽宁等省村委会选举的参选率都在90%以上。农民之所以对选举自己的带头人有如此积极而慎重的态度，主要基于以下几点原因：1.能否选出自己称心的村委会直接关系到农民的利益。村委会能否带动本村经济的发展是农民们最关心的。如果村委会在任职期间，促进了本村经济的发展，从农民的角度说，就是给他们带来了更多的实际利益。另一方面，村委会向农民征收的各项费用是否合理、用在哪里，是否用在刀刃上与农民的利益切实相关。村委会享有资金的处置权，只有把这个权力交给能够代表农民利益的村委会，才能接受农民的监督，农民才能放心。这也就是许多外乡打工的农民在本村选举时返乡或通过函投方式参与选举的原因。
2.农民在解决温饱之后，必然会积极参与社会性活动，首先是政治活动，这符合历史唯物主义的基本原理，行为科学及心理学也为之提供了科学解释。马克思和恩格斯认为：“人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。”（注：《马克思恩格斯全集》，第19卷，第374页。 ）即人们只有满足了物质需要之后才能进行精神生产。同时，人的需要是相互联系的，具有层次性。这一点在马斯洛的需要层次说中也得到了体现。实行家庭联产承包责任制后，农民成为经济利益的主体，享有了对土地的经营权。在物质需要得到满足之后，农民要求参与政治的积极性越来越高，并逐渐由潜在的被动性转化为显在的主动性，参与形式也日益多样化。农民从传统意义上的政治观众逐渐转变为政治舞台上的主角。如果说他们通过信访活动、投诉活动等形式参与政治，保护自身利益还只是民主意识的被动表现，那么人们通过村民自治活动来管理本村事务则是对民主实践的主动参与。3.能否选出自己称心的村委会直接关系到能否理顺干群关系问题。在实行村民自治以前，村干部都由上级指定，而指定的候选人往往与农民心中的候选人不一致。农民对这样的村干部缺乏认同感，自然在心理上产生一定距离。在上级指定村委会的管理下，农民对村务管理并不了解，各级摊派是否合理并不清楚，因而对上级下达的任务、指标，一部分农民鉴于村干部的威慑力；不情愿却又迫不得已地完成，一部分农民则与村干部对抗，有些村干部缺乏正确的工作方法，往往使用武力手段强迫农民完成各项任务，造成干群关系的紧张。这样的问题在农村中比较严重，直接影响了党在农民心目中的光辉形象。实行村民自治后，农民手中握有选举与罢免权，他们会非常珍惜这张选票，选出自己称心的村干部，为群众服务。农民们普遍反映赞成这们的选举，认为谁有本事，心眼正，大家心中有数。选出的村干部在农民群众的监督下，有了责任感，能够从农民利益出发，办实事、办好事，从而改变了以住农民与村干部关系僵化的状况，成为农民的贴心人。一位被农民选上的村委员主任表示：“同样是村干部，过去是指派的，这次是大家选出来的，心中感到大不一样，说话办事的腰杆硬了。就得为大家办事，大家才拥护你，投你的票。”
基层民主选举能否扩展到乡、镇、县也是值得思考的问题。这方面已开始了真刀实枪的操练。1998年末，四川省遂宁市中区一个偏远乡镇进行了一项秘密实验—直选乡长，取得了良好的效果。这是建国49年来的首创，对于乡长、镇长直选可行性问题提供了最好的例证，其意义远不仅仅是一次选举。这不禁让我们想起了彭真同志在1988年说过的一段话：“他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情，把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼，提高议政能力。”农民议政能力的逐步提高，是在不断的民主训练中实现的，随着村民自治的逐步发展，乡镇领导干部的直接选举也许会比人们设想的更快地铺开。
三、农村基层民主建设中的几个关系
村民自治是社会主义民主最广泛的实践。这种东方式的民主使个体参与和政府行为相结合，适应了中国的特殊国情。当然，实行村民自治并不意味着这是解决农村问题的万全之策，不受任何条件、环境的制约。由于中国农村问题的复杂性，村民自治在不同的地区也会呈现不同的矛盾，造成各种误解，因而，要处理好村民自治中存在的问题，对于村民自治的发展具有重要意义。在当前，搞好村民自治要着重处理好以下几个关系：
1.发展经济与村民自治的关系。列宁对经济与民主的关系曾有过经典论述：“任何单独存在的民主制度都不会产生社会主义，但实际生活中民主制度永远不会‘单独存在’，而总是‘共同存在’的，它也会影响经济，推动经济的改造，受经济发展的影响等等。”（注：《列宁选集》，第3卷，第181页。）二者的辨证关系决定了经济发展虽居于主导地位，但并不意味着经济发展在先，民主变革在后。有人认为，中国有些农村经济条件比较落后，不宜搞基层民主，应先发展经济。这种看法是对经济与民主关系的误解。吉林省镇赉县大屯镇大官村的民主选举便说明了这个问题。镇赉县地处蒙吉黑三省交界，属国家级贫困县，各方面基础都不算上乘，既然在这个偏远的贫困地区的农民们能够按照现代程序进行规范的民主选举，勿容置疑，这种先进的民主方式的操练与经济发展并没有必然的联系。因此，不能以经济建设为中心的理由否定或延缓村民自治的推广，应发挥村民自治对经济发展的推动作用，从而使二者协调发展。
2.基层政权与村民自治的关系。所谓基层政权，按照我国宪法和地方组织法的规定，是指由乡（民族乡）、镇人民代表大会、与乡、镇人民政府两者有机构成的统一体。但必须指出的是，由于中国共产党处于执政地位，从而构成了政权体系中必不可少的要素，农村基层政权组织亦如此。因而这里的基层政权指乡、镇一级的政府和村党支部。村委会虽不是一级政权组织，但它代行了基层政权的许多功能。我国是以共产党为领导核心的社会主义国家，村委会必须接受村党支部的政治领导。《组织法》中规定：“村党支部按照党的章程工作”，“依照宪法和法律，支持和保障农民开展自治活动，直接行使民主权利。”法律中明确了党支部与村委会的关系，体现了党的领导核心作用。实行村民自治的整个过程始终是在党的领导下进行的，在农村普遍开展的村级民主选举是党相信群众、依靠群众的群众路线在新时期的生动体现。村级民主选举的顺利进行则反映了广大农民群众对党的政策的信任和对国家法律的积极响应。当然，实行村民自治的实践中，要注意避免把党支部的指导变成党支部的指挥，也要避免村民自治与党支部的政治领导相脱离。一方面要保证村民自治在党的领导下广泛开展；另一方面，党的领导要渗透到整个村民自治的过程中，发挥党的先锋队作用。
乡镇是最基层的政府组织。《组织法》中明确规定了基层人民政府与村委会之间是指导与被指导、协助与被协助的关系。指导关系不同于人民公社时期的上下级命令关系，它给农民以很大的自主性。对上级下达的合理、合法的任务、指标，村委会能够通过各种途径和方法保质保量完成，对于不合理的指派，村委会有权拒绝，这样就避免了乱摊派的现象，减轻了农民的负担，协调了政府与农民的关系。另外，本村事务由本村人员决策处理，这种政府权力的下放与重新分配，减轻了乡镇干部的工作负担，有利于提高效率。当然，无论是村民自治还是政府对村委会的指导都要把握好“度”，既不能越位干预村务，也不能让村民自治放任发展。
3.依法治村要与村民自治的关系。民主与法制是密不可分的。发扬社会主义民主必须同依法行政结合起来。党的十五大报告中指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”依法不仅是治国方略，也是治镇、治村方略。村民自治的自治性特点给农民以很大的自主性。它保证实现了村民的最大经济利益，并要求村民政治参与的热情和责任感。但是，我们虽强调自治，并不意味着村民自治不受任何法律制度的限制，村民自治要在法律允许范围内有序开展，不能以个人的局部的利益的实现为理由触犯国家法律、政策，出现问题要及时纠正，严格处理。山东省章丘市在农村实行依法治村的经验值得全国学习和借鉴。村委会召开村民会议把党中央的政策，县乡的任务指标向农民传达，通过讨论制定本村的规章制度、村规民约，经村民认可后在全村实施，并严格遵守，实行依法治村。实行依法治村后，原来存在的治安问题、计划生育问题、公积金问题都迎刃而解，农民则主动完成上级下达的任务。村民代表大会监督各项规章制度的执行，这样做既杜绝了乱摊派现象，有利于维护农民的利益，又促进了村风的好转，有利精神文明建设的进一步加强。每个村庄都是一个小社会，如果在村民自治的过程中能够实现依法治村，那么，对于以法治国的实现无疑具有深远的意义。
4、非正式组织与村委员的关系。非正式组织包括农村中宗教组织、家族组织等法律上没有明文规定，也没有明文禁止，但却在实践中得到民众认可和拥护的组织。随着经济的发展，农民生活日益富裕，对精神生活追求日益强烈，宗教往往被他们认为是自己的精神家园。目前，宗教在农村呈发展的态势。村委会作为基层政权体系的重要组成部分，不能对宗教组织采取干预甚至取缔的态度，而是要规范宗教组织的发展，依法加强宗教组织的管理，要大力宣传科学文化对社会发展的作用，提高村民素质，从思想上对村民加以引导，并不断丰富农民业余文化生活，使信仰宗教的村民能在心理上重新定位，从而使村委会与宗教组织互相支持，以避免宗教组织的消极因素对村民自治的影响。
家族组织是中国封建生产关系在文化中的积淀。它在存在有其合理和必然性，这一点我们必须肯定，尤其在实行联产承包责任制后，家庭成为农村中最基本的社会单位，这就为家族组织的发展提供了新的空间。家族组织对村委会的负面影响主要表现在两个方面：一方面，家族组织渗透到村委会中，把握村委会的权力；另一方面，家族组织与村委对立，威胁村委会的权威性。对于家族组织的消极影响要从两方面着手：一方面，要加强村委会的自身建设，增强村委会的责任感，用法律制度及村规约束家族组织；另一方面，要完善社会服务机制及社会保障体系，弱化农民对家族的依赖，使家族组织成为稳定农村社会秩序的力量。
村民自治在中国的发展证明了农村基层民主建设是社会发展的要求和必然趋势。当然，民主是个渐进的过程，随着农民政治素质的提高和政治参与能力的增强，村民自治一定会更加法制化、程序化、规范化。我们相信，和家庭联产承包责任制开创了中国经济体制改革并带来了经济迅速发展一样，中国农村基层民主建设也将为中国的社会主义民主政治建设作出开创性的贡献。
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