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彩票最早出现于16世纪的意大利，已有几百年的历史了。近年来吐界彩票业以年均18％的速度发展，世界上已经有150多个国家和地区经营彩票业务，年销售额在11200亿美元以上，彩票业已经成为世界上第六大产业。
我国彩票业自1987年开禁以来，发展迅猛，2001年彩票销售额为280亿元，2002年360亿，2003年销售额450亿元，近十年来彩票销售长率在50％以上。目前，中国彩票总量已经攀升至世界第九位。彩票业从无到有，从小到大，从低速到火爆，中国彩票之路就是中国改革之路的缩影。
一、发行彩票具有良好的经济效益和社会效益
1.发行彩票可以有效地吸纳社会闲散资金，支援国家建设，增强国家财力。彩票是国家与彩民的零和博奕，在中彩的小概率事件下，通常国家是只赚不赔的，因此彩票的最直接作用就是筹资。我国彩票发行的50％用于返奖，20％用于发行费用，余下30％作为公益基金用于社会福利等公益事业，那么每年有数亿资金上缴国库。同时，彩票在本质上是自愿纳税，中奖的结果是政府按随机原则对自愿纳税人的奖励。因此被戏称为“微笑纳税”。按现行规定，获奖者要缴纳20％的个人所得税。它是间接筹资的有效手段。1999年上海市仅福彩个税就达400多万，江苏省2000年体彩达8000多万。2003年广州彩票业个税额在所有行业中名列第三。在当前改革深入进行，多方利益需要调整，改革成本递增，使公共财政不堪重负的情况下，迫切需要增加财政收入。而一味的盲目增税却又可能妨碍经济的增长，彩票业为政府提供了选择性的筹资手段。
2.发行彩票有利于支持中国社保事业的发展。彩票发行的初衷是为了扶贫济弱，为兴办各种福利事业提供资金，作为政府转移支付的手段。被经济学家称为第三次分配。按民政部规定，彩票销售额的30％作为福利企业基金专款专用。福利基金2/3用于本地区福利事业，1/3上交中央或由本地政府统筹使用。17年来福彩资金投入资助了各种福利项目，大大减轻了各级政府负担，促进了中国社会保障事业的发展。例如，1998年发行的50亿赈灾福彩，专款专用，资助灾区重建工作，弥补了国家投入不足，改善了当地社会的福利，有利于社会的长治久安。
3.发行彩票可以增加就业机会和就业渠道，缓减就业压力。彩票发行系统需要大量的专职和兼职人员，由此提供了大量就业机会和致富可能。据初步测算，全国范围因发行彩票而增加的就业机构近30万，（其中80％下岗职工），而且不用政府投资，没有污染和噪声，同时，在产业链中，彩票业属于下游行业，由乘数效应可知，彩票业发展必然带动印刷、出版、传媒等一系列上游部门和行业的发展，创造了新的经济增长点。而利用彩票基金兴办的福利事业，还创造了许多就业机会，以福彩为例，从1987到1998年共筹集95亿，其中65亿用于兴办公益事业，由此创造了11万个建筑业就业机会。在今天就业压力的背景下，我们更应该注重开发彩票吸纳就业的能力。
二、目前我国彩票发行中存在的突出问题
1、市场开发力度不够，目前还是以粗放经营为主，同时人均消费不高，彩民结构不甚合理，地区分布不均匀。按国务院发展研究中心测算，今年10年内，中国潜在的彩票发行规模可达846亿元，甚至有人预算，彩票市场会有1000亿元的容量，这与我们的现实市场相差甚远，因此市场开发还有巨大的相对成本较高。同时，我国彩票人均消费也只有30多元左右，不仅大大低于世界平均水平210元，也低于亚洲77元，而彩民以中低收入者为主，而理论上应该成为目标市场主体的富裕阶层却涉足甚少，彩民只有6％且主要集中于沿海发达城市，而美国的彩民，占总人口的60％以上，彩民来自各个阶层。从这个意义上讲，中国彩票市场还是初级阶段，还有许多工作要做。
2、彩票的越位、缺位现象并存，地方利益之争，部门利益之争，带来了彩票业低效运行。在现行的管理体制下，国务院委托财政部门对彩票进行管理，为获得彩票发行权，各个地区，部门把力气花在争基数，争指标上，“跑部钱进”。对于如何降低发行成本，彩票产品的差异性开发，对彩票的柔性管理一系列的问题却无人问津，形成了“重政府，轻市场”，本末倒置的怪现象。因而这些“寻租成本”和销售彩票时恶性竞争行为，人为地抬高了彩票的发行成本，降低了彩票的运行效率。如我国彩票，每年的20％用于成本，相比之下，泰国为12％，日本为10.1％。当然一方面固然有彩票市场还比较小，规模经济并未得到充分体现，而另一方面则是由于在无法和内耗内浪费了大量的资金。这给彩票业长期、稳步、健康发展带来了困难。
3、政府对彩票的宣传取向有待改进，对彩民群体引导不够，部分彩民心态不正确。现在的宣传大多数是突出彩票的致富功能，宣扬一夜暴富的思想，而往往忽视了彩票奉献爱心的慈善本义和作为公民应有扶贫助弱的责任感，对彩票产品的累退税特点更是避而不谈。事实上其这一性质是很明显的。以美国为例，收入在10000美元和60000美元的家庭在彩票上的花销相差很小，因此隐性的彩票税占高收入群体收入的比重要低于其低收入群体的比重。所以未中奖而造成的“痛苦指数”，低收入者要远远大于富裕者。但是，中奖毕竟是小概率事件，有许多随机性和不确定性，甚至可能导致富者愈富、穷者愈穷的马太效应，从而出现与政府初衷大相径庭的结果。尤其在我国目前是以中低收入群体作为彩票市场的主体，他们对于中奖期望较高。如果缺乏相应的正确宣传和引导，其可能失去对公彩的信任，部分急功近利的彩民将转向私彩和赌博。其后果将是，一方面会使彩票业发展失去支持，另一方面会败坏社会风气，引起社会不稳定。
三、进一步发展我国彩票业的对策
中国彩票发行的时间不长，利弊俱生也是正常的，扬长避短、兴利除弊，才是我们的题中之意。今后，为了促进我国彩票业的健康发展，我们认为需要着重做好以下几项工作：
1、加快出台彩票发行的有关法规，加速法制化进程。中冈彩票的发展已经超过了“摸着石头过河”的阶段，可是至今却仍没有一部统一的、最基本的、定型的、系统的彩票行政法规，在今天彩票业已达到450亿元的年销售额，几十万人的从业队伍的规模时，这是不能容忍的。法律制度上的缺陷为彩票业的进一步发展留下了隐患。轰动一时的2001年“4.20湖北体彩假球案”，主犯却以破坏生产经营罪被起诉，凸显了法律的尴尬。而某些地区私彩盛行，非彩票机构变相发行彩票，各种彩票纠纷不断，这都表明在彩票管理上，“有法可依”是亟待解决的问题。应加速彩票业法制进程，应尽快制订并颁布《彩票法》、当务之急是要发布统一的《彩票发行与销售管理办法》、《彩票发行的财政管理办法》和《内部审计和外部监督条例》等法规和管理条例。
2、加强对彩票市场的规范整顿工作。我国现阶段社保压力巨大，初步估算中国社会保障单转制成本就高达3万亿到9万亿，2003年单是弥补养老金一项，中央财政支出则高达476亿元；仅2004年1月份中央又紧急拨付50亿资金补充养老金。2010以后，中国社会保障资金平均缺口1000亿。将彩票作为社保资金多元化的来源符合其设立彩票的初衷，在理论和实践上也都是可行的，也为最高决策层所重视。另外目前的彩票发行本质是一种行政管理运作的体系，走的是计划经济的老路。而世界上彩票发行产业发达的国家，多数是由彩票发行公司进行企业化的运作。因此，由政府监管，以市场为导向，由企业具体运作是市场经济条件下我国彩票业发展的必由之路，这也是中国彩票业与国际接轨的一个重要标志。因此，我们认为应尽快成立彩票事业管理局，对彩票业市场进行重新规范和清理。彩票事业管理局应该有相应的职能和管理权限；一是发彩决策权，决定每年发彩票的发行额度、发彩条件；二是管理职能，参于彩票收入的管理，制定彩票的会计准则和相关的税收政策；三是内部监督职能，检查资金使用和管理费用，并定期向社会公布，接受公众的监督；四、建立信息披露制度，引入外部监管机制。彩票具有国家垄断性的特点，垄断极易带来腐败这是公认的。因此要高度重视外部审计，尤其是对资金的筹集和流向应增强透明度。
3、维护彩票的信誉，加强对中奖人的保护和引导。在博奕论“智猪模型”中的纳什均衡是：大猪行动，小猪等待。这是最佳的战略决策，表面上大猪虽然让小猪搭了便车；似乎有失公平；但实质上大猪得到的好处远大于小猪。在彩票市场中，国家就类似“大猪”，彩民类似“小猪”。彩民作为一个整体，在市场上都是弱势群体，在解决彩票纠纷，常常处于不利的地位，而国家必须本着最大诚信原则，担当起应尽的职责，积极保护彩民合法的权益，维护彩票的信誉。才能有利于市场的长期发展，最终获得最大的利益。保护彩民合法利益是事关彩票产业长远发展的大事，应引起高度重视。同时，也要鼓励彩民积极维权。2003年青岛和济南市民成立了彩票协会，彩票协会将主要致力于维护彩票游戏的公开、公正和公平性，从宏观上指导彩民合理购彩，维护彩票购买者的合法权益，承担起桥梁和纽带的功能，从而推进福利彩票事业的发展。这是值得借鉴的。最后应加强彩民心态引导，突出彩票的奉献爱心、支援社会公益的功能。无论贫富，彩民都是在为中国社会公共福利事业做贡献，而不是培养人们的博彩心理或幻想一夜暴富的扭曲心态。谁都有义务为公益事业伸出援助之手，当然谁都有权利在游戏中撞大运。
4、积极应对入世对我国彩票可能产生的影响。各国政府重视彩票，本质上是因为彩票有是较大的外部性的。彩票留在国内。对社会是正外部效应。如果本国居民购买国外彩票，则是支持了国外福利事业，对于本国则是损失。因此具有稀缺性的彩源是各国争夺的热点，作为一个资本较为缺乏的发展中国家我们更要注意这一点。因此，我们必须末雨绸缪，居安思危。要加强对外资银行、网络公司、旅行社的教育和监管，提早出击，严加防范彩源的外流，当然，一味的严防死守，固步自封，也不是出路，我们应该积极向外取经，学习他们的先进技术和管理理念，洋为中用。对于一些声誉好、规模大的企业，我们甚至可以合作开发，以市场换技术，不断壮大自己。其次，根据“国家待遇原则”，我们同样可以走出去，进入别国彩票市场。在竞争中增强我国彩票产业的实力，在国际竞争中获得比较优势，开拓内外两个市场，用好两种资源。求得中国彩票的新发展。
5、突出创新研究，加强人才培养。首先应改变我国彩票市场花样少、结构单一的现状，不断开发新的彩票产品，细分市场，加强市场促销，应该着重开发消费能力强而边际消费倾向低的富裕阶层市场。其次，要重视信息技术在彩票上的应用。由于电子化投注（固定电话、手机投注、自助投注）具有方便、快捷、保密性强和非接触化等优势，其日益成为白领阶层购买彩票时的最爱。在北京、广州、深圳、上海等发达城市尤其盛行。截至2003年底，北京电话购彩的注册人数已近8万人，销售额高达1300多万元。可以说电子化，无纸化，专业化是彩票发展的必然趋势。但这一切的实现都离不开人才。所以，理论先行，加强相关理论的研究，培养彩票开发研究的专门力量已经是刻不容缓。